頂層設計制度確保順利推進保障性安居工程

○ 李萬榮 徐爐清

2011年10月27日，在十一屆全國人大常委會第二十三次會議上，與會代表對國務院關于城鎮(zhèn)保障性住房建設和管理工作情況的報告進行了專題詢問。為此，住房和城鄉(xiāng)建設部部長姜偉新對保障房的頂層設計做了詳細解析，他認為，基本住房保障制度大概應該包括保障的范圍、方式、機制、目標和原則。很顯然，這與中央高層對住房保障工作的要求不謀而合，同時這還是業(yè)內(nèi)外對我國住房保障制度頂層設計的呼喚。鑒于我國住房保障的現(xiàn)狀和問題，為從根本上改變住房保障制度“不成一統(tǒng)”的狀況，應作重新規(guī)劃、頂層設計。

住房保障制度設計方面存在的問題

當前，我國住房保障體系不科學、不完善，保障房建設和管理沒有明確的成熟模式。歸根到底，就是住房保障制度頂層設計沒有到位，其保障的范圍、方式、機制、目標和原則沒有形成體系。

（一）住房保障范圍不清晰。按照住房保障的設計初衷，應該是保障那些依靠自己無法解決住房問題的家庭，在這個范圍之外的都應該到市場去解決。用專業(yè)術語來說就是，市場歸市場，保障歸保障。但住房保障發(fā)展到今天，該保障的沒有保障，很多急需保障的家庭并沒有獲益，而是游離在住房保障制度之外。而不該保障的卻得到了保障，從最初的低收入、中低收入家庭到部分中等收入甚至是高收入家庭都不同程度地享受到了保障。比如開著寶馬住經(jīng)適房、公務員可以購買限價房等現(xiàn)象，都是住房保障范圍口子開大了的緣故。保障性住房受益人群定位不清，加之與商品房之間界限模糊，保障性住房建了不少，但實際大量資源并沒有被需要者占用。

（二）住房保障方式不是很完善。保障性住房制度本身繁雜，保障房類型設置不科學。一是帶有產(chǎn)權，經(jīng)適房、限價房等出售型的保障房有缺陷，未能很好起到保障的作用。在所有的保障房類型中，最早出現(xiàn)的是經(jīng)濟適用房，這是計劃經(jīng)濟思維的一種產(chǎn)物，因其帶有產(chǎn)權而演變成為變味的保障房。經(jīng)濟適用房不僅使得保障房有獲利的可能，而且以后收入增長了，不具備保障條件了，卻能依然占據(jù)著產(chǎn)權。繼經(jīng)適房之后，一些城市推出的可以出售的限價房制度更是漏洞百出。從實際情況來看，限價房保障對象不清晰，于保障房市場顯得不倫不類，既不像保障房，又不像商品房。和經(jīng)適房一樣，因為不是專門針對低收入家庭設計的，產(chǎn)權出售之后也有一定的差價，成了有錢人生財?shù)那馈６乾F(xiàn)行品種多、名稱混亂，保障對象、范圍不精確。在不同形態(tài)的保障房中，既有租賃性的廉租房、公租房，還有出售性的經(jīng)適房和限價商品房，因其覆蓋不同層次的困難群體，其門檻條件各有針對性和適用范圍。各地政府列入保障房的范圍與定義不同，如北京市為六種保障房，一般的省份也有三到四種，最多的地方甚至達到八到十種。這里面的定義，不要說外界會搞得暈頭轉(zhuǎn)向、不知所云，就是業(yè)內(nèi)人士有時可能也會無所適從。

（三）住房保障分配機制不健全。近年來，隨著各地保障房的相繼入市，一些分配中的問題和難題也逐漸暴露了出來。虛假申報、騙購騙租、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售等違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮、屢禁不止。一方面是不符合條件的住進了保障房，另一方面又出現(xiàn)保障房分配后閑置和轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售的情況。造成保障房分配亂象層出不窮的根源在于，保障房分配準入、公示、管理、退出等四大關節(jié)存在諸多漏洞和難題。一是準入審核體系不夠嚴謹，存在漏洞。目前，絕大多數(shù)地方保障房準入門檻由主管部門制定，社會公眾無緣參與，有的甚至是地方主管部門領導拍腦袋決定。三級審核之間斷裂，信息沒有共享，你審你的，我批我的，互不搭架。比如，現(xiàn)在一些城市將保障房申請者的資產(chǎn)檢查的工作完全交給不可能完成任務的基層街道辦或居委會，在資產(chǎn)審查不實和經(jīng)辦人責任心不強的情況下，“騙購”、“騙租”現(xiàn)象無法避免。二是弄虛作假處罰制度缺失，一些地方出現(xiàn)了騙租、騙購的情況，但沒人付出過代價?，F(xiàn)在一般操作程序是，一旦發(fā)現(xiàn)承租人條件超標或違反規(guī)定，一般都是讓街道社區(qū)工作人員上門告知，并耐心做思想工作勸其騰退，難以對承租人強制處罰。三是退出機制不完善，保障房再分配遇到了退出難。如，有的家庭收入增加了，或者又買商品房和汽車了，不再符合保障資格但仍然不退出保障房。

（四）保障原則沒有把握好。保障性住房建設、設計不盡如人意，還沒有走出商品房設計的老套路，影響了居住品質(zhì)。目前，由于對住戶特別是保障戶沒有全方位的了解，缺乏人性化、精細化的設計，造成空間浪費的粗放設計還比較普遍。表現(xiàn)為，一是面積過大，配置較高，偏移了保障房的初衷。二是功能不完善，不適用，住不進，也不好用，如追求“大客廳”、“大餐廳”。三是空間利用不合理。空間缺乏靈活性和可改造性，導致空間局促，衛(wèi)生間轉(zhuǎn)不了身、廚房像蝸居等，造成生活不便。四是不美觀，看上去很零亂，通風、采光效果差。

解決制度設計的原則和辦法

按照住建部的劃分，頂層設計體系中的保障目標已確定，因而保障范圍、方式、機制和原則則成了重中之重。

（一）嚴格界定住房保障范圍或被保障對象。簡單來說，就是哪些人可以住保障房。這是個主要問題，保障誰不保障誰，是住房保障工作的第一步，牽涉到住房保障制度的核心，事關住房保障制度的成敗。當前，急迫任務是對保障群體進行科學分類，把急需保障的群體單列出來。從我國居民收入情況來看，應該包括6種群體，即高收入、中上等收入、中等收入、中低收入、中低偏下收入和低收入群體。由于住房具有生活保障性質(zhì)，不能完全通過市場機制實現(xiàn)有效供給。當市場不能滿足社會中某些困難群體的基本住房需求時，政府就應當建立和完善住房供給制度，為公民提供基本的住房保障。為此，1998年國務院出臺了《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》。其中強調(diào)：停止住房實物分配，逐步實行住房分配的貨幣化，建立和完善以經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，最低收入家庭由政府或者單位提供廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房，其他收入家庭購買、租賃市場價格的商品住房”。這個文件闡明了如何構(gòu)建符合我們國情的住房政策，形成保障房、商品房多層次的住房供應模式。針對不同的收入群體提供多渠道、多層次的選擇，針對不同的收入階層、人生的不同階段可以有不同的居住解決方案，這也是我國解決住房問題的根本原則和辦法。那就是高收入、中上等收入群體是走市場化買商品房，完全到市場去解決。中等收入也不例外，他們“跳一跳”也能夠到或接近商品房的高度。中低收入群體以購買經(jīng)濟適用房為主，低收入人群以租住廉租房為主。而這與住建部擬出的保障范圍是低收入和部分中等偏下收入的、沒有房子住的和住房困難的說法是相吻合的。具體說，就是低收入家庭、中低偏下收入家庭和“夾心層”群體是政府主要要考慮的層次。對此，《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》說得更明確：到“十二五”末，力爭使城鎮(zhèn)中等偏下和低收入家庭住房困難問題得到基本解決，新就業(yè)職工住房困難問題得到有效緩解，外來務工人員居住條件得到明顯改善。所以，要精確保障范圍，一旦保障范圍明確了就不能無限制擴大，不能讓沒有資格享受的對象也享受保障。

形成保障房、商品房多層次的住房供應模式。

（二）保障方式。就是如何保障的問題，簡單地說就是建哪些房。現(xiàn)階段住房保障以實物配租為主，輔之于貨幣補貼。實物

配租包括兩種，一類是租賃型的，包括公租房、廉租房；一類是出售型的，包括經(jīng)適房和限價房。保障性住房的幾種類型，對應了不同收入、不同類型的住房困難群體。為了進一步保障到位，我們應該做到，第一，逐步取消出售型的保障性住房。一是現(xiàn)在停止建設這兩種房，二是分配好已建設好的這兩種房，三是把握好到上市年限的收入分配政策。一些地方政府已意識到了問題的嚴重性，正在不斷弱化這兩種房型的建設，并且準備讓其退出保障房領域，這對于理順我國房地產(chǎn)市場的結(jié)構(gòu)，是有積極意義的。第二，統(tǒng)一保障房名稱，將這幾種類型的保障房“并軌”。隨著住房保障制度改革頂層設計的逐步清晰和加強規(guī)范管理的需要，有必要進行適當?shù)臍w并。當前，最主要的是把廉租房和公租房進行統(tǒng)籌建設、合并管理。因為這兩種租賃型的住房，建設、配售、管理方式相近，戶均面積差不多，區(qū)別就是保障對象家庭收入情況不同，房租不一樣。今后可以通過實行統(tǒng)一的租金，同時政府進行有差異的租金補貼來解決這個問題。第三，大力發(fā)展公共租賃房。專門為低收入人群設計的廉租房，因為有戶籍限制故保障對象有限，不能全面覆蓋需求群體。而公租房，是近年來才興起來的。因其只租不售的特點，成為解決夾心層群體住房困難的最佳選擇。建設部提出，“十二五”時期的保障性住房將重點發(fā)展公共租賃住房，特別是人口凈流入量大的大中城市要較大幅度提高公共租賃住房建設的比重。溫總理在政府工作報告中指出應該大力發(fā)展廉租房建設和公共租賃性住房建設，這應該是現(xiàn)階段我國保障性住房政策的根本發(fā)展方向。同時，《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》也提出了“重點發(fā)展公共租賃住房”的意見。這是因為，一方面租賃住房并不擁有住房產(chǎn)權，尋租腐敗的可能性相對較小，能夠更好地從法律方面避免二次出租等不當分配問題。另一方面，租賃房可以設定嚴格的收入限制，一旦租房者超過界限，能夠依法順利回收，易于形成良好的循環(huán)，能夠真正保障中低收入者家庭及“夾心層”群體的住房需求。

（三）確保分配監(jiān)管工作到位。說白了，就是如何分配和管理。在制度設計層面，不同類型保障房應該怎么分，在根本上決定著保障房實際分配過程中的公平性。如果制度設計科學合理，就能在最大程度上避免不公，否則只會留下尋租的空間與現(xiàn)實的不公平。對此，國務院總理溫家寶和李克強副總理分別在2011年9月19日、2月24日強調(diào)了分配監(jiān)管機制的重要性。為此，第一，健全準入審核制度?？茖W設置準入門檻，是實現(xiàn)保障房公平分配面臨的第一道難關。一是在確定保障范圍的前提下確定準入標準，什么樣的人才能進入、什么樣的人不能進入，都要清清楚楚、明明白白。不能搞變通，也不能變相搞福利住房待遇。《國務院辦公廳關于保障房建設和管理的指導意見》要求，嚴禁以任何形式向不符合住房困難標準的家庭供應保障性住房。二是審核機構(gòu)要建立聯(lián)動機制。住房保障管理部門和街道、居委會要上下連貫、口徑一致，做到互通情況，必要時可爭取做到共同會審，形成完善的“三審二公示”機制，把不符合準入條件的家庭擋在門外。同時，要探索完善輪候制度，使符合條件的家庭能在合理輪候期內(nèi)獲得保障房，使他們有明確的預期。三是著手建立相關部門的信息共享機制，達到動態(tài)管理的目的。業(yè)內(nèi)人士建議，應加快推動建立住房保障、房地產(chǎn)、民政、公安、稅務、銀行等部門的信息共享機制，建立居民經(jīng)濟狀況核查系統(tǒng)，直接查看申請家庭的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、公積金繳納、房產(chǎn)登記和車輛購置等情況，提供申請保障性住房所必需的核查報告。四是建立住房保障誠信檔案，完善失信懲戒制度。這既包括申請人，也包括相關部門及經(jīng)辦人員。內(nèi)容要涉及全部審批記錄、失信情況、懲戒結(jié)果等，從而從道德層面來呼喚良知。第二，盡快建立糾錯機制。糾錯機制作為一個補救措施，能及早發(fā)現(xiàn)問題并把問題消滅在萌芽狀態(tài)。對分配后發(fā)現(xiàn)的問題也要及時糾正，有一例處理一例，殺一儆百，堅決查處各種騙購騙租、違規(guī)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售、以權謀私以及向不符合條件家庭違規(guī)供應保障房等行為。第三，退出機制。合理確定保障房“退出”的條件和辦法，使入住者不符合保障條件后能及時退出。一方面，通過控制保障性住房戶型面積，引導保障對象當收入條件改善、具備了一定經(jīng)濟能力后自然退出。另一方面，對租賃性保障房，要研究制訂合適的、動態(tài)的、有利于退出的租金標準；對購置型保障房，要完善并嚴格執(zhí)行交易時對收益調(diào)節(jié)的規(guī)定，消除牟利空間，確保保障性住房公平配置、合理使用。第四，建立公眾監(jiān)督機制，并最大限度地暢通社會監(jiān)督渠道。缺少外部監(jiān)督，“監(jiān)守自盜”行為就難以防范，相關人員從中分一杯羹的可能性自然大大提高。既然與社會公眾的利益密切相關，就應當引入群眾的眼睛，形成全社會共同參與和維護的保障房監(jiān)督防范體系。一些地方在保障房分配環(huán)節(jié)嘗試了引入社會監(jiān)督。據(jù)了解，上海市以專業(yè)化運作公租房的分配管建，廣東也在嘗試住房分配引入民間人士參與的辦法。

（四）保障的原則。從目前的現(xiàn)狀來看，保障房設計還有很大的提升空間。主要從商品房的美觀轉(zhuǎn)為重視實用性、安全性和經(jīng)濟性，堅持以人為本，從設計源頭上減少不必要的浪費。李克強副總理也強調(diào)，堅持以小戶型為主，適應中低收入住房困難家庭的基本居住需要。具體做到，一是戶型要多種多樣，滿足基本住房需求。二是戶型要小但功能要全、質(zhì)量好，目的就是要住得進、住得開。三是做到既能住又能改善住房的壓力。

住房保障頂層設計作為保障房建設提綱挈領的思路，其必要性和重要性不言而喻。由于保障性住房建設和管理總體上帶有探索性質(zhì)，因此其頂層設計方面還需要不斷完善。因此，住房保障體系的完善，要全面考慮與住房保障相關的問題，從根本制度設計上加以改革，杜絕可能產(chǎn)生的漏洞。