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改革開放以來(lái)，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，且日漸一體化。然而，在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”、嵌入在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中地方政府官員之間晉升博弈等因素作用下，珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化遭遇著傳統(tǒng)行政區(qū)行政這一體制性障礙。為破解這一體制性障礙，珠三角九市政府在實(shí)踐中逐漸摸索出一系列以區(qū)域政府合作推動(dòng)和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新機(jī)制。其中一種重要機(jī)制就是各地召開行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議或其他形式締結(jié)政府間的行政協(xié)議。行政協(xié)議的出現(xiàn)，對(duì)消除區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間的不協(xié)調(diào)，減少交易成本，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與社會(huì)和諧發(fā)展有著積極意義。

一、珠三角一體化中行政協(xié)議的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

任何制度創(chuàng)新都不是“毫無(wú)理由的創(chuàng)新”，而是建立在一定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的創(chuàng)新。珠三角一體化中以行政協(xié)議協(xié)調(diào)區(qū)域政府合作的機(jī)制創(chuàng)新也是建立在一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上的。這個(gè)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)就是珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃的既定。

（一）珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

1978年12月，中共十一屆三中全會(huì)在北京召開，作出了把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的戰(zhàn)略決策。廣東省開始了史無(wú)前例的經(jīng)濟(jì)體制改革。1979年，廣東開始推行“清遠(yuǎn)經(jīng)驗(yàn)”，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)；1981年起，推行各種承包責(zé)任制；1985年起，從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、產(chǎn)品銷售等10個(gè)方面進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有工業(yè)企業(yè)自主權(quán)。 1979年7月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)廣東試辦深圳、珠海、汕頭三個(gè)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”。1985年，國(guó)務(wù)院將珠江三角洲開辟為沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。這一階段，整個(gè)經(jīng)濟(jì)還處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)之中，東莞、佛山、南海等廣東各地市利用毗鄰港澳的優(yōu)勢(shì)，先行一步把海外市場(chǎng)和市場(chǎng)化的資金、技術(shù)移植過(guò)來(lái)，發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)，獲得了巨大成功，并完成了工業(yè)化的原始積累?！霸谝欢ǔ潭壬希梢哉f(shuō)，這是在既無(wú)政府、又無(wú)市場(chǎng)下的‘封建領(lǐng)地式’發(fā)展，地方作為利益集團(tuán)與企業(yè)‘串謀’以獲取地方局部利益最大化。企業(yè)作為傳統(tǒng)制度下預(yù)算軟約束的投資主體，執(zhí)行‘廉價(jià)的投票權(quán)’。因?yàn)樗鼘?duì)投資后果不負(fù)責(zé)任。而企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模則為代理人帶來(lái)更大的權(quán)力和利益(包括貨幣收益)。地方與企業(yè)由于存在很強(qiáng)的隸屬關(guān)系，因此，很容易結(jié)成利益共同體，追求地方利益而不顧整體區(qū)域的目標(biāo)。[1]”因此，這一階段，珠三角各地市政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面都是“兄弟登山，各自努力”，很少進(jìn)行相互合作與協(xié)調(diào)，珠三角一體化還停留在理念層面。

隨著改革開放的深入和珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中共廣東省委早于1994年10月召開的省委七屆三次全會(huì)上就明確提出建設(shè)珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的設(shè)想。次年，廣東省政府制訂了《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃》和《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃》。在這一階段，“珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”各大沿海城市不僅發(fā)展了本地經(jīng)濟(jì)，而且在一體化的探索中形成了在經(jīng)濟(jì)上優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的局面，體現(xiàn)了地域優(yōu)勢(shì)和聯(lián)合優(yōu)勢(shì)，有力地推進(jìn)了珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從“兄弟登山，各自努力”，到珠三角經(jīng)濟(jì)一體化，說(shuō)明隨著經(jīng)濟(jì)全球化和中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已成為必然趨勢(shì)?！皡^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化強(qiáng)調(diào)區(qū)際的分工協(xié)作和橫向聯(lián)合，客觀上要求資源和要素跨地區(qū)自由流動(dòng)與優(yōu)化配置，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域的最大利益為目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制為資源配置的主要手段。[2]”區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)，單靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)是不可能完全解決。需要在發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)上，利用政府這只“看得見的手”對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)交流與合作進(jìn)行適度干預(yù)，使市場(chǎng)這只“看不見的手”與政府這只“看得見的手”相互作用、相互補(bǔ)充，共同促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。行政協(xié)議正是作為區(qū)域政府做出適度行政干預(yù)、推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各種資源自由流動(dòng)與合理配置，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的一項(xiàng)重要手段。

(二)珠三角行政區(qū)劃的既定

“珠三角”概念首次正式提出是1994年10月8日，廣東省委在七屆三次全會(huì)上提出建設(shè)珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)?！爸槿恰弊畛跤蓮V州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、江門7個(gè)城市組成(不含港澳)，即通常所說(shuō)的珠江三角洲。后來(lái)，“珠三角”范圍擴(kuò)大為由珠江沿岸廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州、江門、肇慶9個(gè)城市組成的區(qū)域，即通常所指的“珠三角”或“珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”?！爸槿恰泵娣e為24437平方公里，不到廣東省國(guó)土面積的14%，人口4283萬(wàn)人，占廣東省人口的61%。2008年“珠三角”GDP總值達(dá)29745.58億元，占全國(guó)10%[3]。2009年1月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）?！毒V要》明確指出：珠江三角洲，即珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州市和肇慶市九市。

行政區(qū)劃的既定，往往會(huì)影響行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。珠三角九市同屬?gòu)V東省人民政府隸屬管轄，但九市相互獨(dú)立，互不隸屬。因此，九市政府從地區(qū)利益和官員自身利益最大化出發(fā)，必然會(huì)按行政區(qū)來(lái)組織和調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至?xí)孕姓罨蛘叩男问较拗票镜貐^(qū)外資源和產(chǎn)品在本地區(qū)的正常流動(dòng)，阻礙珠三角區(qū)域內(nèi)資源和要素的跨地區(qū)自由流動(dòng)，從而形成行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。“區(qū)域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)區(qū)際的分工協(xié)作和橫向聯(lián)合，客觀上要求資源和要素跨地區(qū)自由流動(dòng)與優(yōu)化配置，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域的最大利益為目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制為資源配置的主要手段。[2]” 而行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖的現(xiàn)象。珠三角行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的存在，使得珠三角許多地方將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展完全等同，片面追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而忽視了環(huán)境保護(hù)的同步進(jìn)行。這樣就造成了以下兩個(gè)后果：一是由于各市產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容、模式的雷同，許多沿海城市均在石油化工、鋼鐵、造紙等工業(yè)領(lǐng)域發(fā)展，城市之間的協(xié)同效益表現(xiàn)并不明顯，反而導(dǎo)致利益主體之間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，重復(fù)建設(shè)和資源利用效率下降；二是地區(qū)之間缺乏環(huán)境保護(hù)與治理的統(tǒng)籌安排，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、手段的缺失，區(qū)域的河網(wǎng)水域特性以及中尺度的大氣環(huán)流導(dǎo)致各地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量受周邊地區(qū)的影響越來(lái)越大，如深圳和惠州、東莞和深圳、廣州和佛山、中山和珠海等均不同程度地存在跨區(qū)域污染問(wèn)題，區(qū)域之間的環(huán)境糾紛不斷，并最終影響了區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。

二、行政協(xié)議是珠三角一體化中政府合作的過(guò)程性選擇

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)趨勢(shì)的今天，如何克服行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的阻礙，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為學(xué)界研究的焦點(diǎn)。針對(duì)行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的影響，學(xué)者從不同角度提出了自己的建議與解決辦法，概括起來(lái)主要有以下幾種：（一）改變行政區(qū)劃，形成統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)方案。該方案認(rèn)為，可以通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃來(lái)糾正行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。其思路是，突破目前的行政區(qū)劃的基本單元，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展為依據(jù)，在三個(gè)層次上設(shè)立新的行政區(qū)，包括跨省的行政區(qū)、省內(nèi)跨地縣的行政區(qū)、跨鄰近省界處于幾個(gè)省交界地區(qū)的行政區(qū)[5]。（二）構(gòu)建“復(fù)合行政”方案。該方案認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，如果不轉(zhuǎn)變政府職能，輕言行政區(qū)劃調(diào)整，只能在解決舊有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的基礎(chǔ)上，滋生新一輪更加激烈的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃的沖突；只有加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制資源配置的基礎(chǔ)性作用，主要依賴不同行政區(qū)、不同層級(jí)政府之間的民主協(xié)商，擴(kuò)大非政府組織參與，形成多中心、自主治理的合作機(jī)制，才能推動(dòng)而不是阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，即“復(fù)合行政”是化解行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化矛盾的一劑良藥[6]。（三）建立區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)方案。該方案認(rèn)為，“如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展想做的更好，就必須設(shè)立有法定資格的、有規(guī)劃和投資權(quán)利的區(qū)域性權(quán)威機(jī)構(gòu)[7]”（ L·芒福德語(yǔ)）。因此，建議由中央牽頭或中央授權(quán)，建立具有權(quán)威性的統(tǒng)一的一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從體制上保證行政區(qū)局部利益為經(jīng)濟(jì)區(qū)全局利益讓道的可能性。其主要職能包括研究制定經(jīng)濟(jì)圈統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)一政策、組織協(xié)商協(xié)調(diào)，以及仲裁經(jīng)濟(jì)糾紛[8]。（四）法制協(xié)調(diào)方案。該方案認(rèn)為，采取比較柔性的“協(xié)商”協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)“自主參與、集體協(xié)商、懂得妥協(xié)、共同承諾”的方式，對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行“軟約束”，這應(yīng)該是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下解決行政區(qū)域協(xié)調(diào)，區(qū)域一體化發(fā)展的主要途徑[9]。

上述幾種理論方案，改變行政區(qū)劃，形成統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)方案看似一勞永逸地解決了行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的矛盾，實(shí)質(zhì)上存在致命的問(wèn)題：（一）行政區(qū)劃就是國(guó)家對(duì)于行政區(qū)域的分劃，即在既定的政治目的與行政管理的需要的指導(dǎo)下，遵循相關(guān)的法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理基礎(chǔ)之上，并充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟(jì)條件、民族分布、文化背景等各種因素，在國(guó)土上建立起一個(gè)由若干層級(jí)、不等幅員的行政區(qū)域所組成的體系[10]。行政區(qū)劃確定，并不只是考慮經(jīng)濟(jì)因素，它是一個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史傳統(tǒng)等多重因素綜合影響的產(chǎn)物。因發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要而合并相關(guān)行政區(qū)劃，可能在其他方面會(huì)產(chǎn)生不利影響，甚至?xí)绊懙絽^(qū)域的社會(huì)和諧與穩(wěn)定。（二）行政區(qū)劃的勘定具有法律上的依據(jù)。中國(guó)憲法與組織法等基本法律對(duì)行政區(qū)劃有具體明確的規(guī)定。出于維護(hù)法治政府和法律權(quán)威的需要，改變現(xiàn)有行政區(qū)劃解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化問(wèn)題一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)[11]。同時(shí)，在一定歷史時(shí)期和社會(huì)條件下，一國(guó)行政區(qū)劃應(yīng)該相對(duì)穩(wěn)定。否則，行政區(qū)劃的頻繁調(diào)整不僅造成大量社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)，而且每次調(diào)整的成本很高，會(huì)降低行政效率[6]。（三）不管行政區(qū)劃如何調(diào)整，區(qū)域的界限永遠(yuǎn)是存在的。區(qū)域界限仍然存在，如果其他條件不變，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)必然繼續(xù)存在，只是與原來(lái)的相比，區(qū)域的大小不同而已。（四）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，并不是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的同一化，區(qū)域內(nèi)部各區(qū)域單元之間仍然存在自由競(jìng)爭(zhēng)，而且這種自由競(jìng)爭(zhēng)是確保整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力之所在。而用改變行政區(qū)劃的辦法來(lái)化解行政區(qū)劃與區(qū)域一體化的矛盾很可能會(huì)造成取消區(qū)域內(nèi)各區(qū)域單元之間自由競(jìng)爭(zhēng)，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力，從而影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，適當(dāng)?shù)貙?duì)行政區(qū)劃進(jìn)行微調(diào)是必要的。但是，行政區(qū)劃的改變無(wú)法徹底化解行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化之間的矛盾。

“復(fù)合行政”方案以多中心、交疊與嵌套、自主治理為核心理念，以建立跨行政區(qū)、跨行政層級(jí)的不同政府之間并吸納非政府組織參與的合作機(jī)制為目的，以自主治理為原則，以提供跨行政區(qū)公共服務(wù)為主要職責(zé)，以加快政府職能轉(zhuǎn)變作為解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)沖突的根本途徑[2]。因此，這種強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新地方政府之間良性合作機(jī)制的復(fù)合行政，是限權(quán)、授權(quán)與分權(quán)的和諧統(tǒng)一[12]，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的良好途徑[13]。然而，復(fù)合行政存在致命的操作性缺陷，主要表現(xiàn)為：（一）交疊與嵌套過(guò)程中，復(fù)合行政難以處理各個(gè)中心的地位平等問(wèn)題；（二）復(fù)合行政無(wú)法解決統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)過(guò)程中的角色定位問(wèn)題；（三）復(fù)合行政未解決進(jìn)入和退出的機(jī)制問(wèn)題；（四）復(fù)合行政不能較好地處理行政區(qū)內(nèi)的事務(wù)與跨行政區(qū)公共服務(wù)的協(xié)調(diào)問(wèn)題[14]。由于這些缺陷，復(fù)合行政所倡導(dǎo)的“多中心”、“交疊與嵌套”、“自主治理”等思想雖符合社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展之趨勢(shì)，但其設(shè)計(jì)的政治結(jié)構(gòu)并不能很好地解決當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的矛盾，不具現(xiàn)實(shí)操作性。

依法行政的重要內(nèi)容是行政組織法定和職權(quán)法定。區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立需要有組織法上的依據(jù)，只有這樣，區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)才具有法定權(quán)力，才能憑借法律權(quán)威，切實(shí)有效協(xié)調(diào)處理區(qū)際事務(wù)。因此，建立區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)方案的實(shí)現(xiàn)依存于法制協(xié)調(diào)方案。

法制協(xié)調(diào)方案是以法律的協(xié)調(diào)一致來(lái)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。從現(xiàn)實(shí)看，珠三角一體化中行政區(qū)域和利益主體不宜改變, 珠三角一體化需要法治的保障，而國(guó)家統(tǒng)一法制卻難以及時(shí)回應(yīng)珠三角一體化的現(xiàn)實(shí)需求。面對(duì)這種情況，可采取的解決方式有:一是通過(guò)直接管轄著珠三角地區(qū)的廣東省級(jí)立法主體來(lái)完成；二是珠三角九市各自分別立法；三是開展區(qū)域法制協(xié)調(diào)。如果珠三角九市的國(guó)家機(jī)關(guān)也可以看作是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“理性人”,那么盡管他們都認(rèn)識(shí)到共同體的利益同一于各成員的共同利益但由于該共同利益并不同一于各成員的自我利益[15]。如果由珠三角九市各自分別立法來(lái)解決，必然會(huì)出現(xiàn)各市為爭(zhēng)取自我利益最大化而采取一些有悖于區(qū)域一體化要求的政策與措施。況且珠三角九市中，具有立法權(quán)的只有穗深珠三市。在這種情況下，由珠三角九市各自分別立法來(lái)解決顯然是不現(xiàn)實(shí)的。通過(guò)廣東省省級(jí)立法機(jī)關(guān)來(lái)解決珠三角一體化中的法制協(xié)調(diào)問(wèn)題應(yīng)該是一種比較理想的解決方案。然而，珠三角一體化是一項(xiàng)前所未有的具有探索性的事業(yè)，域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也只能借鑒，而不能照搬。一體化和合作。對(duì)每個(gè)成員來(lái)說(shuō)都有一種責(zé)任或約束。如同經(jīng)濟(jì)“全球化進(jìn)程在很多方面都制約了國(guó)家權(quán)力[16]”一樣,經(jīng)濟(jì)一體化也構(gòu)成了對(duì)行政獨(dú)立性的一定限制。在成員之間而非上下級(jí)之間的容忍和限制必須基于自愿而不能出于強(qiáng)制,如何妥協(xié)和限制也必須有一種制度安排,也需要法制協(xié)調(diào)[17]。在美國(guó)，有的州際協(xié)議是由40-50個(gè)州以及哥倫比亞特區(qū)聯(lián)合簽署的，那么，為什么不由國(guó)會(huì)制定一個(gè)統(tǒng)一的聯(lián)邦立法呢？“原因在于通過(guò)契約方式形成的地方聯(lián)合立法更能體現(xiàn)州際政府對(duì)自身問(wèn)題和共同問(wèn)題的有效解決，體現(xiàn)了自身的主體性和能動(dòng)性，是達(dá)到公平和效率的最好模式[18]。”因此，通過(guò)行政主體自愿、平等、協(xié)商締結(jié)行政協(xié)議，實(shí)施法制協(xié)調(diào)是珠三角一體化中政府合作的現(xiàn)實(shí)選擇。雖然這種選擇不是最理想的、最終的選擇，但卻是構(gòu)建珠三角一體化法律體系不可或缺的過(guò)程性選擇。

三、珠三角一體化中行政協(xié)議的問(wèn)題與完善

從珠三角一體化實(shí)踐來(lái)看，行政協(xié)議運(yùn)行存在眾多問(wèn)題，但其中最根本的問(wèn)題是行政協(xié)議的不確定性，包括法律依據(jù)的不確定性、締結(jié)程序的不確定性、法律位階的不確定性以及協(xié)議文本內(nèi)容的不確定性等。這種不確定性破壞了締約雙方應(yīng)有的相互信任、增加了談判成本，減少了締結(jié)協(xié)議的可能性，造成了協(xié)議的合法性問(wèn)題，最終使協(xié)議在區(qū)域一體化中難以取得預(yù)想的實(shí)效。減少甚至避免這種不確定性最重要的方法之一，就是把珠三角行政協(xié)議制度化、規(guī)范化、法制化以及相關(guān)理論的系統(tǒng)化和完善化。

（一）行政協(xié)議的法律依據(jù)問(wèn)題

基于憲法的規(guī)定，中央和地方、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系。下級(jí)政府只是上級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方行政機(jī)關(guān)只能在本行政區(qū)域內(nèi)行使行政職權(quán)，跨行政區(qū)的事務(wù)屬于上級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院的職權(quán)范圍[19]。實(shí)踐中，行政協(xié)議涉及的內(nèi)容是跨行政區(qū)的公共事務(wù)，如《珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》專門對(duì)深圳、惠州、東莞三市的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)公共事務(wù)等重要事項(xiàng)進(jìn)行約定，似乎應(yīng)當(dāng)屬于廣東省政府或省政府職能部門的職權(quán)范圍。這就存在合法性、合憲性的質(zhì)疑。對(duì)此，學(xué)界曾從兩個(gè)角度來(lái)解釋其合法性：1.通過(guò)類推適用來(lái)解決行政協(xié)議的合法性問(wèn)題?！缎姓^(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第11、12、13條規(guī)定說(shuō)明地方政府以行政協(xié)議形式處理行政區(qū)域邊界糾紛，法律上是允許和承認(rèn)的。由此類推，地方政府以行政協(xié)議的形式來(lái)協(xié)調(diào)共同面臨的發(fā)展問(wèn)題，也并無(wú)不妥。因此，區(qū)域政府間締結(jié)各種行政協(xié)議，在主體資格上并無(wú)瑕疵[20]。這種對(duì)行政協(xié)議合法性的解釋雖有一定道理，但值得進(jìn)一步商榷：第一，政府依法享有以協(xié)議方式解決邊界糾紛，是否就意味著政府也享有以協(xié)議方式解決其它問(wèn)題？這與政府職權(quán)法定原則是否沖突？第二，根據(jù)《行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》以協(xié)議方式處理邊界糾紛的行為是對(duì)具體事務(wù)的處理，可以看作是一個(gè)具體行政行為；而區(qū)域一體化中的行政協(xié)議大多是為區(qū)域一體化制定規(guī)則，屬于抽象行政行為的范疇。第三，即使能夠類推，中國(guó)現(xiàn)有的行政協(xié)議還是存在合法性問(wèn)題。因?yàn)楦鶕?jù)《行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第14條、第16條的規(guī)定，邊界協(xié)議必須履行備案手續(xù)，而且涉及自然村隸屬關(guān)系變更的，必須按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)管理的規(guī)定》中有關(guān)行政區(qū)域界線變更的審批權(quán)限和程序辦理。而現(xiàn)有的行政協(xié)議基本上沒有實(shí)行備案制度，按一定程序進(jìn)行審批的行政協(xié)議更是寥若晨星。2.通過(guò)《憲法》、《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，從法理上闡釋行政協(xié)議的合法性問(wèn)題?！稇椃ā?、《地方組織法》和《立法法》規(guī)定了地方政府的職權(quán)范圍?！叭绻麉^(qū)域地方政府在憲法和組織法所賦予的職權(quán)范圍內(nèi)締結(jié)與本行政區(qū)有關(guān)的協(xié)議時(shí)，應(yīng)該視為締結(jié)協(xié)議的行為具有組織法上的依據(jù)[20]?！边@種結(jié)論是基于行政法理得出的，而不是基于法律的明文規(guī)定或有權(quán)機(jī)關(guān)的法律解釋?！耙婪ㄐ姓粌H僅要求政府依法的明文規(guī)定行政，還要求政府依法的原理、原則行政”[21]。因此，這種觀點(diǎn)在理論上是站得住腳的。但是，中國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，中央和地方權(quán)限在法律上并沒有嚴(yán)格的界分，中國(guó)是成文法國(guó)家，行政法理不是中國(guó)行政法的淵源。因此，有必要通過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)的法律解釋或立法為行政協(xié)議提供明確的法律依據(jù)。

在域外，美國(guó)主要是通過(guò)憲法“協(xié)定條款”和相關(guān)判例[22]來(lái)明確行政協(xié)議的法律依據(jù)的。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，主要通過(guò)《中華民國(guó)地方制度法》為行政協(xié)議提供法律依據(jù)。西班牙是通過(guò)《西班牙公共行政機(jī)關(guān)法律制度及共同的行政程序法》對(duì)行政協(xié)議作出最明確、最規(guī)范的法律規(guī)定。借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，解決行政協(xié)議法律依據(jù)問(wèn)題最理想的方法是通過(guò)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》），在明確中央與地方、地方政府與地方政府各自權(quán)限的基礎(chǔ)上，明確行政協(xié)議的協(xié)議主體、協(xié)議平臺(tái)、協(xié)議范圍、法律效力等內(nèi)容。但從現(xiàn)實(shí)看，2004年10月全國(guó)人大常委會(huì)已對(duì)《地方組織法》做了修改，在最近的將來(lái)再次修改的可能性不大。因此，解決行政協(xié)議法律依據(jù)問(wèn)題最可行的方法是漸進(jìn)式立法，其基本路徑是先由國(guó)務(wù)院發(fā)布決定，明確地方政府簽訂行政協(xié)議的權(quán)限等，并在總結(jié)行政協(xié)議實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制定相關(guān)行政法規(guī)，在條件成熟時(shí)修改《地方組織法》，從組織法上規(guī)范行政協(xié)議。

（二）行政協(xié)議的締結(jié)程序問(wèn)題

從珠三角行政協(xié)議的實(shí)踐來(lái)看，行政協(xié)議制度的程序平臺(tái)是首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。這種以行政首長(zhǎng)的強(qiáng)力推進(jìn)為特征的程序是比較適合中國(guó)國(guó)情的。但是，這種程序平臺(tái)存在著缺乏公眾參與，越權(quán)的可能性問(wèn)題等缺陷，需要從制度上予以完善。

1.行政協(xié)議締結(jié)的公眾參與問(wèn)題

作為一種契約，行政協(xié)議同一般的民事合同一樣具有相對(duì)性，即一般只對(duì)締約人具有拘束力。然而，行政協(xié)議不只是契約，它還是一種為社會(huì)制定行為規(guī)則的活動(dòng)。作為制定規(guī)則的行為，在其過(guò)程中應(yīng)該給予公眾參與的機(jī)會(huì)。公眾參與給予了行政協(xié)議正當(dāng)化、合法化路徑。對(duì)此，《憲法》、《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《廣東省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》等都明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)則中應(yīng)該應(yīng)當(dāng)通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。然而，珠三角一體化中所締結(jié)的行政協(xié)議，如《廣佛同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》、《珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》等，雖然最終都向社會(huì)公開，但在締結(jié)過(guò)程中基本上沒有提供公眾參與的機(jī)會(huì)，珠三角一體化中公眾的意愿和要求不能夠在行政協(xié)議的締結(jié)過(guò)程中得到充分的反映和體現(xiàn)。這無(wú)疑損害了這些行政協(xié)議的實(shí)效。因此，必須從法律上明確，行政協(xié)議的締結(jié)必須聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，必要時(shí)將行政協(xié)議草案向社會(huì)公布。對(duì)于行政協(xié)議締結(jié)過(guò)程中忽視或取消公眾參與的情形要依法追究法律責(zé)任。

2.行政協(xié)議締結(jié)中的審批問(wèn)題

從珠三角一體化的相關(guān)行政協(xié)議來(lái)看，有關(guān)“產(chǎn)業(yè)協(xié)作”、“ 區(qū)域創(chuàng)新”、“ 產(chǎn)業(yè)發(fā)展”等內(nèi)容都可能涉及工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等省級(jí)垂直管理部門的權(quán)限。這樣，其他地方政府簽訂的涉及工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等的行政協(xié)議就存在合法性問(wèn)題。解決這一合法性難題最簡(jiǎn)便的方法就是上級(jí)政府的審批。從實(shí)踐看，大多數(shù)行政協(xié)議盡管事實(shí)上得到了上級(jí)政府的默許，但都沒有經(jīng)過(guò)上級(jí)政府的明確批準(zhǔn)。同時(shí)，哪些行政協(xié)議需要省級(jí)政府或中央政府的批準(zhǔn)，即行政協(xié)議需要上級(jí)審批的標(biāo)準(zhǔn)是什么，在法律上也是不明確的。對(duì)于可能改變地方與中央的權(quán)力平衡或者可能侵害中央政府利益的行政協(xié)議，應(yīng)由協(xié)議的成員方遞交給國(guó)務(wù)院，由其作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定。對(duì)于不批準(zhǔn)的行政協(xié)議，國(guó)務(wù)院可以退回給申請(qǐng)方。但一旦退回，該行政協(xié)議就失去了法律效力[23]。同樣，對(duì)于可能改變地方與省級(jí)政府的權(quán)力平衡或者可能侵害省級(jí)政府利益的行政協(xié)議，應(yīng)由協(xié)議的成員方遞交給省級(jí)人民政府，由其作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定。同時(shí)，中國(guó)《憲法》和《地方組織法》都明確規(guī)定，上級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷下級(jí)行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。因此，任何上級(jí)政府發(fā)現(xiàn)下級(jí)地方政府所簽署的行政協(xié)議不適當(dāng)?shù)模袡?quán)予以改變或撤銷。

中國(guó)《憲法》和《地方組織法》規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)；有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。根據(jù)這些規(guī)定，如果行政協(xié)議內(nèi)容涉及本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)等方面的重大事項(xiàng)，應(yīng)該由本級(jí)人大常委會(huì)討論決定；即使不屬于本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，如果地方政府簽署的行政協(xié)議不適當(dāng)，本級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷行政協(xié)議。從實(shí)踐看，珠三角一體化的行政協(xié)議基本上屬于涉及本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，但都沒有報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)討論決定。這就存在違法行政的嫌疑。

基于以上分析，根據(jù)珠三角一體化的客觀實(shí)際以及我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，我們認(rèn)為應(yīng)該及時(shí)建立行政協(xié)議審批備案相結(jié)合的監(jiān)督制度。備案是加強(qiáng)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，《法規(guī)規(guī)章備案條例》、《廣東省規(guī)范性文件備案規(guī)定》等都對(duì)此做出了具體規(guī)定。因此，對(duì)于可能改變地方與上級(jí)政府的權(quán)力平衡或者可能侵害上級(jí)政府利益的行政協(xié)議，協(xié)議的成員方應(yīng)該報(bào)共同上一級(jí)政府批準(zhǔn)生效；對(duì)涉及本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的行政協(xié)議，協(xié)議的成員方應(yīng)該分別報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)討論決定；對(duì)于不屬于上述兩種情況的行政協(xié)議，協(xié)議的成員方應(yīng)該在協(xié)議生效后30日內(nèi)分別報(bào)上一級(jí)政府和本級(jí)人大常委會(huì)備案。

（三）行政協(xié)議的法律位階問(wèn)題

從對(duì)法的最廣義理解來(lái)看，法是一種有強(qiáng)制力的行為規(guī)則。行政協(xié)議是締約行政機(jī)關(guān)制定的對(duì)締約雙方以及行政相對(duì)人都具有拘束力的行為規(guī)則。因此，行政協(xié)議屬于最廣義法的范疇。那么，在最廣義的法律體系中行政協(xié)議的位階又是如何呢？現(xiàn)行法律和所有行政協(xié)議都沒有作出規(guī)定，學(xué)界對(duì)此也沒有進(jìn)行過(guò)探討。行政協(xié)議法律位階的模糊給行政協(xié)議的適用帶來(lái)了麻煩，從而使行政協(xié)議的可操作性大打折扣?；诖?，有必要對(duì)行政協(xié)議的法律位階做一探討。一般來(lái)說(shuō)，法律位階的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以從兩方面來(lái)界定：制定機(jī)關(guān)是劃分位階的形式標(biāo)準(zhǔn)。法律位階劃分標(biāo)準(zhǔn)與立法制定機(jī)關(guān)是密切相關(guān)的。“效力更大并不是說(shuō)規(guī)則在效力方面更完美。只是表明其制定者在政府金字塔中處于更高地位[24]。”能否行使合法性審查權(quán)是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō),如果上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)制定的法進(jìn)行監(jiān)督與審查,則該上級(jí)機(jī)關(guān)制定的法與下級(jí)機(jī)關(guān)制定的法之間可形成上下位階關(guān)系[25]。根據(jù)法律位階的劃分標(biāo)準(zhǔn)以及我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，行政協(xié)議在我國(guó)法律體系中的位階是多元的：

1.所有行政協(xié)議的效力都低于憲法、法律與行政法規(guī)。

《憲法》第5條規(guī)定，國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！稇椃ā返?7條規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,以及省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議?！稇椃ā返?9條規(guī)定，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作；有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章；有權(quán)改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

2.經(jīng)協(xié)議雙方人大常委會(huì)討論決定的行政協(xié)議效力高于協(xié)議各方人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。

人大常委會(huì)討論決定行政協(xié)議的程序與人大常委會(huì)立法程序基本一致，而且兩地在法定權(quán)限內(nèi)締結(jié)的協(xié)議也類似于國(guó)與國(guó)之間簽訂的條約。而條約的法律效力一般要高于本國(guó)法律。

3.經(jīng)協(xié)議雙方人大常委會(huì)討論決定的行政協(xié)議效力的效力高于協(xié)議各方政府制定的規(guī)章或規(guī)定。

因?yàn)楦鶕?jù)《憲法》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)；監(jiān)督本級(jí)人民政府的工作；撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

4.經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的行政協(xié)議，其效力低于地方性法規(guī)。

國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的行政協(xié)議實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政規(guī)定。而《立法法》第86條規(guī)定，地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。這雖然是針對(duì)地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間的效力問(wèn)題做出的規(guī)定，但它表明國(guó)務(wù)院除通過(guò)立法程序制定的行政法規(guī)效力高于地方性法規(guī)外，國(guó)務(wù)院的其他行為的效力都不能超越地方性法規(guī)，因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)是由地方人大或其常委會(huì)制定的。而地方人大或其常委會(huì)是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，不是地方行政機(jī)關(guān)，不屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。

5.上級(jí)地方政府批準(zhǔn)的行政協(xié)議的效力低于上級(jí)政府制定的規(guī)章。

上級(jí)地方政府批準(zhǔn)行政協(xié)議的程序要比上級(jí)地方政府制定行政規(guī)章更簡(jiǎn)便、靈活。

6.具有地方規(guī)章制定權(quán)的人民政府參與的并不需要批準(zhǔn)的行政協(xié)議，其效力高于該成員制定的地方規(guī)章而低于同級(jí)地方性法規(guī)。

兩地政府在法定權(quán)限內(nèi)締結(jié)的協(xié)議類似于國(guó)與國(guó)之間簽訂的條約。而條約的法律效力一般要高于本國(guó)法律。同時(shí)，《憲法》第105條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

7.不具有地方規(guī)章制定權(quán)的其它地方人民政府參與的并不需要批準(zhǔn)的行政協(xié)議，其效力高于其制定的行政規(guī)定，因?yàn)槠涑绦虮刃姓?guī)定的制定更為復(fù)雜。

四、行政協(xié)議的內(nèi)容問(wèn)題

行政協(xié)議的內(nèi)容，在形式意義上即為行政協(xié)議的主要條款[20]。行政協(xié)議應(yīng)該具備哪些內(nèi)容，中國(guó)法律并未作出明確規(guī)定。從珠三角一體化中已締結(jié)的行政協(xié)議來(lái)看，主要包括指導(dǎo)思想、合作機(jī)制、合作重點(diǎn)（合作領(lǐng)域）、相關(guān)工作（后續(xù)工作）、生效條款、簽署協(xié)議的機(jī)關(guān)等條款。根據(jù)我國(guó)實(shí)踐和域外經(jīng)驗(yàn)，學(xué)界認(rèn)為行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下條款：標(biāo)題性條款、介紹性條款、合作安排條款、履行方式條款、成本與收益條款、違約責(zé)任條款和糾紛解決機(jī)制條款、生效時(shí)間條款、簽署和日期條款，以及其他條款[20]。對(duì)此，我們基本上贊同。但我們認(rèn)為，應(yīng)該將各種行政協(xié)議中的統(tǒng)一條款（即不管各種行政協(xié)議具體內(nèi)容如何，該條款的內(nèi)容都基本一致）予以法律化，以減少行政協(xié)議的交易成本，增加該條款內(nèi)容的穩(wěn)定性和權(quán)威性。例如糾紛解決機(jī)制條款?；诘胤嚼?、局部利益的考量，行政協(xié)議實(shí)施必然

充滿矛盾、摩擦甚至沖突。構(gòu)建統(tǒng)一、穩(wěn)定、有序的政府間糾紛解決機(jī)制則為行政協(xié)議實(shí)踐所必須。因此，行政協(xié)議中政府間糾紛的解決機(jī)制乃是行政協(xié)議中的統(tǒng)一條款，應(yīng)該由法律做出統(tǒng)一安排，而不應(yīng)由各種行政協(xié)議成員雙方協(xié)商確定。如《西班牙共同程序法》第8條規(guī)定:“在不違反第六條第3款規(guī)定情形下，解釋和履行中可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議問(wèn)題應(yīng)屬行政糾紛法庭過(guò)問(wèn)并管轄，否則，可由憲法法院管轄?！敝袊?guó)臺(tái)灣地區(qū)《地方制度法》第24條第3款規(guī)定：“直轄市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）應(yīng)依約定履行其義務(wù)；遇有爭(zhēng)議時(shí)，得報(bào)請(qǐng)共同上級(jí)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)或依司法程序處理?！遍L(zhǎng)期以來(lái)，政府間的糾紛一直被認(rèn)為是行政系統(tǒng)內(nèi)部的事情，不涉及行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，不是法律問(wèn)題，因而其解決方式?jīng)]有納入復(fù)議、訴訟等正常法律救濟(jì)之中。其實(shí)，認(rèn)為政府間糾紛不涉及行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的觀點(diǎn)值得商榷，前面我們已經(jīng)談到，行政協(xié)議是一種制定行為規(guī)則的行為，必然涉及行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。同時(shí)認(rèn)為政府間的糾紛不是法律問(wèn)題，也是誤解。德國(guó)學(xué)者毛雷爾說(shuō)，以前——根據(jù)嚴(yán)格的法律概念——認(rèn)為，行政組織的內(nèi)部規(guī)則不是法律，國(guó)家和其他行政主體的“內(nèi)部領(lǐng)地”“不受法律拘束”，因?yàn)榉申P(guān)系只可能在不同的法律主體之間而不可能在一個(gè)行政主體內(nèi)部產(chǎn)生。這種觀點(diǎn)今天已經(jīng)被徹底地否定了[26]。盡管毛雷爾的觀點(diǎn)是針對(duì)內(nèi)部規(guī)則的制定而言的，但它說(shuō)明政府間的事務(wù)也是一個(gè)法律事務(wù)。而解決法律問(wèn)題是法院的職責(zé)所在。因此，行政協(xié)議履行過(guò)程中政府間的糾紛可以通過(guò)訴訟解決。當(dāng)然，在訴諸于法院之前，引起爭(zhēng)端的各方成員應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行協(xié)商；雙方協(xié)商不能解決的，可以由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)調(diào)解、裁決；經(jīng)過(guò)上述程序，爭(zhēng)端各方依然無(wú)法達(dá)成一致意見的，方可通過(guò)司法程序來(lái)解決。

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