程緒水

（淮河流域水資源保護局，233000，蚌埠）

水功能區(qū)劃是根據(jù)水資源的自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展要求，確定不同水域的功能定位，實現(xiàn)水資源分類管理和保護。水功能區(qū)劃是水資源開發(fā)利用和保護的重要依據(jù)。早在1999年年底，水利部就依據(jù)國務(wù)院“三定”規(guī)定，組織各流域管理機構(gòu)和全國各省（自治區(qū)）開展了水功能區(qū)劃工作；2002年3月編制完成了《中國水功能區(qū)劃》，并在全國范圍內(nèi)試行。2002年10月，修訂后的《中華人民共和國水法》進一步明確了水功能區(qū)的法律地位。按照水法的要求，全國31個省、自治區(qū)、直轄市人民政府先后批復(fù)并實施了本轄區(qū)的水功能區(qū)劃。本次國務(wù)院批復(fù)的4 493個全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃，是在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）批復(fù)的水功能區(qū)劃及流域水功能區(qū)劃基礎(chǔ)上，按照一定原則選取的，基本上是流域面積1 000 km2以上的河流，或者是重要的跨省河流，體現(xiàn)了國家水功能區(qū)管理的戰(zhàn)略重點。

國務(wù)院在批復(fù)中明確提出，全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃是全國水資源開發(fā)利用與保護、水污染防治和水環(huán)境綜合治理的重要依據(jù)。要根據(jù)不同水域的功能定位，實行分類保護和管理，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)，力爭到2020年水功能區(qū)水質(zhì)達標率達到80%，到2030年水質(zhì)基本達標。

如何實現(xiàn)國務(wù)院提出的水功能區(qū)水質(zhì)目標是下一階段水功能區(qū)管理工作的核心，國務(wù)院在批復(fù)中對各地區(qū)和有關(guān)部門貫徹落實水功能區(qū)劃工作提出了明確要求：一是要求水利部會同有關(guān)部門和地方人民政府認真組織實施；二是各地區(qū)和有關(guān)部門要加強領(lǐng)導(dǎo)，密切配合，加大投入，制定相應(yīng)措施，完善管理規(guī)定，要求在水資源管理、水污染防治、節(jié)能減排等工作中嚴格執(zhí)行水功能區(qū)劃的要求，協(xié)調(diào)好水功能區(qū)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、主體功能區(qū)、土地利用、城市建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系；三是要求縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構(gòu)要按照水功能區(qū)劃對水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定水域納污能力，提出限制排污總量意見。要加強對水功能區(qū)水質(zhì)、水量動態(tài)監(jiān)測和入河排污口管理，對排污量超出限制總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口。要加強水功能區(qū)監(jiān)管能力建設(shè)，建立水功能區(qū)水質(zhì)達標評價體系，定期向有關(guān)人民政府報告水功能區(qū)水質(zhì)達標狀況。

水功能區(qū)劃是水法確定的一項重要水資源管理和保護制度，為了推進水功能區(qū)管理工作，2003年水利部以水資源〔2003〕233號文印發(fā)了《水功能區(qū)管理辦法》，明確了對水功能區(qū)的具體管理規(guī)定。經(jīng)過近10年的實踐，各地的水功能區(qū)管理工作卓有成效，取得了一定經(jīng)驗。但是，隨著國務(wù)院對全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃的批復(fù)以及 《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》的發(fā)布，對水功能區(qū)管理工作提出了更高要求，需要在原來的基礎(chǔ)上進一步深入。

一、做好宣傳，實現(xiàn)水功能區(qū)面向社會管理的轉(zhuǎn)變

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水資源是國民經(jīng)濟的命脈，保護好水資源關(guān)系我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。2011年中央水利工作會議和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確要求把嚴格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，2012年 《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3 號），對實施最嚴格水資源管理制度和水功能區(qū)管理進行了全面部署。因此，要站在國家實施科學(xué)發(fā)展的高度，宣傳嚴格水資源管理、嚴格水功能區(qū)管理的重要意義，提高全社會對水功能區(qū)管理重要性的認識，實現(xiàn)從過去行業(yè)管理向社會管理的轉(zhuǎn)變。

水功能區(qū)管理是一項專業(yè)性較強的工作，同時也面向社會，需要全民的支持和參與。水功能區(qū)管理工作的核心是取水和限制排污管理，做好水功能區(qū)保護工作不僅涉及取退水的各行各業(yè)，還關(guān)系社會的每一個人。因此，做好面向管理對象、面向全社會的宣傳工作至關(guān)重要，要讓全社會全民理解嚴格水資源管理和水功能區(qū)保護的重要意義，知道身邊河流、水域的功能定位，明白為水功能區(qū)保護應(yīng)該做什么。水功能區(qū)確界立碑是宣傳水功能區(qū)的一項重要手段，此外各地還可以因地制宜，積極采取其他多種方式，在公共媒體上開展宣傳工作，形成全民節(jié)約用水、保護水資源、遵守水功能區(qū)管理的社會風(fēng)尚。

二、積極推進水功能區(qū)管理立法

2003年水利部印發(fā)了《水功能區(qū)管理辦法》，隨著形勢的發(fā)展，現(xiàn)有的《水功能區(qū)管理辦法》已經(jīng)遠遠不適應(yīng)管理的需要。國務(wù)院提出2020年水功能區(qū)水質(zhì)達標率達到80%、2030年水功能區(qū)水質(zhì)基本達標的目標，任務(wù)艱巨，必須要有強有力的法律保障。要盡快出臺水功能區(qū)監(jiān)督管理條例，由國務(wù)院發(fā)布施行；入河排污口管理作為控制納污的重要抓手，可考慮合并到水功能區(qū)監(jiān)督管理條例中去。

水功能區(qū)管理條例重點圍繞水功能區(qū)取水管理、水功能區(qū)限制排污管理、水功能區(qū)監(jiān)測、水功能區(qū)水質(zhì)通報、水功能區(qū)水質(zhì)達標工程建設(shè)、水功能區(qū)生態(tài)修復(fù)與補償、水功能區(qū)目標考核等方面建立相應(yīng)的管理制度，尤其是要強化取水和限制排污管理，建立區(qū)域限批制度，對排污量超出水功能區(qū)限排總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河湖排污口。

入河排污口管理是實現(xiàn)水功能區(qū)水質(zhì)目標的重要抓手。要對水利部第22號令 《入河排污口監(jiān)督管理辦法》實施情況進行全面總結(jié)，進一步理順入河排污口監(jiān)督管理與水資源論證和河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的關(guān)系；嚴格新建、改建和入河排污口擴大等設(shè)置審批，建立入河排污口零排放審核制度；加強已建入河排污口管理，對現(xiàn)有入河排污口提出逐步減排要求；建立入河排污口驗收管理制度；進一步加大對違法設(shè)立入河排污口或超標排污入河排污口的處罰力度。

水功能區(qū)水質(zhì)達標工程建設(shè)以及水功能區(qū)生態(tài)修復(fù)與補償是實現(xiàn)水功能區(qū)目標的重要保障，在水功能區(qū)管理立法中要建立水功能區(qū)水質(zhì)達標工程建設(shè)投資渠道，積極推進水生態(tài)保護和修復(fù)工作，建立水功能區(qū)跨界水質(zhì)超標補償和生態(tài)用水保障機制。

《水功能區(qū)管理條例》要將水功能區(qū)水質(zhì)達標任務(wù)作為地方政府的職責(zé)，強化對水功能區(qū)目標任務(wù)的考核，建立分級考核責(zé)任制度。國務(wù)院負責(zé)考核各省（自治區(qū)、直轄市）完成全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃目標情況，考核結(jié)果作為各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。

三、健全完善水功能區(qū)管理技術(shù)體系

水功能區(qū)管理工作還處在起步和發(fā)展階段，技術(shù)指標體系還不健全，亟須不斷完善。主要內(nèi)容有：水功能區(qū)劃的指標體系、水功能區(qū)水資源質(zhì)量國家標準、水功能區(qū)水質(zhì)達標評價體系、水功能區(qū)限制納污標準（入河排污控制標準）、水功能區(qū)監(jiān)測站網(wǎng)規(guī)劃等。

水功能區(qū)劃指標體系就是針對區(qū)劃的水域功能，補充完善相應(yīng)指標。當前國務(wù)院批復(fù)全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃中只明確了水資源的使用功能和水質(zhì)目標，作為水資源開發(fā)利用與保護依據(jù)的水功能區(qū)劃，僅僅只有水質(zhì)目標是不全面的，還應(yīng)該有功能性的水量指標和保護生態(tài)需要的最小生態(tài)用水指標，隨著水資源保護工作的不斷深入，將來還應(yīng)逐步增加河湖健康指標等。

水功能區(qū)水資源質(zhì)量標準是水功能區(qū)水質(zhì)達標評價工作的基礎(chǔ)，現(xiàn)在水功能區(qū)劃水質(zhì)標準采用國家地表水環(huán)境質(zhì)量標準，是無奈之舉。水資源的使用功能與水環(huán)境功能是兩個不同屬性，管理要求有很大區(qū)別，但是由于目前缺乏國家水資源質(zhì)量標準，水功能區(qū)水質(zhì)標準只能借用地表水環(huán)境質(zhì)量標準，給水功能區(qū)劃的報批和管理帶來了不利影響，造成了水功能區(qū)劃管理是在重復(fù)水環(huán)境管理的錯誤認識。作為水利部行業(yè)標準的《地表水資源質(zhì)量標準》應(yīng)該盡快修訂，并上升到國家標準，為水功能區(qū)水質(zhì)管理提供支撐。

水功能區(qū)限制納污標準是實現(xiàn)水功能區(qū)水質(zhì)目標、落實納污紅線的基礎(chǔ)。水法和《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》都明確指出，按照水功能區(qū)劃對水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定水域納污能力，提出限制排污總量意見。在實行水功能區(qū)納污總量控制的同時，還要針對不同水功能區(qū)劃，制定污染物總量排放控制與污染物濃度控制相結(jié)合，污染物總量排放控制與日最大容許排放量控制相結(jié)合的水功能區(qū)限制納污控制標準體系。

水功能區(qū)監(jiān)測站網(wǎng)規(guī)劃是水功能區(qū)監(jiān)測的基礎(chǔ)，現(xiàn)有水功能區(qū)監(jiān)測代表站點還不能完全滿足水功能區(qū)管理的需要。當前，需要盡快制定統(tǒng)一的技術(shù)標準，組織對全國重要江河水功能區(qū)劃的監(jiān)測斷面進行復(fù)核。要在調(diào)查水功能區(qū)現(xiàn)狀取水和入河排污口分布的基礎(chǔ)上，對不符合要求的水功能區(qū)監(jiān)測站點進行調(diào)整。全國重要江河水功能區(qū)劃監(jiān)測站網(wǎng)要經(jīng)過水利部批準，作為開展水功能監(jiān)測區(qū)的依據(jù)。同時，還需要盡快制定水功能區(qū)監(jiān)測規(guī)范，統(tǒng)一水功能區(qū)監(jiān)測項目、監(jiān)測頻次，為水功能區(qū)考核奠定基礎(chǔ)。

四、加強水功能區(qū)管理基礎(chǔ)能力建設(shè)

實現(xiàn)水功能區(qū)劃水質(zhì)目標必須有工程硬件和管理軟件來保障，主要包括水功能區(qū)水質(zhì)達標工程建設(shè)和水功能區(qū)監(jiān)控能力建設(shè)兩大方面。

功能區(qū)水質(zhì)達標工程建設(shè)方面，首先要編制水資源保護規(guī)劃，根據(jù)水功能區(qū)水質(zhì)目標，在提出納污總量控制意見的基礎(chǔ)上，因地制宜制定改善水質(zhì)的工程建設(shè)方案，包括入河排污口整治工程、河道污染底泥清淤工程、生態(tài)調(diào)水工程、水源地涵養(yǎng)工程、河湖生態(tài)修復(fù)工程等。要積極開辟水功能區(qū)水質(zhì)達標建設(shè)國家和地方投資渠道，通過建立跨界斷面水質(zhì)超標賠償和生態(tài)補償機制，逐步拓寬水功能區(qū)水質(zhì)達標建設(shè)資金來源。

水功能區(qū)監(jiān)控能力建設(shè)方面，要加強水功能區(qū)水量水質(zhì)監(jiān)測基礎(chǔ)能力建設(shè)。第一步加強流域機構(gòu)監(jiān)測實驗室建設(shè)，通過合理布局，設(shè)立必要的分中心，或通過與地方共建共管的方式，實現(xiàn)流域機構(gòu)對全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃水質(zhì)全覆蓋監(jiān)測。對于跨省河流緩沖區(qū)、重要飲用水水源區(qū)以及水功能區(qū)重要入河排污口，建設(shè)在線監(jiān)測裝備，實現(xiàn)實時監(jiān)控，以提高監(jiān)督管理水平。逐步完善水功能區(qū)突發(fā)性重大水污染事件的預(yù)警預(yù)報體系，不斷提高水功能區(qū)突發(fā)性水污染事件應(yīng)急處置能力。結(jié)合國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項目，建設(shè)水功能區(qū)管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)水功能區(qū)管理信息化和智能化。