王連偉 劉賽楠

雖然在地方政府的制度中，參與原則和才能原則同樣都發(fā)揮作用，[1]但是前者比后者所占的比重要大，因?yàn)樵街鲃?dòng)參與的機(jī)會(huì)愈大，并且對(duì)高級(jí)才能的需求也不如中央政府中那樣緊迫。地方政府通過選舉或輪流制度使公民有許多擔(dān)任公職的機(jī)會(huì)，[2]在這里政治性的考慮不會(huì)全部由代理人來完成。地方行政官員不能像英格蘭那樣被全部地方公民的議會(huì)所監(jiān)督；那個(gè)制度只有在特殊的條件下才能發(fā)揮作用，例如高度的繁榮使得每個(gè)人都有強(qiáng)烈的興趣參與地方政府。密爾堅(jiān)稱，通常地方行政人員應(yīng)該被地方代議議會(huì)所控制，地方議會(huì)提供財(cái)政支持，任命最高行政長官并使其對(duì)其他地方當(dāng)局的行為負(fù)責(zé)。正如當(dāng)代的一些批評(píng)家所反對(duì)的，密爾也將因此反對(duì)地方市政委員會(huì)像現(xiàn)在的普遍做法，即地方議會(huì)委員會(huì)的最高行政長官對(duì)各個(gè)部門負(fù)責(zé)。同樣的議員選舉程序適用于地方議會(huì)和國民議會(huì)，并且“同樣的原因發(fā)揮作用……但伴隨著依然強(qiáng)大的力量，這些程序給予了他們廣泛的民主基礎(chǔ)……”然而，只有那些繳納財(cái)產(chǎn)稅的人才能參與選舉這項(xiàng)規(guī)定似乎使一些有資格參與國民選舉的人在地方選舉中喪失選舉權(quán)。

才能原則在地方政府中，以區(qū)別于在中央政府的兩種方式來展示自己。密爾再次轉(zhuǎn)向了復(fù)試投票，并且這次他甚至允許“僅僅依靠金錢資格證書”來判定附加投票，因?yàn)椤罢\實(shí)和節(jié)儉的分配金錢，相比地方政府的重要性，遠(yuǎn)大于中央政府……”。[3]此外，通過許可的和平法官在類似未來基金委員會(huì)這樣更小的地方機(jī)關(guān)任職，密爾相信一個(gè)良好的教育課堂將反應(yīng)農(nóng)民和小商人的階級(jí)利益。特殊的代表制在規(guī)模更大的縣議會(huì)是不必要的，因?yàn)閱尉褪聞?wù)的重要性而言就足夠激勵(lì)去吸引有才能的個(gè)人任職。研習(xí)地方政府的學(xué)生已經(jīng)開始要求廢止這種特殊代表制的痕跡（例如，由選舉產(chǎn)生的國會(huì)議員任命那些市議員到地方議會(huì)），因?yàn)檫@些市議員要求廣泛的權(quán)力，抗拒必要的變遷。[4]

那么，地方政府和中央政府之間的權(quán)限該如何劃分呢？穆勒認(rèn)為，答案已經(jīng)顯而易見了，在“純屬地方事務(wù)”的案例中（例如鋪路、照明、供水、排水和市場(chǎng)管理），這些事務(wù)在別的地方只有間接利益，不需要全國統(tǒng)一管理。其他事務(wù)（如法律的實(shí)施）是“如此普遍被關(guān)注，如此接近普遍科學(xué)”以至于他們應(yīng)當(dāng)被國家當(dāng)局來管理。正如密爾所指出的，這些標(biāo)準(zhǔn)并未覆蓋政府的許多重要問題，例如那些被全國關(guān)注的但必須直接被地方政府當(dāng)局管理的事務(wù)。實(shí)際上，密爾所舉的地方事務(wù)例子中的某些在今天可能會(huì)歸進(jìn)這個(gè)類別。由此，問題變成不是那些活動(dòng)屬于地方政府的層次，而是各級(jí)政府在每個(gè)活動(dòng)上參與程度的深淺。[5]應(yīng)該注意的問題是，這個(gè)問題區(qū)別于政府行為之正當(dāng)范圍的一般問題，它并未涉及究竟由地方當(dāng)局或中央當(dāng)局行為的問題。在《代議制政體》中密爾并沒討論這個(gè)普遍問題因?yàn)樗皇恰按h制政體所獨(dú)有的”。

一種對(duì)地方和中央政府權(quán)限劃分的簡單的指導(dǎo)是“就原則性的事務(wù)應(yīng)該由中央當(dāng)局給出命令，由地方當(dāng)局來具體執(zhí)行。權(quán)力應(yīng)該地方化，但知識(shí)……只是必須集于中央。”1834年的“濟(jì)貧法”，密爾一直辯護(hù)的法律（哲學(xué)激進(jìn)派批評(píng)甚力），是他最得意的中央集權(quán)與地方分權(quán)的正當(dāng)平衡之例。[6]中央當(dāng)局為救濟(jì)貧窮人，制定了一般政策并保證違犯者應(yīng)移交至法庭、地方當(dāng)局或地方代議機(jī)關(guān)。地方當(dāng)局保留大量的自由裁量權(quán)，密爾始終堅(jiān)持貧窮救濟(jì)是一項(xiàng)基本的地方事務(wù)。他對(duì)《濟(jì)貧法》的運(yùn)行所作的解釋似乎是正確的。盡管，法律確立了這樣的一個(gè)程序作為政府?dāng)U大福利的責(zé)任觀念，最后確立了大量的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)并處于中央部門的監(jiān)管之下。

密爾主張一種介于中央集權(quán)和地方分權(quán)之間的平衡，以服務(wù)于參與原則和才能原則為目的。中央政府擁有獲得更多信息和更優(yōu)秀思想的渠道并因此在實(shí)現(xiàn)更多才能方面占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。地方居民擁有與大量決議更直接的利益關(guān)系，并且更有可能發(fā)現(xiàn)和懲罰地方政府濫用職權(quán)的行為。正如我們?cè)诘谝徽滤吹降?，一些證據(jù)支持了密爾所主張的，公民在地方治理中的行為更好地實(shí)現(xiàn)了保障和教育等參與目的。不過，中央政府沒有對(duì)才能方面的完全壟斷，地方政府也沒有對(duì)參與方面的壟斷。中央政府對(duì)地方的人和事的詳細(xì)了解方面是不足的，而當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)此卻擁有較高的才能。地方政府往往受“世俗偏見所奴役”，可能會(huì)壓迫當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)，少數(shù)的利益若由中央政府較公正的權(quán)力來保障，可能更理想。[7]密爾關(guān)于少數(shù)的利益將在更大的群體單位里得到更好保護(hù)的信念得到了一項(xiàng)最近研究的支持。此研究顯示，隨著政治單位規(guī)模的增大，“持續(xù)和公開地反對(duì)多數(shù)群體這種觀點(diǎn)的可能性也相應(yīng)增加?！敝醒胝踔烈虼烁嚓P(guān)注細(xì)節(jié)的管理，依照參與原則在保護(hù)利益方面發(fā)揮作用。最后，密爾認(rèn)為參與的教育職能，總體上普遍需要更有才能的中央當(dāng)局支持，因?yàn)楣窠逃?，尤其是地方層次的教育需要有能力的“教師”，這些教師正是地方政府所稀缺的。密爾對(duì)地方政治中領(lǐng)導(dǎo)者才能平庸的抱怨今天依然重復(fù)上演著。

由于才能原則和參與原則，都能在地方政府和中央政府不同程度地得到實(shí)現(xiàn)，各級(jí)政府之間的權(quán)限劃分不應(yīng)太過僵化，必須要實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)和地方分權(quán)的平衡，需依照政策和歷史環(huán)境分別進(jìn)行調(diào)整。如果密爾的結(jié)論看起來是模棱兩可，那是因?yàn)檫@個(gè)問題的性質(zhì)不可以簡單地概論。最近，關(guān)于英國地方政府和中央當(dāng)局關(guān)系的最徹底的研究得出的結(jié)論，與密爾的結(jié)論驚人地相似。

密爾致力于實(shí)現(xiàn)一種平衡，他強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)（在他的成熟作品里）更甚于邊沁和某些哲學(xué)激進(jìn)派，當(dāng)他被打上“中央集權(quán)的倡導(dǎo)者”的烙印時(shí)，他很吃驚，一些評(píng)論家將這個(gè)特征錯(cuò)誤地應(yīng)用在他身上。這是受到托克維爾的影響，尤其是他強(qiáng)調(diào)小的政府機(jī)構(gòu)的教育潛力，讓密爾不致過度看重中央集權(quán)。由于一些同樣的原因，密爾開始贊同聯(lián)邦主義的觀點(diǎn)，至少贊同美國聯(lián)邦主義的多樣性，它給予中央政府處于個(gè)體公民之上的直接權(quán)限。與邊沁不同，密爾并不堅(jiān)持“政府簡單”的普遍優(yōu)越性。相反，他認(rèn)為“部分不適合或不愿意生活在同一個(gè)中央政府之下的人”應(yīng)該在這種條件下選擇聯(lián)邦政府。密爾甚至贊揚(yáng)了卡爾霍恩的《政府論》，他不贊成各邦對(duì)聯(lián)邦政府的措施有否決權(quán)，但只要社會(huì)心理給予支持的話，也可以接受這種安排。[8]密爾預(yù)見到新的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件、科技的進(jìn)步和現(xiàn)代社會(huì)行為規(guī)模的擴(kuò)大將產(chǎn)生對(duì)中央立法和政府管理的新需求。但他認(rèn)為如果中央當(dāng)局會(huì)將他們自身限制在一般的管制范圍內(nèi)而非直接進(jìn)行控制，這個(gè)中央集權(quán)的趨勢(shì)就可以被阻止。從而，避免破壞地方政府的積極性。在英國，地方當(dāng)局和中央當(dāng)局的官方關(guān)系自1888年法案和1894年法案以來幾乎沒有什么改變，這些法案是在人們認(rèn)為受到密爾思想的影響深遠(yuǎn)的情況下通過的。但是，也伴隨著中央政府更為嚴(yán)格的控制?，F(xiàn)在對(duì)地方政府是最為重要的單一的收入來源許可。其他的趨勢(shì)，諸如國有化工業(yè)的崛起，加強(qiáng)了中央的權(quán)限。中央集權(quán)在幾乎所有的民主國家中都超過了密爾的期望，而地方政府自身的衰退已經(jīng)成為對(duì)社會(huì)科學(xué)家和社會(huì)批評(píng)家的一種常見的壓制。一些英國的改革家仿效密爾，力主加強(qiáng)地方政府并激勵(lì)有效參與地方政府事務(wù)。而且在19世紀(jì)的美國，由密爾和托克維爾提倡的一種有效的地方政府模式已建立起來，社會(huì)科學(xué)家和評(píng)論家現(xiàn)在要求城市強(qiáng)化社區(qū)管制，這種系統(tǒng)的論證與密爾的論證十分類似。

無論如何，如果目標(biāo)是加強(qiáng)參與，那么目前相關(guān)的小規(guī)模地方政府就必然不是最好的，或者唯一被關(guān)注的機(jī)構(gòu)。正如密爾指出，越小的地方單位越易于被少數(shù)的寡頭統(tǒng)治者控制并且越不能解決許多影響他們的問題，因?yàn)檫@些問題延伸到了他們的管轄范圍之外。密爾因此主張“不同類型的地方事務(wù)需要不同地區(qū)的代表”，因此，他很早地提出了一個(gè)關(guān)于社會(huì)規(guī)模和民主政治之間的關(guān)系是近來經(jīng)過重點(diǎn)研究才得出的結(jié)論。密爾的論證所具有的張力也出現(xiàn)在一系列學(xué)者的建議之中，他們主張擴(kuò)大地方政府或建立宗教性的政府機(jī)構(gòu)來更勝任地、更負(fù)責(zé)地處理現(xiàn)代問題。而英國皇家地方政府委員會(huì)所完成的報(bào)告-建議大幅削減地方政府的數(shù)目-最主要的理論基礎(chǔ)，能在密爾的理論中找到。[9]

密爾的政府理論在每一種民主制度里都同時(shí)包含了參與原則和才能原則，但就價(jià)值而言，卻沒有規(guī)定被這些原則所表達(dá)的更具價(jià)值的顯見平衡。然而，它的確建議制度應(yīng)該具有哪種特征以實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值，并且它還指出了將這兩種價(jià)值在同一個(gè)制度中結(jié)合起來的途徑。相比在簡單多數(shù)體制下、代表委托的概念、制定法律的議會(huì)以及高度地方分權(quán)的政府等條件下的民主，他的制度給予有才能的少數(shù)發(fā)揮更大影響的機(jī)會(huì)。但是，他的制度設(shè)計(jì)也同樣通過各種公民參與確保了有才能的少數(shù)獲得重要影響，只有在大多數(shù)公民理性同意以及政治行為始終廣泛實(shí)施的前提下才能實(shí)現(xiàn)。盡管在特殊環(huán)境下，密爾在規(guī)劃參與原則和才能原則的最終產(chǎn)物的過程中，對(duì)于現(xiàn)實(shí)判斷和實(shí)際行動(dòng)留下了許多東西，但是，他的理論的基本結(jié)構(gòu)卻是非常具有廣泛性和系統(tǒng)性。財(cái)產(chǎn)被納入代議制民主的每一個(gè)制度或進(jìn)程中，貫穿著參與原則和才能原則，這正形成了他政府理論的核心。

[1][2][3]應(yīng)奇編.代表理論與代議民主[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008：271.

[4][5][6]應(yīng)奇編.代表理論與代議民主[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008：272.

[7]應(yīng)奇編.代表理論與代議民主[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008：273.

[8]應(yīng)奇編.代表理論與代議民主[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008：274.

[9]應(yīng)奇編.代表理論與代議民主[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008：275.