楊 山，周建春

（安徽省長(zhǎng)江河道管理局，241000，蕪湖）

安徽省長(zhǎng)江采砂船舶管理實(shí)踐與思考

楊 山，周建春

（安徽省長(zhǎng)江河道管理局，241000，蕪湖）

長(zhǎng)江河道；采砂；船舶；管理

長(zhǎng)江安徽段上起宿松縣段窯，與湖北省毗連，下至馬鞍山市慈姥山，與江蘇省接壤，全長(zhǎng)416 km，流域面積 6.6 萬(wàn) km2。

2002年1月1日，國(guó)務(wù)院《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱 《條例》)施行，安徽省以此為契機(jī)，進(jìn)一步理順了長(zhǎng)江河道采砂管理體制，明確各部門的管理職責(zé)，以采砂船舶管理為切入點(diǎn)，加大對(duì)非法采砂的打擊力度，促進(jìn)長(zhǎng)江河道采砂管理工作逐步走上科學(xué)有序的軌道。

一、安徽省長(zhǎng)江采砂船舶管理實(shí)踐

采砂船舶是合法開采者的生產(chǎn)設(shè)施，也是非法采砂者的非法作案工具，采砂船舶的管理事關(guān)能否從源頭上控制非法采砂行為，事關(guān)規(guī)劃可采區(qū)能否順利開采，是長(zhǎng)江河道采砂管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵所在。安徽省針對(duì)當(dāng)時(shí)江面為數(shù)眾多、危害重大的大中型采砂船舶采取了相應(yīng)措施。

1.統(tǒng)一建立采砂船只檔案

做好長(zhǎng)江河道采砂管理工作就必須對(duì)長(zhǎng)江采砂船舶的數(shù)量和分布等基本情況做到心中有數(shù)，為了達(dá)到對(duì)采砂船舶實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管的目的，針對(duì)普遍存在對(duì)采砂船舶控制不嚴(yán)、疏于管理的問(wèn)題，安徽省長(zhǎng)江河道采砂管理局下發(fā)通知，組織開展了對(duì)大中型采砂船舶的調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作，規(guī)定凡屬本省籍的采砂船舶都必須重新核實(shí)和補(bǔ)充登記，要求境內(nèi)采砂船舶必須到船籍所在地縣級(jí)以上水行政主管部門或長(zhǎng)江采砂管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，報(bào)省長(zhǎng)江河道采砂管理局備案，并建立采砂船舶檔案。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，凡是未登記在冊(cè)的采砂船只，將不得參與安徽省長(zhǎng)江可采區(qū)解禁后的江砂開采活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省登記在冊(cè)的大中型采砂船只共231條，其中137條尚在冊(cè)（本省籍132條，外省籍在我省掛戶的5條），94條已報(bào)廢或出售。經(jīng)過(guò)幾年的努力，長(zhǎng)江安徽段大中型采砂船非法采砂已基本絕跡，出入境數(shù)量也明顯減少。

2.落實(shí)采砂船舶屬地管理

按照《條例》第十六條規(guī)定安徽省對(duì)停留在省境長(zhǎng)江水域的采砂船舶一律按屬地管理原則，由停泊所在地政府指定水域集中?？?，并在指定位置標(biāo)明船名、船號(hào)，落實(shí)監(jiān)管單位和責(zé)任人。同時(shí)，按照《安徽省大中型采砂船采砂設(shè)備拆除標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定拆除采砂設(shè)備，交采砂管理機(jī)構(gòu)集中保管。省水行政主管部門不定期組織人員進(jìn)行檢查，一旦發(fā)現(xiàn)偷采或未按規(guī)定拆除采砂設(shè)備的，對(duì)于偷采者處以重罰，對(duì)看管不力的相關(guān)責(zé)任人視情節(jié)給予通報(bào)批評(píng)或行政處分。

3.規(guī)范采砂船舶出入境審批手續(xù)

對(duì)有正當(dāng)理由，持有合法手續(xù)，確需流動(dòng)的采砂船舶（含出境、入境和路過(guò)長(zhǎng)江水域安徽段的），由采砂船舶所有人提出申請(qǐng)，持有效證件材料，在省長(zhǎng)江河道采砂管理局辦理《長(zhǎng)江干流河道采砂船舶移動(dòng)境通行證》（以下簡(jiǎn)稱《通行證》）。 《通行證》上載明了采砂船舶的船名船號(hào)、出發(fā)地、目的地和有效通行時(shí)間。安徽省沿江采砂管理機(jī)構(gòu)對(duì)持有省長(zhǎng)江河道采砂管理局出具的有效 《通行證》都準(zhǔn)許出入境，否則將依照《條例》第二十條規(guī)定進(jìn)行處罰。由于《通行證》發(fā)放的唯一性，克服了各自為政、缺乏溝通的弊端，從而使全省一盤棋。未經(jīng)批準(zhǔn)擅自移動(dòng)的采砂船舶被發(fā)現(xiàn)后，將嚴(yán)格按《條例》的規(guī)定進(jìn)行處罰，促使采砂船舶所有人都能主動(dòng)辦理手續(xù)，規(guī)范自己的行為，從而取得了良好的管理效果。

4.規(guī)范可采區(qū)采砂船舶的管理

《條例》及其實(shí)施辦法中對(duì)準(zhǔn)入可采區(qū)作業(yè)的采砂船舶做出了具體要求，如可采區(qū)內(nèi)采砂船舶的控制數(shù)量、船舶和船員證書齊全，有符合要求的采砂設(shè)備和采砂技術(shù)人員；實(shí)施辦法中規(guī)定采砂功率不得超過(guò)750kW，具備平緩移動(dòng)的開采作業(yè)方式。規(guī)定河道采砂放可證實(shí)行一船一證。安徽省嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的可采區(qū)范圍，控制可采區(qū)采砂船舶的數(shù)量，對(duì)申請(qǐng)參與可采區(qū)開采經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)買的所有采砂船只，按照規(guī)定進(jìn)行資格預(yù)審。對(duì)經(jīng)行政許可準(zhǔn)入可采區(qū)的采砂船只，實(shí)行一船一證。對(duì)已解禁的可采區(qū)經(jīng)常組織檢查，發(fā)現(xiàn)船證不統(tǒng)一，立即責(zé)令可采區(qū)業(yè)主停業(yè)整頓，依法對(duì)違法、違規(guī)采砂行為進(jìn)行查處，直至吊銷其河道采砂許可證。

5.依法查處違規(guī)、非法采砂船舶

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2000年10月23日長(zhǎng)江安徽段禁采以來(lái)，安徽省及沿江各級(jí)水行政主管部門及其采砂管理機(jī)構(gòu)打擊長(zhǎng)江河道非法采砂活動(dòng)累計(jì)出動(dòng)執(zhí)法人員25余萬(wàn)人次，查獲違法、違規(guī)大中型采砂船舶380余艘次、運(yùn)輸船舶660余艘次、小型采砂船只16000余條次。通過(guò)嚴(yán)打重罰，有力地震懾了一些抱有僥幸心理的采砂船主，對(duì)沿江群眾也起到了很好的教育和警示作用，為水行政執(zhí)法和采砂管理創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

6.實(shí)行采砂船舶信息公開

為加強(qiáng)社會(huì)對(duì)采砂管理的監(jiān)督力度，促進(jìn)沿江各地信息交流和法規(guī)宣傳等，安徽省專門開通了“安徽長(zhǎng)江河道采砂管理網(wǎng)站”，對(duì)長(zhǎng)江河道采砂管理工作實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。網(wǎng)站專人維護(hù)，信息及時(shí)更新發(fā)布，做到安徽省大中型采砂船舶登記、指定停泊地點(diǎn)、出入境日期、報(bào)廢、船主變更、處罰等有關(guān)信息都能在互聯(lián)網(wǎng)上瀏覽，接受社會(huì)監(jiān)督。

二、存在的主要問(wèn)題

1.行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制未有效落實(shí)

長(zhǎng)江河道采砂是一項(xiàng)十分復(fù)雜的社會(huì)水事活動(dòng)，各種利益關(guān)系復(fù)雜。采砂船舶的管理涉及到多個(gè)部門，沒(méi)有政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和有力支持，單靠水行政主管部門難以實(shí)施有效的管理，必須進(jìn)一步落實(shí)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。如在打擊小型采砂船偷采活動(dòng)的同時(shí)，積極做好宣傳教育工作，由地方人民政府對(duì)小型采砂船實(shí)施有效的就業(yè)安置與扶持，引導(dǎo)和幫助他們另謀出路，解決其后顧之憂，使他們能真正地從船上走到岸上，從根本上解決小型采砂船這個(gè)長(zhǎng)期困擾長(zhǎng)江河道采砂管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

2.小型采砂船取締困難重重

一是小型采砂船船主大多是由漁民演變而來(lái)的，多數(shù)以一家一戶為單元，以船為家，缺少必要的謀生手段，自行轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)比較困難。

二是小型采砂船流動(dòng)性強(qiáng)，靈活性大，常在汊江或淺水區(qū)偷采，目標(biāo)小不易被發(fā)現(xiàn)，更便于躲避和逃逸，僥幸心理使他們鋌而走險(xiǎn)。

三是相鄰水域采砂管理機(jī)構(gòu)缺少溝通，各自為政，配合較少，很難對(duì)小型采砂船形成有效的打擊合力。

四是現(xiàn)行長(zhǎng)江河道采砂管理的政策法規(guī)對(duì)小型采砂船非法采砂行為沒(méi)有作出明確合適的經(jīng)濟(jì)處罰規(guī)定。如果按照《條例》第十八條規(guī)定，實(shí)施10萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小型采砂船本身的實(shí)際價(jià)值和船戶的經(jīng)濟(jì)承受能力，事實(shí)上也難操作到位。

3.各部門資源未有效整合

目前，長(zhǎng)江河道內(nèi)的小型采砂船基本屬于三無(wú)船只，而船舶的管理歸屬海事部門。為此，海事部門應(yīng)采取措施，切實(shí)加強(qiáng)船舶管理，規(guī)范采砂船舶證照管理。另外目前沿江各地建造的采砂船，采砂功率越來(lái)越大，船舶檢驗(yàn)部門也未能依規(guī)予以監(jiān)管。采砂設(shè)備無(wú)定型產(chǎn)品，其設(shè)備銘牌沒(méi)有明顯標(biāo)識(shí)，對(duì)此也缺少有效監(jiān)管。

4.船舶功率規(guī)定與實(shí)際不符

根據(jù)安徽省《條例》實(shí)施辦法的規(guī)定，在批準(zhǔn)的可采區(qū)從事合法開采的采砂船舶的采砂功率在500馬力以上1000馬力以下，而現(xiàn)在江面符合此規(guī)定要求的采砂船舶少之又少，大中型采砂船功率一般都在1680馬力以上，而小型采砂船功率又大都在500馬力以下，《條例》規(guī)定采砂船功率缺乏科學(xué)的依據(jù)，在不同的可采區(qū)開采，應(yīng)結(jié)合可采區(qū)的水文地質(zhì)條件，經(jīng)過(guò)科學(xué)的分析論證，在保證防洪和通航安全的前提下，采砂功率不應(yīng)過(guò)于嚴(yán)格，為避免采砂功率無(wú)限加大的趨勢(shì)，可以對(duì)采砂功率設(shè)定上限控制標(biāo)準(zhǔn)。

5.采砂船舶政策性補(bǔ)償缺失

長(zhǎng)江河道采砂由來(lái)以久，在《條例》之前沒(méi)有法規(guī)予以約束，而現(xiàn)在部分小型采砂船戶一家以此為生，若全面取締小型采砂船，將使這部分人失去生活來(lái)源，沒(méi)有必要的補(bǔ)償政策來(lái)支撐將很難做到。

6.管理制度對(duì)船舶未全涵蓋

長(zhǎng)江河道采砂按生產(chǎn)過(guò)程包括采砂、過(guò)載和運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)，法規(guī)中只對(duì)采砂船規(guī)定了相關(guān)制度，后來(lái)國(guó)務(wù)院補(bǔ)充司法解釋，對(duì)參與非法運(yùn)砂的運(yùn)輸船也可以依法查處，但目前對(duì)過(guò)載非法江砂的吊機(jī)卻無(wú)法可依。

三、建議

1.進(jìn)一步完善采砂船舶制度

如對(duì)保留區(qū)的工程性采砂船舶在制度上予以規(guī)定，采砂規(guī)劃對(duì)采砂船的數(shù)量不作限制性規(guī)定，根據(jù)實(shí)際需要由審批部門根據(jù)論證功率要求再確定數(shù)量，明確采砂船舶的功率、證書的審驗(yàn)主管部門及方式。對(duì)采砂船舶的技術(shù)水平等也應(yīng)有一定的規(guī)定，平緩移動(dòng)不必作為禁止性規(guī)定，但采砂船舶的平面和深度控制要有技術(shù)手段和管理手段，以避免在開采時(shí)的超深、超范圍等違規(guī)行為發(fā)生。對(duì)采砂生產(chǎn)過(guò)程中的船舶或生產(chǎn)設(shè)備都應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的管理制度，以免產(chǎn)生漏洞。

2.加強(qiáng)部門聯(lián)合

采砂船舶首先是船，其次是用于采砂的設(shè)備，因此多部門聯(lián)合管理非常必要，明確各自的管理重點(diǎn)和應(yīng)盡責(zé)任，分工協(xié)作，形成合力。

海事部門重點(diǎn)檢查小采砂船證照和安全狀況，從而取締一批，公安部門以偷盜國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)、危害公共安全等刑事法律，從嚴(yán)處理一批，水行政主管部門利用采砂法規(guī)，沒(méi)收、銷毀一批，綜合治理，部門間形成目標(biāo)統(tǒng)一、各司其職、協(xié)同作戰(zhàn)、高效有力的綜合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制。

3.加大小型采砂船舶治理力度

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)小型采砂船只的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，應(yīng)組織開展對(duì)小型采砂船只的調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作，全面摸清和掌握各省采砂船只的基本情況。同時(shí)保持對(duì)非法采砂的高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)。除對(duì)小型采砂船非法采砂易發(fā)水域加大監(jiān)管力度比較集中的重點(diǎn)水域，不給小型采砂船可乘之機(jī)。對(duì)因非法采砂被查獲的小型采砂船，水行政主管部門應(yīng)將其采砂機(jī)具沒(méi)收或拆毀，并處以一定數(shù)額的罰款。

4.對(duì)采砂船舶的建造實(shí)行許可制度

長(zhǎng)江上目前有采砂船采砂動(dòng)力大型化的趨勢(shì)，而采砂船舶的建造又沒(méi)有法規(guī)進(jìn)行約束，基本處于無(wú)序的狀態(tài)。為規(guī)范采砂船舶管理，可以對(duì)采砂船舶建造實(shí)行許可或備案制度，從源頭上控制采砂船舶的數(shù)量，防止采砂船舶過(guò)剩，以及不符合規(guī)定的非法采砂船大量涌入，同時(shí)對(duì)非法建造的生產(chǎn)商也可以依法進(jìn)行規(guī)范管理。

5.建立取締小型采砂船的補(bǔ)償政策

沿江各地的大部分小型采砂船戶以采砂為生，以船為家，執(zhí)法部門很難予以徹底取締，如果出臺(tái)政策，給予轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)安置優(yōu)惠，給予取締的小型采砂船戶基本生活補(bǔ)助，堵疏結(jié)合，從根本上解決小采砂船非法偷采江砂問(wèn)題?！?/p>

責(zé)任編輯 李建章

TV879

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1000-1123（2012）10-0042-02

2012-04-20

楊山，高級(jí)工程師，國(guó)家一級(jí)建造師（水利專業(yè)和房屋建筑專業(yè)），造價(jià)工程師、監(jiān)理工程師。