申 坤

（中共中央黨校 北京 100091）

1982年1月，鄧小平在中共中央政治局討論中央機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)問題會(huì)議上發(fā)表了“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”的講話，文中指出：如果不搞這場(chǎng)革命，不只是四個(gè)現(xiàn)代化沒有希望，甚至于要涉及到亡黨亡國(guó)的問題，可能要亡黨亡國(guó)?。?］P397改革開放30年來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行過(guò)五次大的機(jī)構(gòu)改革，取得成績(jī)的同時(shí)必須清楚地看到到我國(guó)從中央到地方機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然存在著不合理性，牽絆了我國(guó)民主政治建設(shè)進(jìn)程，阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，滋生了官僚主義和腐敗現(xiàn)象。2008年開始的以建設(shè)公共服務(wù)型政府為目標(biāo)、以大部制改革為內(nèi)容的第六次機(jī)構(gòu)改革在各地如火如荼展開，三年時(shí)間過(guò)去了，改革也逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，涌現(xiàn)出不同的問題和困難，產(chǎn)生了各種質(zhì)疑和擔(dān)憂。在此情況下，研究鄧小平的機(jī)構(gòu)改革思想，就顯得更加必要，它對(duì)我國(guó)當(dāng)前的政治體制改革仍具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、機(jī)構(gòu)改革是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的前提與基礎(chǔ)

社會(huì)主義民主政治建設(shè)與政治體制改革和機(jī)構(gòu)改革密切相關(guān)，環(huán)環(huán)相扣，三者在本質(zhì)上是一致的。鄧小平曾經(jīng)指出，我們進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，是要在經(jīng)濟(jì)上趕上發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國(guó)家的民主更高更切實(shí)的民主。而社會(huì)主義民主政治建設(shè)首先就是要保證全體人民真正享有通過(guò)各種有效形式管理國(guó)家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力。［1］P322從宏觀角度而言，社會(huì)主義民主政治建設(shè)的根本問題是涉及權(quán)力的合理分配及國(guó)家機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)權(quán)力的調(diào)整與分配是政治體制改革的根本所在，而機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制改革則從政治微觀的維度來(lái)對(duì)權(quán)力進(jìn)行分配和調(diào)整，直接指向現(xiàn)實(shí)政府政治生活中的人權(quán)、事權(quán)及財(cái)權(quán)的合理分配與調(diào)整。

社會(huì)主義民主政治建設(shè)首要是對(duì)阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政治體制進(jìn)行改革，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。鄧小平針對(duì)此問題指出：政治體制改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，第二個(gè)內(nèi)容是權(quán)力要下放，第三個(gè)內(nèi)容是精減機(jī)構(gòu)。［2］P177政治體制改革要全面有效深入的進(jìn)行，機(jī)構(gòu)改革是其重要內(nèi)容和核心途徑。同樣，倘若政府機(jī)構(gòu)不能與整個(gè)政治大環(huán)境實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡,就不能形成高效、完善的機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。

機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制改革盡管屬于政治體制改革的范疇，但它又是政治生活中直接關(guān)系到其他各個(gè)領(lǐng)域改革能否順利開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從某種程度上來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)和其他改革深入發(fā)展的瓶頸。因此，以轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、下放權(quán)力為核心內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革不僅是政治體制改革的突破口，更是全面改革的重頭戲，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。

二、機(jī)構(gòu)改革是經(jīng)濟(jì)體制改革順利進(jìn)行的客觀要求

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑、上層建筑必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生產(chǎn)力發(fā)展這條歷史唯物主義的基本原理和客觀形勢(shì)表明，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我們必須對(duì)現(xiàn)行不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理機(jī)構(gòu)和管理體制果斷進(jìn)行改革。談到經(jīng)濟(jì)體制與包括機(jī)構(gòu)改革在內(nèi)的政治體制改革的相互關(guān)系時(shí)，鄧小平深刻指出：政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴，相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K。［2］P164

新中國(guó)成立后的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是參照前蘇聯(lián)高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制而建立起來(lái)的，在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了巨大的作用。十一屆三中全會(huì)以后，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化，從企業(yè)管理制度到政府的社會(huì)保障體制，從產(chǎn)權(quán)制度到政企分開，從微觀的企業(yè)管理到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控體系都逐步向縱深發(fā)展，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的組織機(jī)構(gòu)體系顯得越來(lái)越不適應(yīng)。對(duì)此，鄧小平在經(jīng)濟(jì)體制改革初期就指出機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事，官僚主義，拖拖拉拉，互相扯皮，必然會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)體制改革，拖經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。［2］P160

政府機(jī)構(gòu)是國(guó)家上層建筑的重要組成部分，而上層建筑是為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的，它必須隨著生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革而變革。盡管十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們?cè)M(jìn)行過(guò)六次大的機(jī)構(gòu)改革，可惜結(jié)果并不令人滿意，總是在“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈中徘徊，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展。由此，政府機(jī)構(gòu)的改革不僅關(guān)系著經(jīng)濟(jì)體制改革能否順利向縱深發(fā)展，更關(guān)系著社會(huì)主義事業(yè)的前途和我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的命運(yùn)。

三、機(jī)構(gòu)改革是克服官僚主義，提高行政效率的重要途徑

官僚主義現(xiàn)象是我們黨和國(guó)家政治生活中廣泛存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象。鄧小平曾尖銳犀利地指出了官僚主義現(xiàn)象的主要表現(xiàn)和危害：高高在上，濫用權(quán)力，脫離實(shí)際，脫離群眾，好擺門面，好說(shuō)空話，思想僵化，墨守陳規(guī)，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至于官氣十足，動(dòng)輒訓(xùn)人，打擊報(bào)復(fù)，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法等等。［1］P327

官僚主義同我們長(zhǎng)期認(rèn)為社會(huì)主義制度和計(jì)劃管理制度必須對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)都實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系。高度集權(quán)的權(quán)力分配和運(yùn)行中，政府承擔(dān)了對(duì)企業(yè)和社會(huì)家長(zhǎng)兼保姆式的管理，更容易脫離群眾滋生官僚主義。與此同時(shí)，在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，政府機(jī)構(gòu)是完全按照經(jīng)濟(jì)生活中行業(yè)、專業(yè)、產(chǎn)品分工而設(shè)置的，同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)及人員的管理方式也是通過(guò)單純的增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大編制來(lái)適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。伴隨著現(xiàn)代社會(huì)行業(yè)、專業(yè)、產(chǎn)品的越分越細(xì)，機(jī)構(gòu)必然越設(shè)越多，最終導(dǎo)致部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過(guò)多。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其構(gòu)成人員提出了新的要求，必須精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁汰冗員，提高行政效率，增強(qiáng)政府活力，消除官僚主義。然而，要徹底根除官僚主義的頑疾，消除官僚主義的總病根，只有從體制上尤其是行政管理體制改革才能解決問題。正如鄧小平再三強(qiáng)調(diào)的：過(guò)去我們雖也多次反過(guò)官僚主義，但是收效甚微。盡管，官僚主義有思想作風(fēng)問題的一面，但是制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了。［1］P328由此，我們可以清楚地看出：官僚主義種種現(xiàn)象的背后其實(shí)是體制在作怪，通過(guò)徹底的機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)換體制才是消除官僚主義的根本途徑。

四、機(jī)構(gòu)改革是優(yōu)化干部隊(duì)伍，增強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)活力的主要手段

機(jī)構(gòu)問題與干部問題緊密相聯(lián)，機(jī)構(gòu)是由人組成的，政策是由人來(lái)貫徹的，機(jī)構(gòu)的職權(quán)是由作為權(quán)力主體的干部來(lái)行使的。人才問題，主要是組織路線問題，但是目前的主要任務(wù)是善于發(fā)現(xiàn)、提拔以至大膽破格提拔中青年優(yōu)秀干部。這是國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)客觀存在的迫切需要。因此，在以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁汰冗員為核心內(nèi)容的機(jī)構(gòu)改革中，優(yōu)秀干部的選擇、分配、任用以及配套的干部人事制度的形成也是機(jī)構(gòu)改革所要達(dá)到的目標(biāo)之一。

從20世紀(jì)50年代起，我國(guó)基本建立起了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的干部人事制度，這套制度在某種程度上對(duì)“精簡(jiǎn)——膨脹”的循環(huán)起著推波助瀾的作用。政府機(jī)構(gòu)用人缺乏相關(guān)配套的制度與法制，沒有科學(xué)的錄用、考核、獎(jiǎng)勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，干部隊(duì)伍極其容易膨脹起來(lái)。同時(shí)，在國(guó)家機(jī)關(guān)中，兼職副職過(guò)多，工作難以深入，效率難以提高，容易助長(zhǎng)官僚主義和形式主義，特別是妨礙選拔更多更適當(dāng)?shù)耐緛?lái)?yè)?dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作。

機(jī)構(gòu)改革除了反對(duì)官僚主義，克服機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、工作效率低這些毛病外，更重要的是選拔人才，優(yōu)化干部隊(duì)伍，建立有利于青年干部脫穎而出的新制度。首先，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，重新按照經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的需要設(shè)崗定編，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁汰冗員，經(jīng)過(guò)考核錄用優(yōu)秀干部，促進(jìn)人才脫穎而出，對(duì)在崗干部經(jīng)過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)使之能夠更好為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。其次，機(jī)構(gòu)改革“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則也促使領(lǐng)導(dǎo)干部自覺提高自身領(lǐng)導(dǎo)和管理水平，更重要的是無(wú)論對(duì)機(jī)構(gòu)還是對(duì)人的整頓與調(diào)整，機(jī)構(gòu)改革的直接目的是形成一整套規(guī)范化、科學(xué)化、民主化的機(jī)構(gòu)編制和人員配備的規(guī)章和制度。

五、機(jī)構(gòu)改革是實(shí)現(xiàn)行政管理科學(xué)化、民主化、法制化的必要保證

新中國(guó)成立以來(lái)，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷的 “精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”反復(fù)多次的循環(huán)，我們認(rèn)識(shí)到：簡(jiǎn)單的撤并幾個(gè)機(jī)構(gòu)，裁剪幾個(gè)人員不是機(jī)構(gòu)改革的本質(zhì)所在，機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突破口是轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方式。而以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的機(jī)構(gòu)改革勢(shì)必要建立一個(gè)功能完備、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體制，因?yàn)檎毮艿霓D(zhuǎn)變意味著權(quán)力的調(diào)整，在權(quán)力實(shí)現(xiàn)調(diào)整的基礎(chǔ)上的機(jī)構(gòu)改革才有實(shí)質(zhì)意義。否則，僅僅表面上撤并機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，本質(zhì)上權(quán)力沒有實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，被撤并的機(jī)構(gòu)很快又會(huì)重新設(shè)立起來(lái)，機(jī)構(gòu)改革必會(huì)流于失敗。

機(jī)構(gòu)改革著眼于權(quán)力調(diào)整的另一層含義是重新界定和限制政府權(quán)力，即理順政府與企事業(yè)單位，政府與市場(chǎng)，政府與社會(huì)及個(gè)人之間的關(guān)系。通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，政府重新界定其權(quán)力范圍，真正實(shí)現(xiàn)從無(wú)限政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，從政府統(tǒng)治向政府管理轉(zhuǎn)變，從政府直接管理向宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變，從政府包管一切向公眾積極參與的轉(zhuǎn)變，從過(guò)去的人治管理向法制管理轉(zhuǎn)變，從社會(huì)行政化和官本位制向政企分開、政事分開轉(zhuǎn)變，從粗放型管理向成本效益型管理轉(zhuǎn)變。其最終是要形成人民利益至上的服務(wù)型政府，重視成本收益分析的節(jié)約型政府，間接管理經(jīng)濟(jì)的掌舵型政府，公開透明的陽(yáng)光政府，放松管制倡導(dǎo)學(xué)習(xí)的創(chuàng)新型政府。

［1］鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］鄧小平文選（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1994.