新型城鎮(zhèn)化評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

田 靜

(四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，四川成都 610081)

1 新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及特征

城鎮(zhèn)化是“人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程”。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化囊括了人口的城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)規(guī)模及數(shù)量的擴(kuò)大化等方面的內(nèi)容，更關(guān)注城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵和規(guī)模擴(kuò)張。隨著科學(xué)發(fā)展觀的深入以及傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式產(chǎn)生的資源浪費(fèi)、環(huán)境惡化、城市綜合承載能力不高、城鄉(xiāng)聯(lián)動不夠、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)不足等問題日益突出。

1.1 新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化，是對城鎮(zhèn)化本質(zhì)與內(nèi)涵的重新界定，是對原有城鎮(zhèn)化道路的揚(yáng)棄與發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化不再以城鎮(zhèn)人口或非農(nóng)業(yè)人口比例作為單一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而是更加注重城鄉(xiāng)的一體化、均等化，更加注重城鄉(xiāng)的集約發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、與和諧發(fā)展，更加注重提升農(nóng)村居民和新增城鎮(zhèn)居民的生存條件、生活方式和生活質(zhì)量。由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)的品質(zhì)提升為中心。

因此，所謂新型城鎮(zhèn)化，是指以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，全面提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高效、功能完善、環(huán)境友好、資源節(jié)約、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧、管理有序的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)之路。

1.2 新型城鎮(zhèn)化特征

新型城鎮(zhèn)化包括以下幾個(gè)方面的特征:

一是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。新型城鎮(zhèn)化更加重視城鎮(zhèn)發(fā)展動力，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展，必須重點(diǎn)發(fā)展高附加值的制造業(yè)，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)共進(jìn)，城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)集約高效的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的不斷集聚，并向高級階段轉(zhuǎn)變。

二是提升城鎮(zhèn)質(zhì)量。新型城鎮(zhèn)化更加重視城鎮(zhèn)質(zhì)量，著力完善城鎮(zhèn)功能，改善人居環(huán)境，節(jié)約集約利用資源，提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。

三是注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。新型城鎮(zhèn)化的一大特點(diǎn)就是要由偏重城市發(fā)展向注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變。從城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的聯(lián)動發(fā)展。

四是強(qiáng)調(diào)社會和諧。城鎮(zhèn)化的核心是人的城市化。在構(gòu)建社會主義和諧社會的時(shí)代背景下，新型城鎮(zhèn)化要求人口在實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村到城市空間“轉(zhuǎn)移”的基礎(chǔ)上，真正實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的戶籍“轉(zhuǎn)化”，使生活在城市的每一個(gè)人，其基本生存條件能夠得到滿足，基本發(fā)展條件能夠得到保證，能夠共同創(chuàng)造和平等分享新型城市化的發(fā)展成果，最終在城市獲得全面而自由的發(fā)展。具體講，應(yīng)大力推進(jìn)戶籍、保障、就業(yè)等綜合配套體制改革。

2 指標(biāo)體系構(gòu)建基礎(chǔ)

2.1 制定依據(jù)

由于目前全國尚無統(tǒng)一的新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)評價(jià)體系，本指標(biāo)的設(shè)置主要選取三個(gè)方面的依據(jù)。一是外國內(nèi)權(quán)威研究成果。主要參照了中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會和中國社科院環(huán)境與發(fā)展中心提出的三套衡量城市發(fā)展指標(biāo)體系及《中國城市年鑒》、《中國城市化報(bào)告》等相關(guān)研究成果。二是其他省、市設(shè)置的指標(biāo)體系。主要參考了北京市、江蘇省、廣東省、湖南省、深圳市等省市出臺的評價(jià)指標(biāo)。三是國內(nèi)外權(quán)威性的相關(guān)宜居城市指標(biāo)體系、生態(tài)城市指標(biāo)體系、全面建設(shè)小康社會指標(biāo)體系、現(xiàn)代化指標(biāo)體系等內(nèi)容。

2.2 主要特點(diǎn)

2.2.1 定量與定性相結(jié)合，以定量為主

評價(jià)指標(biāo)應(yīng)以定量指標(biāo)為主，并全部采用統(tǒng)計(jì)部門或住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門的法定統(tǒng)計(jì)報(bào)表的數(shù)據(jù);少量定性指標(biāo)由有關(guān)部門按照定性指標(biāo)定量化的要求，制定針對性強(qiáng)、操作性強(qiáng)、可比性強(qiáng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.2 質(zhì)量與速度相結(jié)合，以質(zhì)量為主

考慮了當(dāng)代城鎮(zhèn)的發(fā)展特性和發(fā)展需求，把衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)從單純的經(jīng)濟(jì)與人口增長，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)同發(fā)展，以人為本、和諧、可持續(xù)發(fā)展的主題凸現(xiàn)。把提高城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)的質(zhì)量品位，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展作為評價(jià)的重要導(dǎo)向，在保證質(zhì)量品位的前提下，加快發(fā)展速度。

2.2.3 增量與總量相結(jié)合，以增量為主

以年度為評價(jià)單元，選擇增長率指標(biāo)，同時(shí)，將總量作為衡量發(fā)展水平的重要因素。為體現(xiàn)公平性和可比性，部分指標(biāo)采用人均水平。

2.2.4 城區(qū)與市域相結(jié)合，以城區(qū)為主

提高城區(qū)的承載力是集聚產(chǎn)業(yè)和人口的重要條件，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。將市中心城區(qū)作為評價(jià)的主要對象，重點(diǎn)評價(jià)中心城區(qū)的發(fā)展變化情況。對城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)化增幅等綜合性指標(biāo)，以市域?yàn)樵u價(jià)范圍。

3 指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)

3.1 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

依據(jù)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)原則，參照國內(nèi)外指標(biāo)體系研究，在深刻剖析新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，充分考慮指標(biāo)的代表性、數(shù)據(jù)的可獲取性及計(jì)算上的可操作性，將新型城鎮(zhèn)化評價(jià)指標(biāo)體系分為:總體層、系統(tǒng)層、目標(biāo)層、指標(biāo)層四個(gè)等級。

(1)總體層:全面表達(dá)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展程度。

(2)系統(tǒng)層:依據(jù)城市系統(tǒng)理論以及城鎮(zhèn)化邏輯關(guān)系，分為城鎮(zhèn)化發(fā)展動力系統(tǒng)、城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量系統(tǒng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展公平系統(tǒng)。

(3)目標(biāo)層:從目標(biāo)導(dǎo)向著手，形成經(jīng)濟(jì)高效、水平提高、功能完善、環(huán)境友好、資源節(jié)約、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧、管理有序等8個(gè)子目標(biāo)層。

(4)指標(biāo)層:充分考慮指標(biāo)的代表性、數(shù)據(jù)的可獲取性及計(jì)算上的可操作性，選取45個(gè)指標(biāo)，全面系統(tǒng)地對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了定量的描述，構(gòu)成指標(biāo)體系最基層的要素。

力求建立了一套客觀、科學(xué)、綜合反映新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的評價(jià)指標(biāo)體系。

3.2 指標(biāo)體系框架

新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系共由3 大系統(tǒng)，8 項(xiàng)子目標(biāo)，45個(gè)指標(biāo)構(gòu)成，其結(jié)構(gòu)框架如圖1 所示。

3.2.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展動力系統(tǒng)

3.2.1.1 經(jīng)濟(jì)高效

這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動力和基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，將對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供日趨優(yōu)良的宏觀環(huán)境條件，從而推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。主要反映與城鎮(zhèn)化發(fā)展密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力等方面內(nèi)容。由7個(gè)指標(biāo)構(gòu)成:

(1)人均GDP;

(2)人均地方財(cái)政收入;

(3)地方財(cái)政收入增長速度;

(4)城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地產(chǎn)出率;

(5)第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 的比重;

(6)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長率;

(7)恩格爾系數(shù)。

圖1 新型城鎮(zhèn)化指體系結(jié)構(gòu)框架

3.2.1.2 水平提高

是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要指標(biāo)，能夠直接體現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和速度，反映城鎮(zhèn)集聚發(fā)展水平。由5個(gè)指標(biāo)構(gòu)成:

(1)城鎮(zhèn)化水平;

(2)城鎮(zhèn)化增長速度;

(3)城區(qū)城鎮(zhèn)人口增長率;

(4)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額占GDP 比重;

(5)第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重。

3.2.2 城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量系統(tǒng)

3.2.2.1 功能完善

這是提升城鎮(zhèn)綜合競爭力的重要基礎(chǔ)，是反映城鎮(zhèn)承載能力的重要指標(biāo)。由7個(gè)指標(biāo)構(gòu)成:

(1)城鎮(zhèn)居民人均道路面積;

(2)萬人擁有公交車輛;

(3)城鎮(zhèn)用水普及率;

(4)城鎮(zhèn)燃?xì)馄占奥?

(5)互聯(lián)網(wǎng)普及率;

(6)人均市政基礎(chǔ)設(shè)施投入;

(7)城鎮(zhèn)居民人均住房面積。

3.2.2.2 環(huán)境友好

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。加強(qiáng)環(huán)境污染治理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，是城鎮(zhèn)健康發(fā)展的標(biāo)志，是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要保障。由6個(gè)指標(biāo)構(gòu)成:

(1)城市人均綠地面積;

(2)城市建成區(qū)綠化覆蓋率;

(3)城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù);

(4)城市污水處理率;

(5)城市生活垃圾無害化處理率;

(6)環(huán)保投入占GDP 的比重。

3.2.2.3 資源節(jié)約

資源是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)又好又快發(fā)展，均需要我們在發(fā)展進(jìn)程中注意資源的節(jié)約和合理利用。由5個(gè)指標(biāo)構(gòu)成:

(1)萬元GDP 用水量;

(2)萬元GDP 能耗;

(3)資源環(huán)境效率;

(4)城鎮(zhèn)新建建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施率;

(5)人均CO2排放量年均值。

3.3 城鎮(zhèn)化發(fā)展公平系統(tǒng)

3.3.3.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)，是新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。是綜合反映提高農(nóng)村生活質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)生活水平差距程度的重要指標(biāo)。由5個(gè)指標(biāo)構(gòu)成:

(1)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入;

(2)農(nóng)村居民人均純收入;

(3)城鄉(xiāng)居民收入比;

(4)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率;

(5)農(nóng)村新型合作醫(yī)療覆蓋率。

3.3.3.2 社會和諧

社會和諧是城鎮(zhèn)發(fā)展的理性選擇，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會保障。主要反映社會服務(wù)和保障水平和社會文明程度的重要指標(biāo)。由6 指標(biāo)構(gòu)成:

(1)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率;

(2)城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率;

(3)高中教育毛入學(xué)率;

(4)萬人高等學(xué)歷數(shù);

(5)千人擁有醫(yī)護(hù)人員數(shù);

(6)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。

3.3.3.3 管理有序

城鎮(zhèn)管理水平和制度創(chuàng)新程度是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。由5個(gè)指標(biāo)構(gòu)成:

(1)規(guī)劃編制完成情況;

(2)規(guī)劃管理執(zhí)法情況;

(3)城鄉(xiāng)綜合環(huán)境整治情況;

(4)市政公用設(shè)施投資情況;

(5)保障性住房建設(shè)情況。

4 新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系構(gòu)建的意義

4.1 樹立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由規(guī)模擴(kuò)張向品質(zhì)提升轉(zhuǎn)變

引導(dǎo)相關(guān)部門在加快新型城鎮(zhèn)化過程中，堅(jiān)持兩化互動、綠色發(fā)展的思路，走經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化道路。

4.2 綜合全面的測量新型城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r和水平

城鎮(zhèn)化的評價(jià)由原來僅僅根據(jù)城鎮(zhèn)化水平及城鎮(zhèn)化發(fā)展速度兩項(xiàng)指標(biāo)的單一評價(jià)，轉(zhuǎn)為對新鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的程度、速度、質(zhì)量、協(xié)調(diào)性等全面的評價(jià)，從而全面了解并深層次認(rèn)識城鎮(zhèn)化發(fā)展所處的階段與發(fā)展態(tài)勢。

4.3 及時(shí)發(fā)展城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的薄弱環(huán)節(jié)和存在問題

采用指標(biāo)體系評價(jià)城鎮(zhèn)化水平，通過對每一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)和分析，可以更直觀地發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的突出問題，為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的制定提供有價(jià)值的參考依據(jù)。

4.4 科學(xué)制定新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)

在全面評價(jià)和分析的基礎(chǔ)上，及時(shí)研究提出下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，為下一步找準(zhǔn)工作重點(diǎn)，以及制定加快兩化互動的城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策提供依據(jù)。

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