□ 葉盛楠

“壓力型體制”的概念是由榮敬本、崔之元等學(xué)者在研究中國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革的過(guò)程中提出的。所謂“壓力型體制”指的是“一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系?！保?](P28)具體來(lái)說(shuō)，就是為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，各級(jí)政治組織(以黨委和政府為核心)把這些任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，下派給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。當(dāng)前，中國(guó)各級(jí)政府組織實(shí)際上就是在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行的。為了詳細(xì)了解“壓力型體制”到底是如何運(yùn)行的，本文選擇以?xún)?nèi)蒙古S縣為研究對(duì)象，通過(guò)個(gè)案研究來(lái)揭示“壓力型體制”運(yùn)行的奧秘。①本文關(guān)于S縣的一手資料來(lái)自未公開(kāi)出版的S縣委文件匯編，即參考文獻(xiàn)［3]－［6]。

一、個(gè)案縣的基本情況

S縣位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部，全縣總轄面積為4353平方公里，總?cè)丝诩s34萬(wàn)人。當(dāng)?shù)刈匀粭l件惡劣，自然災(zāi)害一年四季均有發(fā)生，其中干旱最為嚴(yán)重。

S縣是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)縣，當(dāng)?shù)卮蟛糠指囟际呛档?，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抵御自然災(zāi)害的能力很差。S縣礦藏資源比較豐富，但目前開(kāi)發(fā)利用的還較少。S縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不高，2010年全縣財(cái)政總收入剛剛過(guò)億。

與中國(guó)北方絕大多數(shù)的縣城相比，S縣并無(wú)任何特殊之處。首先，雖然S縣地處內(nèi)蒙古自治區(qū)，但是它并不是自治縣，人口以漢族為主。其次，S縣是典型的農(nóng)業(yè)縣，畜牧業(yè)在當(dāng)?shù)靥幱诖我匚?。?dāng)?shù)亍笆昃藕怠?，基本上都是靠天吃飯。再次，作為?guó)家行政管理體制中的一級(jí)行政組織，S縣在行政地位、行政結(jié)構(gòu)、行政權(quán)力配置、行政職能上與全國(guó)其他縣級(jí)政府并無(wú)二致。S縣的典型性就在于它反映了西北地區(qū)普通縣城所具有的共同現(xiàn)象或共同特征。因此，選擇以S縣為個(gè)案，從微觀視角進(jìn)行深入研究，可以客觀地反映西北地區(qū)縣域政治運(yùn)行的真實(shí)圖景。

二、“壓力型體制”在S縣的運(yùn)行過(guò)程

(一)行政目標(biāo)的確定

行政目標(biāo)是行政組織在一定時(shí)期內(nèi)必須達(dá)到或期望達(dá)到的行政管理目的和指標(biāo)，它是行政管理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。所謂“上邊千條線，下面一根針”。每年都有許多行政任務(wù)下達(dá)到S縣，這些任務(wù)涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活的方方面面，并且大都是以指標(biāo)的形式出現(xiàn)的。由于這些任務(wù)、指標(biāo)是衡量一定時(shí)期內(nèi)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的主要內(nèi)容，所以S縣政府在制定本年度的行政目標(biāo)時(shí)，往往不是按照本縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要和情況確定，而是將上級(jí)下達(dá)的任務(wù)作為自己的主要工作目標(biāo)。

無(wú)論是短期目標(biāo)還是長(zhǎng)期目標(biāo)，都表現(xiàn)出一種超常規(guī)、加速度、理想化的狀態(tài)。從年度目標(biāo)來(lái)看，總是要實(shí)現(xiàn)“年年有增長(zhǎng)、歲歲有進(jìn)步”。一般來(lái)說(shuō)還要比上級(jí)下達(dá)的任務(wù)、指標(biāo)更高一些，以表示自己完成任務(wù)的決心和能力。

(二)行政目標(biāo)的完成

行政目標(biāo)確定之后，下一步需要考慮的就是如何按時(shí)、保質(zhì)、保量地完成這些目標(biāo)。因此，需要有一系列的制度來(lái)保證行政目標(biāo)的順利完成。

1.目標(biāo)責(zé)任制

已經(jīng)確定的行政任務(wù)通過(guò)逐級(jí)簽訂責(zé)任狀的方式向下派發(fā)。第一層次是縣委、縣政府與上級(jí)黨委、政府簽訂的責(zé)任狀，責(zé)任人是縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)。第二層次是縣委、縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、各職能部門(mén)簽訂的責(zé)任狀，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和各職能部門(mén)的一把手是本地區(qū)、本單位工作的第一負(fù)責(zé)人，對(duì)本地區(qū)、本單位的各項(xiàng)工作負(fù)總責(zé)。第三層次是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行的任務(wù)分解，將任務(wù)分解到各個(gè)科室，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。任務(wù)經(jīng)過(guò)這三個(gè)層次的逐級(jí)下發(fā)，最終得以貫徹執(zhí)行。這是一個(gè)從上向下下達(dá)任務(wù)，從下向上承擔(dān)責(zé)任的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是縣直單位，每年都有相關(guān)的工作目標(biāo)，詳細(xì)規(guī)定了在一定時(shí)間內(nèi)他們必須完成的任務(wù)和要求達(dá)到的指標(biāo)。

2.崗位責(zé)任制

崗位責(zé)任制是指對(duì)行政工作人員個(gè)人的工作目標(biāo)管理。也可以將其視為在個(gè)人目標(biāo)層次上的責(zé)任制。通常的做法是，對(duì)每個(gè)職位進(jìn)行工作定位，使每個(gè)人都能明白自己處于這個(gè)職位該干些什么工作、承擔(dān)什么樣的責(zé)任。如“S縣政府信息化工作辦公室崗位職責(zé)”中明確規(guī)定了主任的職責(zé)是主持信息中心全面工作，副主任的職責(zé)是參與領(lǐng)導(dǎo)班子的集體領(lǐng)導(dǎo)工作，協(xié)助主任做好分管工作。內(nèi)設(shè)的“綜合辦”和“信息采編辦”兩個(gè)辦公室也都有明確的職責(zé)分工。

3.承包責(zé)任制

(1)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包企業(yè)、包項(xiàng)目

這主要是針對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而言的。包鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指縣六大班子領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)人或者是幾個(gè)人承包一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定、黨的建設(shè)和精神文明建設(shè)工作全面負(fù)責(zé)，監(jiān)督、支持、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、幫助、指導(dǎo)好所包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)中心工作。包企業(yè)主要是搞好企業(yè)的扶持、規(guī)范和服務(wù)工作，為企業(yè)排憂解難，逐步使企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中做強(qiáng)做大。包項(xiàng)目包括兩部分，一是積極去爭(zhēng)取和引進(jìn)項(xiàng)目，二是解決好項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，確保所包項(xiàng)目能夠順利引進(jìn)落地、開(kāi)工生產(chǎn)。無(wú)論是包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包企業(yè)、還是包項(xiàng)目，都是責(zé)任到人，一包到底，并且作為縣委、政府考核縣級(jí)班子成員工作實(shí)績(jī)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，與年終上級(jí)黨委的考核相銜接。

(2)成立領(lǐng)導(dǎo)小組

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立是為了完成某項(xiàng)具體的事務(wù)，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。而且無(wú)論是大事還是小情，也無(wú)論是什么性質(zhì)的問(wèn)題，都可以通過(guò)建立領(lǐng)導(dǎo)小組的方式來(lái)解決，具有很強(qiáng)的靈活性。

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立首先要明確組成人員。一般都是由三部分組成，即組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)和成員。根據(jù)事件的大小、性質(zhì)不同，組成人員的配置也不相同。如果所針對(duì)的是全局性的事情，則領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)一般為縣委書(shū)記，第一副組長(zhǎng)為縣長(zhǎng)，還有其他縣委領(lǐng)導(dǎo)作為副組長(zhǎng)，成員則由相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成。其次是明確領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)和具體辦事機(jī)構(gòu)以及辦事機(jī)構(gòu)之間的分工。如遇人事變動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員則隨之進(jìn)行調(diào)整，并且以政府發(fā)文的形式正式通知。

建立領(lǐng)導(dǎo)小組除了是一項(xiàng)責(zé)任制外，還有一個(gè)重要的原因是有明確的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)相關(guān)事宜，可以避免科層制運(yùn)行過(guò)程中的低效率，避免各部門(mén)之間的相互推諉，有利于信息的集中，便于問(wèn)題的快速解決和任務(wù)的順利完成。

(三)任務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制

任務(wù)完成之后，需要有任務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)對(duì)各級(jí)政府的任務(wù)完成情況進(jìn)行評(píng)估。由于行政任務(wù)是自上而下下達(dá)的，所以，對(duì)行政任務(wù)的評(píng)估也是自上而下進(jìn)行的。上級(jí)政府評(píng)估下級(jí)政府的主要手段有兩種，一是年度考核，二是檢查。

1.年度考核

每年在進(jìn)行年度考核前都要下發(fā)一個(gè)實(shí)績(jī)考核驗(yàn)收通知。一般是以《關(guān)于對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各單位××年度黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核驗(yàn)收的通知》的形式下發(fā)，在通知中對(duì)考核驗(yàn)收的內(nèi)容、時(shí)間、程序、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等等都做出具體說(shuō)明。

(1)年度考核對(duì)象

年度考核對(duì)象分為三個(gè)層次:第一層次是全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、黨政群機(jī)關(guān)、事業(yè)單位科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子。第二層次是領(lǐng)導(dǎo)班子的正職官員，即各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)、人大主任和各職能部門(mén)的一把手。第三層次是領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員(含享受待遇的科級(jí)干部)。

(2)年度考核內(nèi)容

考核的具體內(nèi)容根據(jù)不同年度國(guó)家的政策方針、上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)以及縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各個(gè)方面工作的不同而不同。綜合來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)班子考核主要由工作實(shí)績(jī)和自身建設(shè)兩部分構(gòu)成，領(lǐng)導(dǎo)干部的考核按德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面進(jìn)行，注重考核工作業(yè)績(jī)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作實(shí)績(jī)主要考核經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)三個(gè)方面。黨群部門(mén)主要考核本單位職能作用發(fā)揮情況和綜合協(xié)調(diào)服務(wù)、推進(jìn)改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定以及縣委下達(dá)的創(chuàng)新工作、業(yè)務(wù)工作完成情況。政府部門(mén)主要考核本單位職能作用發(fā)揮情況和爭(zhēng)取資金、招商引資、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、城市建設(shè)、行政執(zhí)法、社會(huì)管理、公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面的情況，以及縣委、政府下達(dá)的業(yè)務(wù)工作、重點(diǎn)工作、重點(diǎn)工程和公共任務(wù)完成情況。事業(yè)單位主要考核業(yè)務(wù)工作目標(biāo)任務(wù)完成情況、事業(yè)發(fā)展情況。

自身建設(shè)的考核主要包括領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、干部隊(duì)伍、人才隊(duì)伍、黨員隊(duì)伍建設(shè)、組織建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)以及社會(huì)穩(wěn)定、精神文明建設(shè)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、信訪、教育、科技、文化、衛(wèi)生等工作。

(3)年度考核評(píng)價(jià)、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

年度考核評(píng)價(jià)、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)每年也并不相同，從總體情況來(lái)看，隨著時(shí)間的推移，考核評(píng)價(jià)、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越詳細(xì)，越來(lái)越具體。以S縣2010年的考核評(píng)價(jià)、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)為例:鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)總分為1000分，其中考核目標(biāo)分為800分(經(jīng)濟(jì)建設(shè)500分，和諧社會(huì)建設(shè)200分，黨的建設(shè)100分)，由各有關(guān)監(jiān)控部門(mén)提供，縣委組織部考核辦審定，并由各監(jiān)控部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的表現(xiàn)打分。

綜合評(píng)價(jià)分為200分。由下列評(píng)價(jià)主體作出評(píng)價(jià):第一，縣領(lǐng)導(dǎo)民主評(píng)價(jià)占60分，由縣委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員依據(jù)平時(shí)了解到的情況和考核內(nèi)容的完成情況分別進(jìn)行評(píng)價(jià)。第二，民主測(cè)評(píng)分80分，由參加測(cè)評(píng)會(huì)議的人員進(jìn)行評(píng)價(jià)。第三，考核組評(píng)價(jià)分60分，由考核組根據(jù)聽(tīng)取班子整體述職報(bào)告、個(gè)別談話、查看資料、調(diào)查核實(shí)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。最后的測(cè)評(píng)總得分=(突出票數(shù)×100+比較突出票數(shù)×80+一般票數(shù)×60+較差票數(shù)×30)÷參加測(cè)評(píng)的人數(shù)。

2010年，縣直單位考核評(píng)價(jià)總分也為1000分，由職能職責(zé)750分和機(jī)關(guān)建設(shè)與管理250分兩部分構(gòu)成。職能職責(zé)主要由縣領(lǐng)導(dǎo)、本單位參加測(cè)評(píng)會(huì)議的人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)以及和該單位所需完成目標(biāo)任務(wù)相關(guān)的縣直單位的主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。最后的測(cè)評(píng)總得分=(突出票數(shù)×100+比較突出票數(shù)×80+一般票數(shù)×60+較差票數(shù)×30)÷參加測(cè)評(píng)的人數(shù)。

領(lǐng)導(dǎo)干部考核總分為100分，其中工作實(shí)績(jī)占70分，干部群眾滿意程度占30分。工作實(shí)績(jī)考核的內(nèi)容包括德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面，重點(diǎn)考核工作業(yè)績(jī)。領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實(shí)績(jī)是建立在整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子工作實(shí)績(jī)的基礎(chǔ)之上的。黨委、人大、政府正職工作實(shí)績(jī)的評(píng)分方法為:領(lǐng)導(dǎo)班子考核得分×70%。領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員工作實(shí)績(jī)的評(píng)分辦法是:(領(lǐng)導(dǎo)班子考核得分×60%+本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本部門(mén)黨政正職對(duì)班子其他成員履行崗位職責(zé)評(píng)估得分×40%)×70%。干部群眾滿意程度采取民主測(cè)評(píng)的方式進(jìn)行。年終由縣委組織部牽頭，組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門(mén)干部職工對(duì)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一年來(lái)的工作情況、德才表現(xiàn)統(tǒng)一進(jìn)行民主測(cè)評(píng)。

各個(gè)年度都有特殊的加分項(xiàng)目。這些加分項(xiàng)目基本集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)方面。比如2010年，S縣年度考核目標(biāo)將招商引資和受上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)情況作為加分項(xiàng)目。規(guī)定年內(nèi)引進(jìn)1個(gè)超50萬(wàn)元的項(xiàng)目加10分;2個(gè)以上的加15分，100—300萬(wàn)元以上的項(xiàng)目加20分，500萬(wàn)元以上的項(xiàng)目加50分。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各部門(mén)2008年度綜合工作獲中央、國(guó)務(wù)院獎(jiǎng)勵(lì)的加50分，獲自治區(qū)和部級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)的加30分，獲市委、市政府獎(jiǎng)勵(lì)的加10分。

(4)年度考核等次的評(píng)定

領(lǐng)導(dǎo)班子考核結(jié)果分為突出、比較突出、一般、較差四個(gè)等次。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子得分情況，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、黨群部門(mén)、經(jīng)濟(jì)綜合部門(mén)、社會(huì)管理服務(wù)部門(mén)等幾個(gè)類(lèi)別進(jìn)行排序，每一類(lèi)突出班子評(píng)定比例為30%。

領(lǐng)導(dǎo)干部考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱(chēng)職、基本稱(chēng)職、不稱(chēng)職四個(gè)等次。優(yōu)秀等次人數(shù)一般占同職務(wù)層次考核人員總數(shù)的15%。凡年度考核被評(píng)為實(shí)績(jī)突出的領(lǐng)導(dǎo)班子，班子成員評(píng)定優(yōu)秀等次比例可占到20%;凡被確定為一般化班子和較差班子者，班子成員不能評(píng)定為優(yōu)秀等次。

計(jì)劃生育、社會(huì)治安、廉政建設(shè)、安全生產(chǎn)四方面實(shí)行“一票否決”，只要其中某一方面出現(xiàn)重大失誤和重大問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)班子取消評(píng)優(yōu)資格，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接分管領(lǐng)導(dǎo)取消評(píng)優(yōu)資格。

(5)年度考核過(guò)程

每年年底由縣委組織部牽頭，成立數(shù)個(gè)考核組，分頭進(jìn)入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各縣直單位?？己私M先通過(guò)查閱資料、采集核實(shí)有關(guān)數(shù)據(jù)、實(shí)地考察、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查、征求意見(jiàn)等方式調(diào)查被考核班子或領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)情況，然后召開(kāi)考核大會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加會(huì)議的主要有領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員和機(jī)關(guān)干部、駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所負(fù)責(zé)人、村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任、部分黨員代表、村民代表、人大代表及其他需要參加會(huì)議的人員?？h直各部門(mén)參加會(huì)議的主要有領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員和機(jī)關(guān)干部、二級(jí)單位負(fù)責(zé)人、部分職工代表、服務(wù)對(duì)象及其他需要參加會(huì)議的人員。在大會(huì)上考核組進(jìn)行考核動(dòng)員，被考核的領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人做述職報(bào)告，并代表領(lǐng)導(dǎo)班子在會(huì)上進(jìn)行工作總結(jié)。

考核的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是民主測(cè)評(píng)。民主測(cè)評(píng)以劃票的形式進(jìn)行，將領(lǐng)導(dǎo)班子的每一項(xiàng)工作都分為突出、比較突出、一般、較差四個(gè)等級(jí)，然后分別由以下兩個(gè)群體評(píng)價(jià):一是由列入考核評(píng)價(jià)主體的縣領(lǐng)導(dǎo)、縣直部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃票評(píng)價(jià);二是由本單位全體職工在考核大會(huì)上根據(jù)民主測(cè)評(píng)內(nèi)容以劃票的方式進(jìn)行評(píng)價(jià)。最后的測(cè)評(píng)總得分=(突出票數(shù)×100+比較突出票數(shù)×80+一般票數(shù)×60+較差票數(shù)×30)÷參加測(cè)評(píng)的人數(shù)。

召開(kāi)考核大會(huì)之后，考核組根據(jù)組織部門(mén)平時(shí)掌握的情況、領(lǐng)導(dǎo)班子的述職情況和考核前群眾反映的有關(guān)問(wèn)題有針對(duì)性地進(jìn)行個(gè)別談話，以便全面準(zhǔn)確地了解掌握被考核對(duì)象的有關(guān)情況。談話的范圍主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子、人大班子成員以及環(huán)節(jié)干部、村(社區(qū))黨支部書(shū)記、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))直單位負(fù)責(zé)人、縣直單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員、股室負(fù)責(zé)人、所屬二級(jí)單位負(fù)責(zé)人以及主動(dòng)要求談話的人。

考核組將通過(guò)查看資料、調(diào)查核實(shí)、個(gè)別談話、民主測(cè)評(píng)、聽(tīng)取述職報(bào)告和工作總結(jié)所得出的結(jié)果進(jìn)行綜合分析，對(duì)被考核對(duì)象予以評(píng)價(jià)評(píng)分?？h委組織部考核辦將各個(gè)考核組的考核評(píng)價(jià)評(píng)分情況進(jìn)行匯總，并按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)系統(tǒng)、黨群部門(mén)系統(tǒng)、政府部門(mén)系統(tǒng)分別排序，提出對(duì)被考核領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)等次初評(píng)意見(jiàn)，然后依次提交書(shū)記辦公會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議審定，最后將年度考核結(jié)果以通報(bào)形式進(jìn)行反饋，并兌現(xiàn)相關(guān)的獎(jiǎng)懲制度。

2.檢查

每年S縣政府的很多精力都用在了迎檢上。農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)各項(xiàng)工作的檢查、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研視察、制度落實(shí)檢查、安全生產(chǎn)檢查、社會(huì)治安綜合治理檢查、計(jì)劃生育檢查、退耕還林草工作檢查……，有什么樣的工作就會(huì)有什么樣的檢查。

檢查工作不是微服私訪、更不是偷襲。每次檢查前，被檢查的單位和地區(qū)都會(huì)接到通知，檢查方會(huì)在通知中明確告知被檢查方與檢查有關(guān)的一系列內(nèi)容，如什么時(shí)間、要對(duì)什么單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行什么內(nèi)容的檢查或驗(yàn)收，去幾個(gè)人，誰(shuí)帶隊(duì)等等。提前通知使得基層政府有時(shí)間做好相關(guān)的迎檢工作。事實(shí)上，工作能否得到上級(jí)各位領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，迎檢工作做得怎么樣起到非常重要的作用。

迎檢是門(mén)大學(xué)問(wèn)。無(wú)論是什么樣的檢查，其準(zhǔn)備工作都有一定的可遵循程序。那就是提前確定被檢查對(duì)象、設(shè)計(jì)檢查線路、確定陪同人員、確定接待標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)備相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料以備查閱、準(zhǔn)備匯報(bào)材料進(jìn)行工作匯報(bào)，如果必要的話還會(huì)購(gòu)買(mǎi)一些禮物作為對(duì)檢查團(tuán)光臨指導(dǎo)工作不勝辛苦的回饋。

從基層的角度講，無(wú)論是什么檢查其實(shí)都很重要，但是，和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人職位晉升掛鉤的檢查、從某一項(xiàng)檢查當(dāng)中去考核一個(gè)人的政績(jī)的檢查、以及涉及到排名問(wèn)題的檢查往往更會(huì)受到被檢查方的重視，因而，迎檢的準(zhǔn)備工作就會(huì)做得更加充分，盡量在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面前展現(xiàn)出一幅上級(jí)正確領(lǐng)導(dǎo)、下級(jí)奮力拼搏這樣一個(gè)上下同心，齊抓共管，生動(dòng)活潑的局面。

檢查是上級(jí)了解下級(jí)工作情況的一個(gè)重要通道。上級(jí)可以通過(guò)檢查來(lái)監(jiān)督和督促下級(jí)的行政活動(dòng)沿著既定的軌跡進(jìn)行，并對(duì)下級(jí)工作中所存在的問(wèn)題做出指示，指導(dǎo)下級(jí)改進(jìn)工作。但是，當(dāng)檢查成為一種程序化、模式化的東西之后，其作用就大為降低。而且在上級(jí)與下級(jí)信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)的情況下，下級(jí)政府有足夠的能力和行動(dòng)空間將迎檢工作做得圓滿妥貼。

檢查的督導(dǎo)作用和形式化傾向同時(shí)存在，這一方面與上下級(jí)之間信息不對(duì)稱(chēng)有關(guān)，另一方面和整個(gè)行政體系運(yùn)行的“潛規(guī)則”有關(guān)。要想真正了解被檢查對(duì)象的工作完成情況很簡(jiǎn)單，只要放棄基層政府制定的檢查路線，自行選擇檢查路線、自行選擇村莊、農(nóng)民去實(shí)地檢查就好?？墒呛苌儆袡z查組會(huì)這么做。因?yàn)橥幱谝粋€(gè)行政系統(tǒng)中，大家對(duì)很多潛規(guī)則往往能夠達(dá)成默契，能夠相互理解。檢查組在這個(gè)場(chǎng)景中是檢查者，在另一個(gè)場(chǎng)景中則成為被檢查者，迎檢與被檢的工作在整個(gè)行政體系中存在著、運(yùn)行著，大家彼此都心照不宣，沒(méi)有人愿意非要查出點(diǎn)什么。而且各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部之間都有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，特別是帶隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)和被檢查單位或地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)之間的私人關(guān)系，使得這種不按套路出牌的行為基本不會(huì)發(fā)生。

(四)“壓力型體制”的減壓機(jī)制

從“壓力型體制”的運(yùn)行過(guò)程可以看出，壓力是從上到下層層加碼的，越到底層，行政壓力也就越大。但不可否認(rèn)的是，“壓力型體制”的運(yùn)行中存在著“減壓機(jī)制”，這類(lèi)減壓機(jī)制事實(shí)上是一種非正式制度，它為“壓力型體制”下的組織和個(gè)人提供了逃避責(zé)任的合理途徑。

1.訴苦

每年的行政任務(wù)、指標(biāo)都是從上往下下達(dá)的，這些任務(wù)、指標(biāo)的完成情況是衡量縣政府以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的最主要標(biāo)準(zhǔn)?？墒侨蝿?wù)能否圓滿完成取決于很多因素，比如縣級(jí)政府的財(cái)政能力、自然環(huán)境、民眾的配合度等等都將成為任務(wù)能否完成的重要前提條件。如果由于各種主客觀原因無(wú)法順利完成任務(wù)，那么通過(guò)訴苦，向上級(jí)政府解釋完不成任務(wù)的理由，從而將責(zé)任界限劃分開(kāi)來(lái)也就不失為一種減壓途徑。但是訴苦是有限度、有條件的，它不能作為一種常規(guī)手段來(lái)使用。訴苦要達(dá)到的目的是既能給自己完不成任務(wù)找到理由，獲得上級(jí)政府的同情和支持，從而避免受到各種各樣的行政懲罰，同時(shí)還不會(huì)讓上級(jí)政府覺(jué)得自己能力欠缺。因此，在實(shí)際的政治過(guò)程中，面對(duì)上級(jí)政府下達(dá)的各種任務(wù)，不管是否符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，下級(jí)政府也總是會(huì)盡量完成。在向上級(jí)訴苦的時(shí)候，大多數(shù)是傾向于經(jīng)濟(jì)方面，從而尋求上級(jí)政府在財(cái)政上的支持。

2.造假

當(dāng)縣級(jí)政府無(wú)法按時(shí)、足額完成上級(jí)政府規(guī)定的任務(wù)時(shí)，為了逃避責(zé)任、免受相應(yīng)的處罰，縣級(jí)政府則趨向于以造假、謊報(bào)的辦法來(lái)應(yīng)付上級(jí)政府的考核和檢查。造假分為兩種:一種是數(shù)據(jù)造假;一種是實(shí)物造假。無(wú)論是何種造假，既可以是一個(gè)從下到上應(yīng)付上級(jí)的過(guò)程，也可能是從上到下要求造假的過(guò)程。這主要是因?yàn)樵趬毫π腕w制下，上下級(jí)之間的政績(jī)具有同構(gòu)性，因此，上級(jí)政府為了在上上級(jí)政府的考核中獲得較高評(píng)價(jià)，有時(shí)也會(huì)要求下級(jí)政府將數(shù)據(jù)“粉飾”一遍。在這種情況下，市和縣之間就不再是一種欺瞞關(guān)系了，而是一種共謀關(guān)系。

3.關(guān)系

在中國(guó)，當(dāng)人們遇到什么事情需要解決的時(shí)候，第一個(gè)想到的就是“找找關(guān)系”。關(guān)系，對(duì)于中國(guó)人來(lái)說(shuō)是非常重要的，它是中國(guó)社會(huì)生存的一個(gè)關(guān)鍵詞。“有關(guān)系”也就意味著具有擺平一些事情的能力。在壓力型體制下，“關(guān)系”同樣發(fā)揮著非常重要的作用。如果上級(jí)下達(dá)的任務(wù)沒(méi)有完成，也無(wú)法通過(guò)造假等方式很好地掩飾過(guò)去，那么關(guān)系也就成為解決問(wèn)題的一個(gè)關(guān)鍵方式。

此外，上下級(jí)之間信息不對(duì)稱(chēng);上下級(jí)之間的政績(jī)同構(gòu)性、責(zé)任同擔(dān)性;上下級(jí)之間的其他共同利益等等，都會(huì)成為“壓力型體制”的“減壓閥”。

三、結(jié) 論

“壓力型體制”源于20世紀(jì)80年代以來(lái)的分權(quán)改革?！爸醒氩粩嗪?jiǎn)政放權(quán)，將權(quán)力下放到地方，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，試圖以此重構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代化需要的動(dòng)力機(jī)制，其結(jié)果導(dǎo)致中國(guó)的政治體制從集中的‘動(dòng)員型體制’過(guò)渡到分權(quán)的‘壓力型體制’上。［2]在大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期“壓力型體制”確實(shí)起到了一定的積極作用，它動(dòng)員和發(fā)揮了地方政府、各級(jí)組織和個(gè)人的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。但是隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，其弊端也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

第一，行政指標(biāo)和任務(wù)的計(jì)劃性、統(tǒng)一性與地方的多樣性、市場(chǎng)的不確定性之間存在著根本性的沖突。行政壓力以中央政府為圓心，源源不斷地向下擴(kuò)散，通過(guò)省—市—縣—鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)，最終將中央政府的行政指標(biāo)和任務(wù)分解開(kāi)來(lái)。在這一過(guò)程中，省、市兩級(jí)政府充當(dāng)?shù)氖欠纸馊蝿?wù)的角色，而真正完成任務(wù)的是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府。我國(guó)的地區(qū)差距本來(lái)就非常大，這樣統(tǒng)一的、有計(jì)劃的行政任務(wù)下達(dá)下來(lái)，如果不符合縣、鄉(xiāng)的實(shí)際狀況，那么下級(jí)政府如何才能把這些任務(wù)完成?而且上級(jí)政府的計(jì)劃再完美，也無(wú)法抵御市場(chǎng)的風(fēng)云變幻，政府主導(dǎo)下的“富農(nóng)政策”屢屢成為“損農(nóng)政策”就是對(duì)此問(wèn)題敲響的一次又一次警鐘。

第二，行政指標(biāo)的超常規(guī)、加速度、層層加碼加劇了指標(biāo)與實(shí)踐之間的張力，造成下級(jí)政府制度性說(shuō)謊和欺瞞。在上級(jí)政府的行政壓力和同級(jí)政府的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，各級(jí)組織在制定行政目標(biāo)時(shí)總是要體現(xiàn)出“年年有增長(zhǎng)、歲歲有進(jìn)步”。在指標(biāo)層層下達(dá)的過(guò)程中，出于政績(jī)和安全的考慮，上級(jí)往往會(huì)要求下級(jí)提前、超額完成任務(wù)。這樣從省到市，從市到縣，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村，任務(wù)指標(biāo)被層層放大，最終變得不切實(shí)際，無(wú)法完成?？墒怯捎谙录?jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的“烏紗帽”都掌握在上級(jí)政府的手中，為了應(yīng)付上級(jí)，下級(jí)往往會(huì)選擇弄虛作假，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)數(shù)字上的增長(zhǎng)或者做一些面子工程來(lái)應(yīng)付上級(jí)的檢查驗(yàn)收，于是導(dǎo)致虛報(bào)、浮夸、欺瞞現(xiàn)象比比皆是。

第三，在任務(wù)完成的過(guò)程中，容易為達(dá)目的，不擇手段。在壓力型體制下，上級(jí)最關(guān)心的是下級(jí)任務(wù)、指標(biāo)的完成結(jié)果，而對(duì)下級(jí)采用何種方法、何種途徑來(lái)完成這些任務(wù)和指標(biāo)卻疏于管理。為了完成上級(jí)所下達(dá)的任務(wù)、指標(biāo)，下級(jí)政府往往會(huì)盡量采取一切可行手段，其中也包括強(qiáng)制、暴力等手段。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村干部以強(qiáng)制、暴力手段征收稅費(fèi)從而導(dǎo)致基層干群關(guān)系極度緊張就是最好的證明。

第四，“壓力型體制”一方面體現(xiàn)出上級(jí)對(duì)下級(jí)的強(qiáng)制權(quán)力，但另一方面又存在上級(jí)對(duì)下級(jí)的權(quán)力濫用的失控。在“壓力型體制”下，上級(jí)政府主要是通過(guò)年度考核、各種檢查的形式來(lái)檢驗(yàn)政策的實(shí)施效果和任務(wù)的完成情況。但是由于各種減壓閥的存在，使得考核和檢查的督導(dǎo)作用和形式化傾向并存。而且由于在壓力型體制下，下級(jí)的政績(jī)就是上級(jí)的政績(jī)，下級(jí)的錯(cuò)誤就是上級(jí)的錯(cuò)誤，這種政績(jī)同構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)的狀況使得上級(jí)政府往往會(huì)庇護(hù)下級(jí)政府的錯(cuò)誤行為。這也就是說(shuō)“加壓驅(qū)動(dòng)”并不總是導(dǎo)致壓力越來(lái)越大，各種“減壓閥”的存在為壓力型體制下的組織和個(gè)人提供了逃避責(zé)任的“合理”途徑。

第五，民眾被排除在“壓力型體制”的運(yùn)行過(guò)程之外。從行政目標(biāo)的確定到最終的考核評(píng)價(jià)，民眾自始至終都是被動(dòng)的接受者，他們沒(méi)有權(quán)力質(zhì)疑政府行政目標(biāo)的合理性，沒(méi)有權(quán)力決定公共資源的投向，也沒(méi)有權(quán)力對(duì)政府的行政效果進(jìn)行有效評(píng)價(jià)?！懊癖姖M意度”更多的還只是一個(gè)擺設(shè)，在實(shí)際的考核評(píng)價(jià)過(guò)程中，它被“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的滿意度”所取代。當(dāng)上級(jí)政府由于“壓力型體制”本身的減壓機(jī)制無(wú)法對(duì)下級(jí)進(jìn)行有效監(jiān)督時(shí)，民眾卻也因?yàn)楸O(jiān)督渠道不暢通而無(wú)法對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，這就給地方政府的權(quán)力濫用提供了一個(gè)極大的空間。

當(dāng)前，要想解決上述弊病，最主要的就是發(fā)展基層民主，將民眾納入到壓力型體制的運(yùn)行過(guò)程中來(lái)。首先，要科學(xué)、合理地制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的行政目標(biāo)，使其更客觀地反映當(dāng)?shù)孛癖姷钠?，而不僅僅是上級(jí)政府的偏好。任何社會(huì)的發(fā)展都不可能是直線上升的，只有最初的行政指標(biāo)符合實(shí)際，以后的績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程才可能真實(shí)。其次，逐步完善考核評(píng)價(jià)體系，逐漸弱化以GDP增長(zhǎng)為導(dǎo)向的指標(biāo)體系，加大社會(huì)事業(yè)發(fā)展、公共物品和公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、民眾滿意度這些指標(biāo)的比重。最后，拓寬民眾的參與渠道，建立民眾監(jiān)督機(jī)制，公民的監(jiān)督越到位、參與越深入，體制的運(yùn)行也就會(huì)變得越完善。

［1]榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變:縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革［M].北京:中央編譯出版社，1998.

［2]唐海華.“壓力型體制”與中國(guó)的政治發(fā)展［J].寧波黨校學(xué)報(bào)，2006(1).

［3]S縣2003年縣級(jí)六大班子領(lǐng)導(dǎo)“雙包責(zé)任制”實(shí)施方案.S黨發(fā)【2002】31號(hào)，S縣委文件匯編1，2003(304).

［4]S縣委、政府關(guān)于印發(fā)〈2006年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子工作實(shí)績(jī)考核目標(biāo)〉和〈2006年度縣直單位領(lǐng)導(dǎo)班子工作實(shí)績(jī)考核目標(biāo)〉的通知.S縣委文件匯編，2006(103).

［5]S縣委關(guān)于進(jìn)一步完善全縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)考核的意見(jiàn).S黨發(fā)【2009】50號(hào)，縣委文件匯編，2009(307)).

［6]關(guān)于印發(fā)〈S縣委、政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直單位領(lǐng)導(dǎo)班子2010年工作實(shí)績(jī)考核目標(biāo)的通知〉.S黨辦通字、S黨文件匯編，2010(88).