劉苗榮

（河北政法職業(yè)學(xué)院 河北 石家莊 050061）

政府誠信是社會(huì)誠信的關(guān)鍵與核心，它引導(dǎo)、影響著公眾的誠信狀況，推動(dòng)、決定著社會(huì)的誠信程度。雖然目前我國政府的誠信狀況總體上是好的，但是，在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府及其公務(wù)人員依法行政理念欠缺，監(jiān)督機(jī)制不健全等多種原因，政府誠信缺失現(xiàn)象，在某些領(lǐng)域或方面仍很嚴(yán)重。為此，本文主要探討了政府誠信缺失現(xiàn)象的主要表現(xiàn)，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期有益于我國政府誠信制度的建立。

一、政府誠信缺失現(xiàn)象的主要表現(xiàn)及其危害

1、行政決策缺乏民主性和科學(xué)性，主觀隨意性大

決策能否做到公開、公正、透明，政府能否建立健全決策運(yùn)行機(jī)制，既反映政府的決策能力和水平，又是衡量政府信用程度高低的尺度之一。按照行政決策理論，行政決策體制結(jié)構(gòu)應(yīng)是“公眾參與、專家論證、政府決策”三角色相結(jié)合，但目前我國行政決策往往面臨“民主性赤字”、“科學(xué)性虧空”，主觀隨意性大。這一方面是由于在很多地區(qū)特別是貧困落后地區(qū)，社會(huì)公眾的民主意識(shí)淡薄，百姓參政議政的機(jī)制或名存實(shí)亡或根本就不存在；另一方面，是由于一些行政機(jī)關(guān)或違背決策程序，沒有通過有效的途徑，廣泛聽取公眾和專家的意見，或決策仍停留在“拍腦瓜”的水平，對(duì)一些重大決策缺乏詳盡的調(diào)查和周密的論證；當(dāng)然，也不乏一些預(yù)謀私利的政府官員故意搞的“黑箱操作”。由于決策民主性和科學(xué)性的缺乏，不僅造成社會(huì)公眾對(duì)政策的不解或誤解，增加了政策執(zhí)行的成本和難度，還給國家造成巨大損失。據(jù)國家審計(jì)署審計(jì)數(shù)字顯示，僅2004年全國就查出因決策失誤給國家造成的損失就高達(dá)72.3億元。

2、政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，政府承諾履約率低

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政策乃至法規(guī)、制度的重要功能之一是對(duì)市場主體的行為加以規(guī)范，使其產(chǎn)生明確的預(yù)期效益。因此，它可以說是指導(dǎo)人們經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“指揮棒”，故而，每一項(xiàng)政策出臺(tái)后都必須保持相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。但當(dāng)前我國一些政府部門政策卻存在短期性、隨意性和私利性，政府對(duì)自己的行為出爾反爾，政策朝令夕改，特別是隨著政府部門主要負(fù)責(zé)人工作的變動(dòng)而不斷變換或中斷，時(shí)常出現(xiàn)“新官不理舊官事”，“一屆政府一套政策”的現(xiàn)象，讓人無所適從。這既造成市場主體對(duì)交易結(jié)果或未來收益難以形成穩(wěn)定的預(yù)期，而傾向于采用各種手段甚至非法手段追求短期效益，不僅導(dǎo)致市場秩序混亂，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的利益帶來巨大損失，也嚴(yán)重?fù)p壞了政府的形象和威信，令人民群眾對(duì)政府的政策難以信任。同時(shí)，政府承諾后履約率也較低。2003年湖南省政協(xié)組織的一次有關(guān)“軟環(huán)境”現(xiàn)狀的調(diào)查顯示：在被調(diào)查的國有企業(yè)、民營企業(yè)和三資企業(yè)中，認(rèn)為政府承諾“很少履行”的占10%，“基本履行”的占50% ，而認(rèn)為“全部履行”的只占40%。2002年外商投資企業(yè)的129件投訴案件中就有68件是對(duì)政府部門的投訴。

3、政府角色定位不準(zhǔn)確、政府機(jī)關(guān)內(nèi)部職能不清，非理性行政行為頻頻發(fā)生

一方面，由于缺乏剛性制度規(guī)定，行政權(quán)力的界限比較模糊，一些政府機(jī)關(guān)內(nèi)部職能不清，“作為”與“不作為”的界限不清晰；另一方面，受利益驅(qū)使，某些政府部門對(duì)有“油水”的事情，“不該作為”的強(qiáng)去作為，濫用權(quán)力，任意行政，造成錯(cuò)位和越位；而對(duì)于那些“無利可圖”的事情，應(yīng)該“作為”卻不去作為，相互“推諉”、“扯皮”、“踢皮球”，導(dǎo)致“缺位”[1]。這些非理性行政行為的大量存在，使得權(quán)力的運(yùn)行處于相對(duì)無序狀態(tài)，降低了行政效益，影響了行政行為效果，損害了政府權(quán)威。

4、行政命令背離國家的法律、政策，政績?cè)旒俨粩?/h3>

有的地區(qū)或部門，權(quán)力在握，卻無視法紀(jì)法規(guī)，要么強(qiáng)制攤派集資，增加群眾的額外負(fù)擔(dān)；要么隨意設(shè)卡收費(fèi)，收刮民財(cái)。有的地區(qū)或部門，為了謀取自身小集團(tuán)利益，或搞政策敷衍，陽奉陰違；或搞政策利用，鉆空攫利；或搞政策附加，土政策“捆綁”公共政策；甚至搞愚民政策，封閉中央或上級(jí)的聲音。有的官員和部門為了政績光鮮，則片面追求經(jīng)濟(jì)的高指標(biāo)、高速度，把主要精力用于勞民傷財(cái)?shù)摹懊孀庸こ獭薄ⅰ靶蜗蠊こ獭?，“扶貧工程”，搞政績?cè)旒伲凵喜m下，于是出現(xiàn)了“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的邏輯，嚴(yán)重影響政府的公信力。

5、地方保護(hù)主義盛行

一些地方政府從本地區(qū)的局部利益出發(fā)，為了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅收入，無視市場規(guī)則，實(shí)行地方保護(hù)主義。有的為了保護(hù)本地區(qū)企業(yè)的市場壟斷地位而層層設(shè)卡或禁止外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場；有的則明知是制假販假企業(yè)卻任其發(fā)展，甚至為其充當(dāng)保護(hù)傘。

6、司法不公依然大量存在

司法公正是司法工作的永恒主題，也是對(duì)法治國家最起碼的要求，更是社會(huì)公正和文明社會(huì)的最后一道保障。它的基本內(nèi)涵是，司法活動(dòng)要做到公開、合法、公正。但從我國目前的司法實(shí)踐來看，確實(shí)存在著司法不公正現(xiàn)象。司法不公既有實(shí)體上的不公，也有程序上的不公，具體體現(xiàn)在四個(gè)階段三個(gè)方面，即立案、偵查、起訴、審判四個(gè)階段和司法腐敗、司法專橫、司法軟弱三個(gè)方面。其中，有法不依、法外融情、徇私枉法、權(quán)錢交易，辦理“人情案、關(guān)系案、金錢案”最為嚴(yán)重，它造成一定程度的冤案、假案、錯(cuò)案，嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)在公眾心目中的形象，甚至影響法律的權(quán)威性。其中震驚全國佘祥林冤案就是一個(gè)典型?，F(xiàn)在最高人民法院也承認(rèn)，2010年全國審理的500多萬個(gè)案件中，經(jīng)過再審，因?yàn)橛绣e(cuò)而改判的，占千分之三，為1.7萬多件；歷年刑事案件經(jīng)調(diào)查認(rèn)定判錯(cuò)而糾正的，為萬分之二點(diǎn)二。

7、腐敗現(xiàn)象屢禁不止

腐敗是政府失信的集中表現(xiàn)，可以說，是政府失信中最能損害政府公信力和形象的行為，也最被人民群眾所詬病和深惡痛絕。近年來腐敗現(xiàn)象屢禁不止，特別是出現(xiàn)了高官腐敗和集團(tuán)腐敗趨勢(shì)。鄧小平曾指出，“要整好我們的黨，實(shí)現(xiàn)我們的戰(zhàn)略目標(biāo)，不懲治腐敗，特別是黨內(nèi)的高層的腐敗現(xiàn)象，確實(shí)有失敗的危險(xiǎn)?！睘榇?，近幾年我黨出重拳嚴(yán)懲腐敗。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從13大召開的1987年至2010年23年間，僅省部級(jí)以上高官就因腐敗被查處或落馬的達(dá)120人之多。其中屬于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的有三名，即1995年被查處的原中共中央政治局委員、北京市委書記陳希同，1999年被查處的原全國人大常務(wù)委員會(huì)副委員長成克杰，2006年被查處的原中共中央政治局委員、上海市委書記陳良宇。其他有湖北省原省長張國光，原河北省委常委、常務(wù)副省長叢福奎，原遼寧副省長劉克田，原安徽省副省長王懷忠，曾任浙江省副省長王鐘麓，黑龍江省原政協(xié)主席韓桂芝，新疆自治區(qū)原副主席哈吉，公安部原副部長李紀(jì)周，國土資源部原部長田鳳山等。

另外集團(tuán)腐敗趨勢(shì)已現(xiàn)。被有關(guān)部門稱作“贛南第一腐敗大案”的原江西贛州市公路局局長李國蔚腐敗案件，涉案人員就高達(dá)200人之多，其中包括5名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和30名科級(jí)以下干部。

除此而外，政府誠信缺失現(xiàn)象還表現(xiàn)在：工作中的官僚主義作風(fēng)；對(duì)特大責(zé)任事故的隱瞞不報(bào)；搭企業(yè)改制之便流失大量國有資產(chǎn)；違法拆遷、亂占耕地、擅自改變土地用途，侵犯人民群眾合法權(quán)益等等，林林總總不一一列舉。

由此可知，政府誠信缺失現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，這些失信現(xiàn)象的存在不僅直接影響了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而且敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，導(dǎo)致社會(huì)誠信環(huán)境惡化；不僅損害了政府形象，導(dǎo)致公眾對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī)，而且直接影響我國的國際形象，惡化投資環(huán)境。

二、政府誠信建設(shè)的路徑選擇

克服政府誠信缺失的有效途徑就是加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，為此必須從以下幾個(gè)方面入手：

1、盡快建立和完善有效規(guī)范政府行為的誠信法律制度

有效的法律制度是政府誠信建設(shè)與和諧社會(huì)構(gòu)建的基礎(chǔ)性制度保障。為此，除了進(jìn)一步完善《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等以外，應(yīng)抓緊制定《行政程序法》和《行政問責(zé)法》等，切實(shí)填補(bǔ)該領(lǐng)域的法律真空，將政府活動(dòng)置于法律法規(guī)框架的約束之下，真正實(shí)現(xiàn)行政領(lǐng)域誠信行為的有法可依。

2、著力推行政務(wù)公開，建設(shè)透明政府

政務(wù)公開、行政透明化運(yùn)作是當(dāng)今政府誠信建設(shè)迫在眉睫的舉措，也是現(xiàn)代政府取信于民的重要途徑。推行政務(wù)公開，提高政府行為透明度，不僅使公眾能夠及時(shí)了解與自己利益相關(guān)的政策、信息，及時(shí)了解并監(jiān)督政府的所作所為，而且還可最大限度地制約和消除某些機(jī)構(gòu)和官員弄虛作假、徇私枉法、暗箱操作等不法行為。政務(wù)公開要堅(jiān)持公正、公平、公開的原則，做到行政權(quán)力運(yùn)作機(jī)構(gòu)及其人員公開、信息公開、規(guī)則公開、程序公開、依據(jù)公開、過程公開和結(jié)果公開。同時(shí)要把政務(wù)公開與民主行政結(jié)合起來，盡快建立和完善社情民意反映機(jī)制，增強(qiáng)行政管理活動(dòng)的透明度，使政府的行政行為真正反映和體現(xiàn)公眾的要求。

3、積極推進(jìn)行政改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)有限型、服務(wù)型政府

要建設(shè)有限型、服務(wù)型政府，必須大力推進(jìn)政企分開、政事分開，改革行政審批制度，堅(jiān)決取消那些妨礙政企分開、市場開放和公平競爭原則的行政審批，徹底改變政府過去慣用行政手段主宰市場，直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的狀況，使政府職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、政策制定、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上，真正發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，使行政職能錯(cuò)位、越位和缺位問題切實(shí)得到解決[2]。

4、建立公務(wù)員誠信檔案，強(qiáng)化公務(wù)員的為民意識(shí)和誠信意識(shí)

“為政之道，首在用人”。公務(wù)員作為政府公共權(quán)力活的載體和行政行為的具體實(shí)施者，其行為在很大程度上直接代表政府的形象。為此，除了加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行職業(yè)道德、誠信意識(shí)、法制觀念的教育以外，政府部門還可以通過與專門的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)采取聯(lián)合征信或資源共享的方式建立起個(gè)人（含公務(wù)員）征信查詢系統(tǒng)，并依法向社會(huì)開放，象美國那樣把建立公務(wù)員誠信檔案作為最流行的監(jiān)督工具，從而強(qiáng)化公務(wù)員的為民意識(shí)和誠信意識(shí)，使其牢記“權(quán)為民所用”和“執(zhí)政為民”宗旨，并把守信意識(shí)化為行為準(zhǔn)則。同時(shí)改革公務(wù)員的考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制，把公務(wù)員誠信與否作為評(píng)優(yōu)選先、政績?cè)u(píng)價(jià)、干部選拔的重要指標(biāo)，并嚴(yán)懲失信行為，使公務(wù)員“常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心”。

5、完善監(jiān)督制度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是政治學(xué)的基本原理。法國思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中留有名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗(yàn)……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。馬基雅維利也在《君主論》中指出：“清除政治腐敗的關(guān)鍵在于權(quán)力運(yùn)作制度的完善”。所以，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效地監(jiān)督和制約，是當(dāng)前抑制政府失信的最有效的手段之一。為此，要加強(qiáng)上下級(jí)政府部門之間的主管監(jiān)督和相互監(jiān)督，平等部門之間的職能監(jiān)督，行政監(jiān)察和審計(jì)部門的專門監(jiān)督，健全人大監(jiān)督、司法監(jiān)督，充分發(fā)揮包括媒體監(jiān)督在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督，構(gòu)建起一道強(qiáng)大的監(jiān)督之網(wǎng)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。

6、建立嚴(yán)厲的失信懲戒機(jī)制

目前，我國失信現(xiàn)象之所以如此嚴(yán)重，在很大程度上是因失信懲戒機(jī)制不健全，懲治力度不夠、措施不得力，失信成本過低所致。因此，除了通過公務(wù)員誠信檔案的建立對(duì)公務(wù)員加以約束懲戒外，必須盡快建立健全行政問責(zé)制。溫家寶總理2006年3月曾明確指出：“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力”。為此，要完善責(zé)任追究機(jī)制，落實(shí)信用主體責(zé)任，把失信的懲戒責(zé)任切實(shí)落到具體官員頭上，有效防制政府官員的隨意失信。著力推進(jìn)預(yù)防和懲治腐敗體系的建立，加大查處違紀(jì)違法案件的力度，堅(jiān)決懲處腐敗分子。同時(shí)要完善并嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償制度，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償，這既是政府取信于民的合理渠道，也是建立責(zé)任政府的必然要求和重要舉措。

[1]游伯笙.構(gòu)建和諧社會(huì)中的政府誠信體系[J].福州黨校學(xué)報(bào)，2006(2).

[2]白文杰.建設(shè)政府誠信與構(gòu)建和諧社會(huì)[J].天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(5).