劉東杰

(中共淮安市委黨校，江蘇 淮安 223003)

政府行政管理與基層群眾自治協(xié)調(diào)的路徑選擇

劉東杰

(中共淮安市委黨校，江蘇 淮安 223003)

政府行政管理與基層群眾自治都是在我國(guó)總體政治框架下運(yùn)行的社會(huì)治理機(jī)制，兩者具有統(tǒng)一的社會(huì)目標(biāo)--社會(huì)治理。只是前者對(duì)社會(huì)的治理是一種有意識(shí)的法定行為，而后者是在滿足自我需要的基礎(chǔ)上，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如何協(xié)調(diào)兩種治理機(jī)制，更好的發(fā)揮整體社會(huì)治理效果，是建立科學(xué)治理結(jié)構(gòu)的必然要求。

政府行政管理；基層群眾自治；協(xié)調(diào)

國(guó)家行政管理是“國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)?！盵1]基層群眾自治是基層群眾充分發(fā)揮主動(dòng)性，充分利用民主政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的治理過(guò)程。這是我國(guó)民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，亦是基層群眾民主權(quán)利得以彰顯的主要形式。黨的十七大報(bào)告更是將“基層群眾自治制度”與人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度一起，納入了中國(guó)特色政治制度范疇。然而國(guó)家行政管理與群眾基層自治作為兩種不同的治理模式卻存在著協(xié)調(diào)困境。

一、政府管理與基層群眾自治協(xié)調(diào)困境的原因

治理主體或者模式的多元化必將帶來(lái)沖突與協(xié)調(diào)性問(wèn)題：權(quán)威治理模式與非權(quán)威治理模式的沖突與協(xié)調(diào)、不同權(quán)威治理主體之間的沖突與協(xié)調(diào)，及社會(huì)非權(quán)威治理主體之間的沖突與協(xié)調(diào)。其中，政府權(quán)威治理模式與社會(huì)非權(quán)威治理模式之間的沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題會(huì)成為主要內(nèi)容。毋庸置疑，政府行政管理與基層群眾自治之間的協(xié)調(diào)性問(wèn)題，是政府權(quán)威治理模式與社會(huì)非權(quán)威治理模式之間協(xié)調(diào)的重要表現(xiàn)形式和內(nèi)容。

國(guó)家行政管理與基層群眾自治都是在我國(guó)總體政治框架下運(yùn)行的社會(huì)治理機(jī)制，因此，兩者具有統(tǒng)一的社會(huì)目標(biāo)——社會(huì)治理。只是前者對(duì)社會(huì)的治理是一種有意識(shí)的法定行為，而后者是在滿足自我需要的基礎(chǔ)上，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因而，前者治理可以說(shuō)是一種主動(dòng)性行為，后者治理是一種被動(dòng)性行為，無(wú)論是出于主動(dòng)抑或被動(dòng)，兩者的行為最終都會(huì)導(dǎo)向社會(huì)治理；但是，從宏觀角度來(lái)講，因不同的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)、價(jià)值選擇和運(yùn)作機(jī)制，導(dǎo)致兩種治理模式雖有著內(nèi)在的統(tǒng)一目標(biāo)，卻不可避免地要面臨著諸多的協(xié)調(diào)障礙，也即國(guó)家行政管理與基層群眾自治之間如何能降低合作損耗，真正在解決公共問(wèn)題上形成合力，面臨著諸多需要解決的問(wèn)題；從微觀上講，因權(quán)威治理主體的牽絆及自治主體局限，也帶來(lái)了相當(dāng)大的協(xié)調(diào)困境。

（一）宏觀視角下的協(xié)調(diào)困境原因分析

1、不同的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)：公權(quán)與民權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家行政管理是一種因“公共權(quán)力”運(yùn)作的管理行為，因此，“公共權(quán)力”是其內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。因“公共權(quán)力”具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，所以才能夠做到“社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配?！盵1]國(guó)家行政管理如若沒(méi)有“公共權(quán)力”做后盾，是難以施行的。而基層群眾自治作為一種民主政治形式，它是基層群眾“公民權(quán)利”得以充分彰顯的重要機(jī)制?；鶎尤罕娭阅軌蜃灾?，是因《村民委員會(huì)組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》等法律性文件賦予的基本民主權(quán)利，基層群眾自治也即是這種法定權(quán)利的施行。因此，“公民權(quán)利”是基層群眾自治的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，沒(méi)有法定的“公民權(quán)利”，任何所謂的“自治”都是非法的。由于國(guó)家行政管理與村民自治的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)的差異，因此，在兩種治理模式的耦合過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)“公共權(quán)力”與“公民權(quán)利”的競(jìng)爭(zhēng)，即對(duì)于同一公共問(wèn)題，可能會(huì)存在政府行政管理與公民自治兩種治理模式的選擇的沖突。因公共權(quán)力的權(quán)威性和強(qiáng)制性，公民權(quán)利的自愿性和平等性，則可能會(huì)出現(xiàn)公共權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的壓制和侵犯，從而出現(xiàn)沖突，陷入?yún)f(xié)調(diào)的困境。

2、不同的價(jià)值取向：公益與利己的分野。眾所周知，國(guó)家行政管理的核心價(jià)值是“公共利益”，這也即行政管理的“公共性”。任何以公權(quán)謀私利的行為都是非法的。而對(duì)于基層群眾自治，首要考慮的是自治范圍內(nèi)的利益，這種利益對(duì)于其自治范圍具有“公益”性質(zhì)，但是對(duì)于作為社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)之一網(wǎng)格，相對(duì)于社會(huì)公共利益卻是“私益”，因此，基層群眾自治的價(jià)值取向相對(duì)于國(guó)家公共利益而言卻是“利己”的。當(dāng)然，這種“利己”行為是合法的。基層群眾自治即是通過(guò)這種“利己”的自我治理行為達(dá)到治理狀態(tài)的。當(dāng)社會(huì)所有自治群體都通過(guò)合法的“利己”行為實(shí)現(xiàn)自我治理狀態(tài)，也即達(dá)到了“自治的帕累托最優(yōu)”，整個(gè)社會(huì)也會(huì)進(jìn)入良好的治理格局。在不同的價(jià)值取向的指引下，國(guó)家行政管理對(duì)社會(huì)的治理是一種有意識(shí)的目的性治理行為，而基層群眾自治是一種追求“利己”的無(wú)意識(shí)治理行為。當(dāng)這兩類(lèi)治理行為相互合作時(shí)，必將出現(xiàn)價(jià)值的沖突。在不同的價(jià)值指引下，必將導(dǎo)出不同的行為方式，因此，這也必將會(huì)致使國(guó)家行政管理與基層群眾自治陷入?yún)f(xié)調(diào)的困境。

3、不同的運(yùn)作機(jī)制：法定與意思的選擇?！靶姓仨氁苑蔀橐罁?jù)，不得逾越或違背法律規(guī)定?！盵2]（P417）這即是說(shuō)，國(guó)家行政管理職能、范圍、程序等都應(yīng)嚴(yán)格遵循國(guó)家相關(guān)法律制度，遵循法定的運(yùn)作機(jī)制。而基層群眾自治作為一項(xiàng)公民權(quán)利，自然是由相關(guān)法律制度賦予和受到相關(guān)規(guī)定約束，但如何行使、以及是否行使，只要不突破既定的政治法律框架，則可完全遵照自治主體的意思表示。法定機(jī)制往往具有既定的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，輕易不能突破。而意思自治機(jī)制卻可以有多種選擇，只要在既定政治法律框架內(nèi)。當(dāng)法定運(yùn)行機(jī)制與意思自治機(jī)制遭遇時(shí)，必將出現(xiàn)權(quán)威與平等、既定與選擇、強(qiáng)制與自由自檢的沖突，這也必定會(huì)引致兩種治理模式的協(xié)調(diào)困境。

（二）微觀視角下的協(xié)調(diào)困境原因分析

微觀視角下，造成兩種治理模式協(xié)調(diào)困境的主要是治理主體行為過(guò)程中的局限性所致。

1、政府職能擴(kuò)張?！罢姓毮軘U(kuò)展是一種世界現(xiàn)象，也是一種歷史的必然?！盵2]（P70）政府職能的擴(kuò)張，由自由資本主義向壟斷資本主義過(guò)渡時(shí)肇始，在“凱恩斯主義”的影響下，逐步形成了“行政國(guó)家”的獨(dú)特現(xiàn)象。政府職能的擴(kuò)張，有其合理性的動(dòng)因：市場(chǎng)失靈、公共問(wèn)題增多且復(fù)雜化等。但正常合理的職能擴(kuò)張過(guò)程中，也夾雜著一些異化現(xiàn)象，如政府對(duì)公民私領(lǐng)的過(guò)多干涉。二十世紀(jì)八十年代開(kāi)始的“新公管理”運(yùn)動(dòng)，是人們對(duì)職能擴(kuò)張問(wèn)題的一次正面回應(yīng)。在我國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“全能政府”的組織慣性尚未完全消失，正如鄧小平所說(shuō)，“我們政府管了太多管不了又管不好的事情”，政府職能擴(kuò)張性問(wèn)題在我國(guó)尤為嚴(yán)重。因此，應(yīng)發(fā)展要求和國(guó)際公共管理改革運(yùn)動(dòng)，我國(guó)也在八十年代提出轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前，轉(zhuǎn)變政府職能，以構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治背景下的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，是我國(guó)行政管理體制改革的一個(gè)重要方向。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度趨于完善，公民社會(huì)發(fā)育成熟，逐步會(huì)形成政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)承擔(dān)三方合作共治的治理格局。但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性思維、團(tuán)體利益的牽絆等障礙尚在，目前，我國(guó)政府特別是基層政府的行政管理職能擴(kuò)張問(wèn)題并未得到根治：對(duì)基層管得多，管得死，使基層自治流于形式，這壓抑基層群眾的自治權(quán)利，引致了公權(quán)與民權(quán)之間的沖突，帶來(lái)了公權(quán)治理與民權(quán)自治的協(xié)調(diào)困境。

2、基層群眾自治意識(shí)薄弱。自治意識(shí)本質(zhì)上來(lái)講是一種權(quán)利意識(shí)。我國(guó)重“權(quán)力”而輕“權(quán)利”的傳統(tǒng)觀念一直根深蒂固，這在文化素質(zhì)較低的基層群眾的意識(shí)里表現(xiàn)的更為頑固。另外，我國(guó)長(zhǎng)期的“全能政府”的直接治理模式，帶給人們一種政府可以解決一切問(wèn)題的錯(cuò)覺(jué)，形成了“有事找政府”的慣性思維。這些都造成基層群眾自治意識(shí)的薄弱。缺乏自我治理意識(shí)和政治參與主動(dòng)性的基層公眾，在遇到問(wèn)題時(shí)，往往會(huì)直接跨過(guò)自治組織尋求政府解決，也就是說(shuō)，基層群眾仍傾向于選擇基層政府的直接管理。很多地方，雖然形式上建立了自治機(jī)制，但自治意識(shí)的薄弱，給這些機(jī)制的有效運(yùn)作帶來(lái)了困境，迫使政府行政管理機(jī)制不得不重新介入本已放開(kāi)的自治領(lǐng)域，這更使得基層群眾自治機(jī)制的運(yùn)作顯得效果不佳，引致基層治理的強(qiáng)政府、弱社會(huì)的現(xiàn)象。這帶來(lái)了一個(gè)矛盾：依據(jù)我國(guó)相關(guān)制度與科學(xué)的治理原則，政府合理調(diào)整職能權(quán)限，寄希望于基層自治，而基層自治卻因基層群眾自治意識(shí)薄弱，而難發(fā)揮作用，政府不得不重新介入，這卻又進(jìn)一步削弱了基層自治功能，使協(xié)調(diào)政府介入與基層群眾自治弱化，成為一個(gè)亟待破除的困境。

3、基層自治組織利益聚合與表達(dá)功能不強(qiáng)。當(dāng)前，在我國(guó)基層自治領(lǐng)域，自治組織的主要形式是：村（居）民委員會(huì)和企業(yè)職工代表大會(huì)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民社會(huì)的發(fā)育，非營(yíng)利性的社會(huì)組織承擔(dān)起了部分社會(huì)治理功能，成為基層群眾自治的新的組織載體。無(wú)論是國(guó)家主導(dǎo)下的村（居）民委員會(huì)和企業(yè)職工代表大會(huì)，還是自發(fā)形成的各類(lèi)非營(yíng)利社會(huì)組織，因經(jīng)費(fèi)、身份定位、團(tuán)體利益等問(wèn)題的影響，在基層群眾的利益聚合與表達(dá)方面都沒(méi)有發(fā)揮出理想的作用。這也是造成基層群眾對(duì)基層自治組織作用并不看好的重要原因?；鶎幼灾谓M織存在的很重要的合法性，即是其可以聚合與表達(dá)基層群眾利益，使基層群眾能夠得到更多的公共政策惠顧。一個(gè)弱聚合與表達(dá)功能的自治組織注定難以得到群眾的認(rèn)同。政府也不太可能從一個(gè)弱利益聚合與表達(dá)功能的自治組織那里獲取太多基層群眾呼聲，這也在一定程度上窄化了政府對(duì)基層真實(shí)信息的獲取渠道，從而可能導(dǎo)致出現(xiàn)政府對(duì)基層行政管理的不當(dāng)干涉，這也必將帶來(lái)與基層自治的沖突，出現(xiàn)協(xié)調(diào)性困境。

二、政府行政管理與基層群眾自治協(xié)調(diào)的路徑選擇

對(duì)于宏觀視角下，兩種治理模式之間的協(xié)調(diào)困境，最有效的協(xié)調(diào)方式就是充分劃清治理的范圍。因?yàn)椋瑹o(wú)論是內(nèi)驅(qū)力、價(jià)值選擇抑或是運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于兩種治理模式都是不可變遷的。因?yàn)槿魏畏矫娴淖儎?dòng)，都將導(dǎo)致兩種治理模式的趨同，或者治理效力的弱化。合理劃清兩者的治理范圍，不僅要有相關(guān)的法律規(guī)定，更需要在具體的治理過(guò)程中，因地制宜地選擇權(quán)威治理抑或是群眾自治。具體而言，對(duì)于需要政府強(qiáng)力干涉的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)起治理職責(zé)；對(duì)于可充分發(fā)揮群眾首創(chuàng)、有效自我管理的領(lǐng)域，應(yīng)充分尊重群眾的自治權(quán)利，政府做好引導(dǎo)和監(jiān)督即可，不必過(guò)多的進(jìn)行干涉；對(duì)于必須由政府與基層群眾自治雙方合作共治的領(lǐng)域，應(yīng)根據(jù)公共事務(wù)的具體特質(zhì)來(lái)確定一方的主導(dǎo)地位，而不是想當(dāng)然地由政府主導(dǎo)。

微觀視角下，兩種治理模式的協(xié)調(diào)，需要遵循以下相對(duì)應(yīng)的措施。

1、合理調(diào)整基層政府管理職能。基層政府組織是基層群眾自治最直接的銜接對(duì)象，因此，基層政府的職能調(diào)整對(duì)于國(guó)家行政管理與基層自治的協(xié)調(diào)最為關(guān)鍵。什么樣的調(diào)整才叫合理？當(dāng)前普遍贊同的一個(gè)觀點(diǎn)是：充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織的治理功能，推動(dòng)社會(huì)在政治法律框架內(nèi)自治。在市場(chǎng)和社會(huì)治理功能難以彰顯的領(lǐng)域，政府做出必要的公權(quán)干預(yù)，這是當(dāng)前政府職能調(diào)整的合理定位和社會(huì)治理格局的理想預(yù)期。如何調(diào)整才能實(shí)現(xiàn)合理？在基層政府范疇，很多地方已將基層群眾自治組織視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層政府的下級(jí)機(jī)關(guān)，基層自治組織的自治空間在被逐步地壓縮，有些已失去了其應(yīng)有的功能和地位。對(duì)于此種情況，應(yīng)當(dāng)合理的縮減基層政府對(duì)基層自治組織的直接操控權(quán)，嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，相應(yīng)的調(diào)整自己的權(quán)力管轄，該讓位的讓位、該間接的間接。

通過(guò)基層政府職能的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)凡屬群眾能夠自己辦理的事情，就應(yīng)當(dāng)放手讓群眾按照自治的方式去辦，并隨著社會(huì)的發(fā)展不斷擴(kuò)大其自治范圍。當(dāng)然，這里還需進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度保障：一是修改《村民委員會(huì)組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》等，制訂《村（居）民自治法》。通過(guò)法定程序，保障基層群眾自治權(quán)利，實(shí)現(xiàn)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我治理。二是明晰公權(quán)與民權(quán)界限。以法律的形式進(jìn)一步明晰基層政府行政管理權(quán)限，和基層群眾自治范圍，做到以法律為準(zhǔn)繩約束政府行政管理行為的過(guò)度擴(kuò)張，使村民自治權(quán)力得以保障，從而實(shí)現(xiàn)基層政府行政管理與村民自治有機(jī)協(xié)調(diào)起來(lái)。

2、培育基層群眾的自治觀念。自治需要法律制度的構(gòu)建，更需要理念的樹(shù)立。法律制度是外在的保障，理念是內(nèi)生的驅(qū)動(dòng)。兩者缺一不可。法律制度的建立只需要國(guó)家相關(guān)立法機(jī)構(gòu)的職權(quán)運(yùn)作，而群眾的自治理念的形成卻需要一個(gè)長(zhǎng)期的培育過(guò)程和有效的培育路徑。這需要，一是通過(guò)各種媒體渠道，大力宣傳基層自治的精神實(shí)質(zhì)、目的以及對(duì)于基層社會(huì)治理的重要價(jià)值，讓基層群眾在政策宣傳的氛圍中，潛移默化地形成對(duì)自治制度的認(rèn)知；二是通過(guò)體驗(yàn)的方式讓基層群眾真正參與到自治中來(lái)。自治的最大優(yōu)越性在于“自我解放、自我治理和自我服務(wù)”，這既是對(duì)基層群眾公民權(quán)利的尊重，也是一種基層群眾自我利益分配的一種有效機(jī)制。讓基層群眾真正參與，是發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性的一大舉措。真正貼身體驗(yàn)自我管理的群眾，會(huì)深切感受到自治帶來(lái)的優(yōu)越感，從而逐步消弭過(guò)去對(duì)“自治”的偏見(jiàn)；三是通過(guò)典型示范作用，以榜樣的力量來(lái)影響對(duì)基層自治抱有“消極”或者“遲疑”態(tài)度的基層群眾，積極參與到自治管理中來(lái)。當(dāng)然，要培育基層群眾的自治觀念，并不是個(gè)一蹴而就的過(guò)程，它是一個(gè)長(zhǎng)期的“習(xí)慣性”思維的培養(yǎng)過(guò)程。這需要黨和政府的政策支持，也需要基層自治組織真正擔(dān)負(fù)起群眾利益代表者、維護(hù)者的重任。

3、增強(qiáng)基層自治組織的利益聚合與表達(dá)功能。組織能夠提供個(gè)人實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)的運(yùn)作機(jī)制。這是組織存在的合法性基礎(chǔ)。否則，組織是沒(méi)有生存空間和存在意義的?；鶎幼灾谓M織擔(dān)負(fù)著基層群眾利益的聚合與表達(dá)功能，這也是其存在的合法性基礎(chǔ)之一。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)基層自治組織普遍存在的利益聚合與表達(dá)功能較弱的現(xiàn)實(shí)，茲提出幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)建議：一是政府放權(quán)，加大投入。政府放權(quán)于社會(huì)，讓基層自治組織獨(dú)立承擔(dān)起治理功能，讓其在鍛煉中不斷成熟強(qiáng)大；政府加大對(duì)基層自治組織的各種資源的投入。我們不得不正視當(dāng)前基層自治組織對(duì)于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴性，特別是集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱的落后村（居），有了基本的資源保障，基層自治組織才能應(yīng)對(duì)基層利益聚合與表達(dá)過(guò)程中的各種耗費(fèi)。二是提升基層自治組織的人力資源結(jié)構(gòu)。“人才是組織工作的生命線”，通過(guò)引進(jìn)、培養(yǎng)，不斷優(yōu)化提升基層自治組織的人力資源結(jié)構(gòu)，使基層自治組織有能力擔(dān)負(fù)起基層群眾利益聚合與表達(dá)的功能。三是細(xì)化法律規(guī)定。將《村民委員會(huì)組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》中較原則性的規(guī)定進(jìn)一步具體細(xì)化，體現(xiàn)更強(qiáng)的操作性，使基層群眾自治組織在利益聚合與表達(dá)過(guò)程中做到操作規(guī)范。四是建立相應(yīng)的履職責(zé)罰制度?？梢酝ㄟ^(guò)基層群眾集體協(xié)商、政府出臺(tái)等途徑，建立自治組織履職責(zé)罰制度，對(duì)于在基層群眾利益聚合與表達(dá)中缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象進(jìn)行必要的懲罰。

[1] [美]D.Esston.The Political System．New York：Kropf，1953：129．

[2] 張國(guó)慶.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

On path choice of coordination of governmental administration and grassroots self-governance

LIU Dong-jie
(Party school of Huaian municipal committee of CPC,Huaian,Jiangsu 223003)

As means of social governance mechanism,governmental administration and grassroots self-governance fit into our national general political framework,with the former as a conscious statutory act while the latter on basis of satisfaction of ego needs.How to coordinate the both to bring overall social governance into better effect is the inevitable demand of the establishment of scientific governance structure.

governmental administration;grass-roots self-governance;coordination

D63

A

1672－4445(2012)06－0040－04

2012-04-05

劉東杰（1982-），山東單縣人，碩士，中共淮安市委黨校講師，主要從事公共管理與公共政策研究。