王 雄

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，“三農(nóng)”問題中最為核心的就是農(nóng)村的土地制度及相關(guān)問題?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)是市場化、規(guī)模化、集約化，這過程中就不可避免的要進(jìn)行農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)，建立合理的農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，對于加速農(nóng)業(yè)的發(fā)展，建立優(yōu)質(zhì)、高效、產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是十分必要的。合理流轉(zhuǎn)制度會(huì)極大的促進(jìn)市場良性發(fā)展，而要想制定符合市場規(guī)律的制度就要深入了解我國土地制度的變遷及現(xiàn)在的農(nóng)村用地情況，探析問題的形成及制度成因，提出正確改善方案。

一、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度與市場的現(xiàn)狀分析

（一）流轉(zhuǎn)制度現(xiàn)狀分析

1.改革開放以來農(nóng)用地流轉(zhuǎn)政策發(fā)展。我國農(nóng)村土地制度從單純的集體所有逐漸向集體所有、家庭經(jīng)營的兩權(quán)分離模式轉(zhuǎn)變，隨著農(nóng)地經(jīng)營制度改革的深化，土地流轉(zhuǎn)的比例也在加大。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的創(chuàng)新時(shí)期。健康的流轉(zhuǎn)市場的建立是我國農(nóng)業(yè)是否能進(jìn)入規(guī)?；l(fā)展的瓶頸。農(nóng)用地轉(zhuǎn)入國有建設(shè)用地也已經(jīng)成為了必然的趨勢。國家嚴(yán)格限制集體土地向個(gè)人或組織流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用，只允許將集體土地收歸國有之后，由國家審批出讓。

（二）農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場分析

1.農(nóng)用農(nóng)地市場。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)地資源的配置主要是借助于行政手段進(jìn)行，市場機(jī)制并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，人們在保護(hù)農(nóng)戶家庭經(jīng)營主體地位不變的前提下，創(chuàng)造了許多新的經(jīng)營方式。采用的流轉(zhuǎn)形式主要應(yīng)包括轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股和抵押等。

2.農(nóng)地非農(nóng)化市場。當(dāng)前農(nóng)地非農(nóng)化主要有兩種代表性的形式:一是轉(zhuǎn)權(quán)讓利，二是保權(quán)分利。在我國現(xiàn)階段，無論是轉(zhuǎn)權(quán)讓利還是保權(quán)分利，農(nóng)地非農(nóng)化市場中利益分配機(jī)制都待完善。就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶方面而言，由于農(nóng)地非農(nóng)化后能帶來極高的土地增值收益，在利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)地非農(nóng)化存在相當(dāng)大數(shù)量的自發(fā)入市，在他們看來，既然農(nóng)地是集體所有制，則農(nóng)地自主入市也是應(yīng)該的；對基層地方政府部門而言，由于出讓土地收益的絕大部分歸地方政府支配，這必然會(huì)極大地刺激其征用農(nóng)地、批租土地、以地生財(cái)?shù)姆e極性。

二、當(dāng)前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度的缺陷

（一）農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)制度體系缺陷

1.土地的集體所有權(quán)不完整。所謂“相對完整化”，是指在遵循國家法律所規(guī)定的對農(nóng)地集體所有權(quán)所進(jìn)行的必要限制的條件下，由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體充分行使其產(chǎn)權(quán)，各級(jí)政府、各種經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員等等，都不得侵權(quán)。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體明確是進(jìn)行市場交易的基礎(chǔ)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體明晰是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展的基礎(chǔ)。但是，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”是無法確切定義的沒有法律人格意義上的“集合群體”。

2.土地流轉(zhuǎn)價(jià)值性不明確。目前土地流轉(zhuǎn)由于信息的限制，市場的不完全公開化，流轉(zhuǎn)價(jià)值極其廉價(jià)。很多農(nóng)民之間進(jìn)行不登記的土地轉(zhuǎn)包，在鄰居親友間的流轉(zhuǎn)往往是免費(fèi)的。

3.缺少土地流轉(zhuǎn)中介組織。土地的不可轉(zhuǎn)移性使小額交易只能在一定地域范圍內(nèi)進(jìn)行，農(nóng)民在轉(zhuǎn)包土地的時(shí)候，只能本村或本鄉(xiāng)內(nèi)交易。而土地在小范圍內(nèi)私下流轉(zhuǎn)雖能解決拋荒問題，但無法實(shí)現(xiàn)土地更有效地利用。大額的流轉(zhuǎn)交易需要一定規(guī)模，而挨家挨戶與農(nóng)民進(jìn)行談判，談判成本過于高昂。土地市場交易成本的高昂要求有完善的中介組織為之服務(wù)。

（二）非農(nóng)用土地市場流轉(zhuǎn)機(jī)制缺陷

1.土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)價(jià)體系缺陷。在農(nóng)地非農(nóng)化過程中，《土地管理法》確定的征收新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，應(yīng)以基準(zhǔn)地價(jià)的體系建設(shè)為前提；最終解決征地農(nóng)民的補(bǔ)償問題，也必須承認(rèn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，走“評(píng)定地價(jià)、照價(jià)征用”的路子。由于農(nóng)村集體土地尚未開展定級(jí)估價(jià)工作，缺乏科學(xué)合理的土地價(jià)格體系，土地征用價(jià)格的形成和確定就有很大的主觀性和隨意性。

2.土地流轉(zhuǎn)交易組織欠缺。我國農(nóng)村土地交易市場集體土地的流轉(zhuǎn)交易，既沒有任何權(quán)威性的法規(guī)可遵循，又缺乏相應(yīng)的市場規(guī)則、監(jiān)督機(jī)構(gòu)保證規(guī)范運(yùn)作，結(jié)果造成流轉(zhuǎn)成本高昂，交易缺乏透明度與公平性，而且刺激土地流轉(zhuǎn)中大量不符合市場規(guī)律問題的發(fā)生。

三、構(gòu)建合理的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度的方向

構(gòu)建流轉(zhuǎn)制度要從兩種市場的不同缺陷入手，兩種市場面對的主體不同，流轉(zhuǎn)方式也有很大的差別，農(nóng)用地內(nèi)部的流轉(zhuǎn)是在農(nóng)民之間進(jìn)行，土地的用途并不改變，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)的是流轉(zhuǎn)的力度。農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用由于改變了土地的用途，流轉(zhuǎn)要受到國家限制，制度的完善應(yīng)當(dāng)側(cè)重于流轉(zhuǎn)的規(guī)劃及流轉(zhuǎn)的后續(xù)影響。

（一）適度深化產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

1.繼續(xù)穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。穩(wěn)定土地承包關(guān)是從實(shí)踐中證明我國走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中符合國情的有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。當(dāng)前，土地仍然是農(nóng)民收入的主要來源和謀生的主要手段，更是農(nóng)民的最大社會(huì)保障。因此，必須進(jìn)一步穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，進(jìn)一步明晰土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民，這樣農(nóng)戶才能成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，擁有土地的長期使用權(quán)，克服短期經(jīng)濟(jì)行為，并保護(hù)好耕地，走可持續(xù)發(fā)展道路。

2.提高勞動(dòng)者的科技素質(zhì)和管理水平促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。高素質(zhì)的農(nóng)村勞動(dòng)者是實(shí)現(xiàn)合理有序的土地流轉(zhuǎn)和土地利用的前提，加大農(nóng)業(yè)科技推廣力度是廣大農(nóng)村的當(dāng)務(wù)之急要，政策法規(guī)的宣傳和農(nóng)村專門人才的培養(yǎng)也是不斷提高農(nóng)村勞動(dòng)者的綜合素質(zhì)的手段。

3.在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)建立嚴(yán)格而規(guī)范的配套制度和措施。首先必須嚴(yán)格控制土地的流向，努力避免耕地在此過程中的流失。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記所，簡便變更手續(xù)，使管理者掌握土地變動(dòng)情況。嚴(yán)格執(zhí)行土地征用制度，完善土地補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)厲制止破壞土地交易行為，對行為惡劣的明確懲罰措施，同時(shí)為保證國家糧食安全的公共利益，國家應(yīng)該對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)民所支付的機(jī)會(huì)成本實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，以增強(qiáng)農(nóng)民參與基本農(nóng)田保護(hù)的積極性。

（二）有關(guān)農(nóng)用地征地改革措施

為了切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，解決好失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，確定征地制度改革的主要思路應(yīng)包括:

1.確認(rèn)集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利并按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行征地補(bǔ)償。征地補(bǔ)償是征地問題的核心之一，征地補(bǔ)償除了應(yīng)考慮土地被征用前的價(jià)值之外，還應(yīng)考慮土地的區(qū)位、土地的市場供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及政府的宏觀政策等因素。許多地方為了緩解征地補(bǔ)償中的矛盾，已經(jīng)在補(bǔ)償費(fèi)的測算方法上進(jìn)行了不少探索和創(chuàng)新，這樣的思路符合國際慣例。目前，市場經(jīng)濟(jì)國家的政府為了公共目的的需要征地，均是按“公平的市價(jià)”給予“公正的賠償”。因此，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國征地補(bǔ)償?shù)倪吔鐟?yīng)該放寬，除了考慮土地的年產(chǎn)值外，還應(yīng)考慮被征用土地的生產(chǎn)資料功能和社會(huì)保障功能。

2.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地部分應(yīng)當(dāng)取得更加充分的所有權(quán)，可以進(jìn)入市場進(jìn)行使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。建立土地儲(chǔ)備機(jī)制，用于國家批準(zhǔn)的經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目，而價(jià)格可以由農(nóng)民集體與用地者談判。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，要遵守一個(gè)基本原則，即必須符合國家用地規(guī)劃。允許農(nóng)村集體所有建設(shè)用地進(jìn)入市場，不僅打破了政府的征地壟斷權(quán)，賦予了農(nóng)民集體以價(jià)格博弈方式來分享建設(shè)用地增值收益的權(quán)利，還有利于破除土地制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于通過土地關(guān)系的調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)土地處置的社會(huì)化和法制化，這是非常可喜的。

3.健全農(nóng)村社保制度完善安置措施。建立健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)保障制度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)對自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)的緩沖能力，同時(shí)使廣大農(nóng)民醫(yī)療有保障，失業(yè)有保險(xiǎn)，以解除農(nóng)民對土地轉(zhuǎn)讓后的后顧之憂。啟動(dòng)戶籍制度改革，對放棄土地的農(nóng)民應(yīng)該在身份平等和社會(huì)保障方面提供必要的援助。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部等土地市場化程度較高的地區(qū)，可實(shí)行國有土地留地安置，賦予被征地集體或農(nóng)民個(gè)人優(yōu)先開發(fā)權(quán)；在有穩(wěn)定收益并有長期回報(bào)的征地項(xiàng)目中，可探索將土地使用權(quán)入股或征地補(bǔ)償費(fèi)入股的方式，以減輕政府在短時(shí)期內(nèi)的資金壓力，且可為失地農(nóng)民保留和提供長期收益；有條件的，還可安排失地農(nóng)民就業(yè)，并積極創(chuàng)造并擴(kuò)大就業(yè)門路，建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度，提高勞動(dòng)就業(yè)技能；對自謀職業(yè)、從事個(gè)體經(jīng)營者應(yīng)給予政策扶持，使他們有長期穩(wěn)定的收入。在安置方案中，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的政策來保障失地農(nóng)民的住房和子女的教育問題等，沒有后顧之憂才能放心將土地轉(zhuǎn)讓。土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展離不開制度的規(guī)范，無論是農(nóng)用地內(nèi)部還是農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)的流轉(zhuǎn)，只有從根本解決產(chǎn)權(quán)問題，按照制度辦事才能避免糾紛。合理的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造雙贏的局面，而不是以任何一方的利益犧牲為代價(jià)的。

四、總結(jié)

本文重點(diǎn)討論了合理的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建問題，經(jīng)過對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)狀及問題的探討，追尋流轉(zhuǎn)制度的完善與創(chuàng)新，說明我國現(xiàn)階段農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度的缺陷。農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)制度主要問題是土地所有權(quán)的不完整及土地價(jià)值性的不明確，土地流轉(zhuǎn)沒有中介渠道，流轉(zhuǎn)緩慢。所以這方面的制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在產(chǎn)權(quán)制度的改革，使市場活躍起來。同時(shí)堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這項(xiàng)舉措是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改革的重大成就，減低了流轉(zhuǎn)成本又有較強(qiáng)的可操作性，符合現(xiàn)在的農(nóng)村的發(fā)展要求。

而在城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)用向非農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)面臨的是市場供需不流暢，有價(jià)無市，土地的稀缺引誘部分人鋌而走險(xiǎn)，征用的過程不合法不規(guī)范，進(jìn)而使農(nóng)民利益受到損害，利益的分配不均又引起沖突。這連鎖效應(yīng)的起因是土地使用權(quán)價(jià)值難以評(píng)定，交易缺乏標(biāo)準(zhǔn)可依，制度不健全，自然沒有約束力。構(gòu)建這方面的流轉(zhuǎn)制度首先要有良好的交流市場來建立土地儲(chǔ)備機(jī)制，對失地農(nóng)民有合理的補(bǔ)償安置。