馮錦彩

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

我國(guó)古代巡視制度及其當(dāng)代意義

馮錦彩

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

我國(guó)古代巡視制度成形于秦漢，成熟于盛唐，完備于明清，其制度架構(gòu)與運(yùn)行方式歷代相沿，是歷代統(tǒng)治者強(qiáng)化中央集權(quán)、監(jiān)督官吏、整頓吏治的有效手段。中國(guó)共產(chǎn)黨成立后不久，即在黨內(nèi)開始嘗試巡視工作，新中國(guó)成立后，黨內(nèi)巡視工作亦不斷發(fā)展、規(guī)范。梳理古代巡視制度并比較其與黨內(nèi)巡視制度的差別，借鑒古代巡視制度之長(zhǎng)，今后黨內(nèi)巡視工作應(yīng)增強(qiáng)巡視人員的職權(quán)、巡視方式要多樣靈活、應(yīng)更注重實(shí)際效果、要與被巡視官員的考核掛鉤。

古代巡視制度；黨內(nèi)巡視制度；借鑒意義

在我國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，各個(gè)朝代的皇帝為了加強(qiáng)中央集權(quán)，整頓吏治，建立了自上而下的行政巡視制度。中國(guó)共產(chǎn)黨成立以后，為了完善黨內(nèi)監(jiān)督，提高對(duì)地方“一把手”的監(jiān)督，也建立了黨內(nèi)巡視制度。在今天大力加強(qiáng)黨的建設(shè)，完善黨內(nèi)監(jiān)督的背景下，通過重新審視我國(guó)古代與現(xiàn)代巡視制度，發(fā)現(xiàn)二者之間的聯(lián)系與區(qū)別，對(duì)我黨黨內(nèi)巡視工作有一定的借鑒價(jià)值。

一、我國(guó)古代巡視制度的歷史沿革

我國(guó)古代的巡視制度是一種中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督制度，其常用的監(jiān)督方式就是由皇帝或中央監(jiān)察機(jī)關(guān)定期或臨時(shí)派遣監(jiān)察官巡視地方，這種制度在歷史上也被稱為“巡察制度”。我國(guó)古代巡視制度的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

（一）初創(chuàng)起步階段

秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，開始建立較為完整的監(jiān)察制度。秦始皇在位時(shí)先后進(jìn)行過五次“巡行”，以加強(qiáng)中央集權(quán)的封建專制統(tǒng)治。漢朝開始出現(xiàn)中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)分區(qū)巡視地方的監(jiān)察形式，其背景是由于當(dāng)時(shí)的諸侯王經(jīng)常勾結(jié)地方豪強(qiáng)興風(fēng)作浪，圖謀不軌，令漢武帝深感整頓吏治的必要性，于是他創(chuàng)立中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)分區(qū)巡視制度（也稱為刺史制度），采用派遣刺史巡視地方的方式監(jiān)督郡縣官員，開創(chuàng)了中央政府派遣監(jiān)察官員巡視地方的先例。據(jù)史料記載，漢武帝曾把全國(guó)劃分為十三部，每部設(shè)立一名刺史，并欽定“六條問事”作為刺史的具體職責(zé)。至此，我國(guó)古代的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)開始由單一變得復(fù)雜，出現(xiàn)了御史府系統(tǒng)、丞相司直系統(tǒng)和司隸校尉系統(tǒng)。三個(gè)系統(tǒng)相互獨(dú)立，相互制約，共同對(duì)中央機(jī)關(guān)及其官員進(jìn)行監(jiān)督，以鞏固皇權(quán)。魏晉南北朝時(shí)期，御史臺(tái)逐漸發(fā)展成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。中央政府不定期地派遣御史巡察地方，對(duì)地方官吏進(jìn)行監(jiān)督，并賦予巡視官員以“風(fēng)聞言事”的權(quán)力。

（二）成熟定型階段

從隋唐開始，我國(guó)古代的巡視制度逐漸步入了成熟階段。隋朝采用了御史臺(tái)制度，即監(jiān)察御史代表皇帝巡視地方，監(jiān)察郡縣，以加強(qiáng)中央集權(quán)的政權(quán)體制。據(jù)史書記載，隋文帝就經(jīng)?！皾撉残腥瞬陕狅L(fēng)俗，吏治得失，人間疾苦，無(wú)不留意”。唐代設(shè)立了十道巡按制度，巡視官員——巡按使由左右臺(tái)及五品以上官員擔(dān)任，人數(shù)為二十人，任期為一年，并制定了新的職責(zé)權(quán)限。后改為由采訪處置使和觀察處置使行使巡視地方的職權(quán)。宋朝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)稱為監(jiān)司，皇帝可以通過定期派遣監(jiān)司出巡來(lái)控制和監(jiān)督地方官吏。當(dāng)時(shí)要求監(jiān)司必須在一年內(nèi)將所轄地區(qū)巡視一遍，相關(guān)立法甚至對(duì)出巡時(shí)的隨從人數(shù)以及在地方上的逗留時(shí)間都有具體規(guī)定，違反規(guī)定的監(jiān)司官要受到嚴(yán)厲處罰。元朝的做法是將全國(guó)分為二十二道監(jiān)察區(qū)，每個(gè)監(jiān)察區(qū)內(nèi)設(shè)提刑按察使一名（后改稱為肅政廉訪使）作為專司監(jiān)察的官員，負(fù)責(zé)對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的路、府、州、縣進(jìn)行經(jīng)常性的巡察。

（三）逐步完善階段

明清時(shí)期，隨著中央集權(quán)的進(jìn)一步增強(qiáng)，我國(guó)古代的巡視制度逐步趨向完善。明朝在明成祖朱棣即位后，正式確立了御史巡按制度。巡按御史在歷史上又稱作“巡方御史”（民間俗稱“八府巡按”），其代表皇帝巡視地方，專門負(fù)責(zé)監(jiān)察事務(wù)，可以“大事奏裁，小事立斷”，權(quán)力極大。除巡按御史之外，明代各省還設(shè)提刑按察司，負(fù)責(zé)對(duì)所屬地區(qū)經(jīng)常性的巡察。清朝將六科給事中歸屬都察院，科道合一，地方監(jiān)察沿用明制，并以皇帝的名義制定了我國(guó)古代最完整的一部監(jiān)察法典《欽定合規(guī)》。明清時(shí)期的多種巡視方式交互并用，往往對(duì)同一巡視區(qū)域靈活采用多種巡察方法，逐漸形成了更加豐富完善的巡察體系，有力地加強(qiáng)了中央對(duì)地方的監(jiān)察力度和效果。至此，我國(guó)古代的巡視體系達(dá)到了高度的統(tǒng)一，我國(guó)古代的巡視制度也發(fā)展到了歷史的頂峰。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展歷程

中國(guó)共產(chǎn)黨成立后不久，就根據(jù)當(dāng)時(shí)的國(guó)情和黨所處的環(huán)境，在黨內(nèi)嘗試開展巡視工作，頒布了一系列加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的政策法規(guī)。可以說，當(dāng)時(shí)黨內(nèi)相對(duì)集中的政治體制是巡視制度產(chǎn)生的直接原因，黨的各級(jí)組織內(nèi)部同級(jí)監(jiān)督的缺失是巡視制度產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)要求，同時(shí)，巡視制度在當(dāng)時(shí)也滿足了處于地下狀態(tài)的中國(guó)共產(chǎn)黨溝通黨內(nèi)信息的實(shí)際需求。在民主革命時(shí)期，巡視制度在建立或改組黨的組織機(jī)構(gòu)、解決黨內(nèi)糾紛、傳達(dá)和落實(shí)黨的路線方針政策等方面都起到了積極作用。特別是1931年《中央巡視條例》的頒布和執(zhí)行，為民主革命時(shí)期黨的建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

新中國(guó)成立后，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了輝煌的成績(jī)，但與此同時(shí)，許多地方黨政一把手往往集決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力于一身，導(dǎo)致腐敗不斷滋生。為了解決黨政一把手缺乏監(jiān)督或監(jiān)督不力的問題，2009年7月，中共中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《巡視條例》），為黨內(nèi)開展巡視工作提供了指導(dǎo)方針和政策依據(jù)?！堆惨晽l例》的實(shí)施，對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)巡視制度，規(guī)范巡視工作，健全巡視工作領(lǐng)導(dǎo)體制，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的深入開展，推動(dòng)中央各項(xiàng)重大決策的貫徹落實(shí)發(fā)揮了積極作用。

三、古代巡視制度與我黨現(xiàn)行巡視制度之比較

（一）巡視機(jī)構(gòu)的設(shè)置不同

依歷史的先后順序，我國(guó)古代的巡視機(jī)構(gòu)主要有以下幾種設(shè)置：（1）漢朝設(shè)立的刺史。漢武帝時(shí)期，全國(guó)劃分為十三部，每部設(shè)刺史一名。（2）魏晉南北朝時(shí)期設(shè)立的御史臺(tái)。御史臺(tái)是當(dāng)時(shí)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，中央政府不定期地派遣御史巡察地方。（3）隋唐時(shí)期的監(jiān)察御史與巡按使。隋朝的巡視長(zhǎng)官由監(jiān)察部門的監(jiān)察御史擔(dān)任；唐朝將全國(guó)劃分為“十道”，也即十個(gè)監(jiān)察區(qū)，由中央派出十名巡按使在各自的監(jiān)察區(qū)內(nèi)定期巡視監(jiān)察。（4）明朝的監(jiān)察御史和巡按御史。明朝將全國(guó)版圖劃分為十三道，配備十三名監(jiān)察御史和巡按御史對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)察。（5）清朝基本沿襲明朝的巡查制度，只是將十三道改為十五道。

我國(guó)現(xiàn)行的黨內(nèi)巡視制度屬于黨內(nèi)監(jiān)督制度，其機(jī)構(gòu)設(shè)置主要包括三部分：（1）巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組。黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分別向中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。（2）巡視辦公室。巡視辦公室是巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的日常辦事機(jī)構(gòu)，一般設(shè)在同級(jí)黨的紀(jì)檢部門。（3）巡視組。巡視組承擔(dān)具體的巡視任務(wù)，向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

（二）巡視人員的權(quán)力大小不同

在我國(guó)古代，巡視人員的權(quán)力較大。例如，漢代刺史的秩位只有六百石，卻能監(jiān)察二千石的地方長(zhǎng)官。他們代表皇帝行使監(jiān)察權(quán)，能夠“以小監(jiān)大”、“以卑督尊”。漢唐時(shí)期，外巡大使都是代表皇帝出巡，任何人都必須接受監(jiān)察，否則就是違背君命，巡視人員的權(quán)力之大可見一斑。

在我黨現(xiàn)行巡視制度中，巡視人員的權(quán)力較小。根據(jù)《巡視條例》規(guī)定，巡視組對(duì)被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的重要問題，可以進(jìn)行深入了解，但不得干預(yù)被巡視地區(qū)、單位的正常工作，不具體查辦案件。巡視小組發(fā)現(xiàn)問題后，只能及時(shí)向上級(jí)部門匯報(bào)，以便上級(jí)部門深入調(diào)查。由此看來(lái)，巡視人員僅具有發(fā)現(xiàn)線索和了解問題的職權(quán)，沒有案件查辦權(quán)，其權(quán)力比古時(shí)的巡視官員要小。

（三）巡視人員的職責(zé)任務(wù)不同

在我國(guó)古代，巡視人員的職責(zé)較廣，涵蓋的內(nèi)容也非常豐富。例如，漢唐時(shí)期巡視官員的任務(wù)就包括考察吏治得失、推廣儒家倫理思想、觀覽各地風(fēng)俗民情、勸課農(nóng)桑和選拔人才等諸多方面。又如，在明朝時(shí)期，巡按御史的職責(zé)更是包括了審理冤獄、賑濟(jì)災(zāi)荒、督查倉(cāng)庫(kù)、稅糧及戶口、監(jiān)修農(nóng)田水利、視察學(xué)校教育、慰問孤寡老人等，其中最重要的工作是彈劾官吏，推薦人才。

在現(xiàn)行黨內(nèi)巡視制度中，巡查的對(duì)象主要是各級(jí)地方黨內(nèi)的“一把手”，巡視的內(nèi)容主要是看被巡視對(duì)象有無(wú)失職瀆職、貪污腐敗等問題。由此看來(lái)，黨內(nèi)巡視制度的對(duì)象和任務(wù)都比較單一，巡視工作更具有針對(duì)性，這也就決定了巡視人員的職責(zé)和任務(wù)都比較有限。

（四）巡視工作方式方法不同

我國(guó)古代的巡視工作方式較為多樣和靈活。例如，秦漢時(shí)期既有大規(guī)模的刺史“巡部”、郡守“巡縣”，也有微服私訪式的暗訪巡查。隋唐時(shí)期，既有地方發(fā)生大要案件時(shí)才出巡的監(jiān)察御史，也有進(jìn)行經(jīng)常性行政巡查的十道巡按使。在巡視時(shí)間上，既有定期巡視也有不定期巡視；在巡視方式上，既有明察也有暗訪。

現(xiàn)行黨內(nèi)巡視制度設(shè)計(jì)的的運(yùn)作模式是在中央和省級(jí)黨委設(shè)立專門的巡視機(jī)構(gòu)，按照《巡視條例》等規(guī)定對(duì)下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督。具體的工作方式是派出巡視組的工作人員到被巡視地方巡視一定時(shí)間。一般巡視組在被巡視地方巡視的時(shí)間短則一個(gè)月，長(zhǎng)則五個(gè)月。巡視組一般采用列席會(huì)議、查閱文件資料、座談交流、個(gè)別談話等工作方法來(lái)發(fā)現(xiàn)問題?？傮w來(lái)講，在巡視時(shí)間上，以定期巡視為主；在巡視方式上，以明察為主。

四、古代巡視制度對(duì)我黨現(xiàn)行巡視制度的意義

通過對(duì)古代巡視制度與現(xiàn)行黨內(nèi)巡視制度的比較，古代巡視制度中有如下幾方面可以借鑒。

（一）巡視人員的職權(quán)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

古代巡視人員進(jìn)行巡察時(shí)有較大的權(quán)力，因此，查辦案件和整頓吏治的權(quán)威性很強(qiáng)，效果也比較明顯。而在我們黨內(nèi)的巡視制度中，巡視人員的權(quán)力有限，權(quán)威不夠，由此導(dǎo)致工作中權(quán)責(zé)不明確，發(fā)現(xiàn)問題往往不能及時(shí)整改。因此，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)巡視工作的重要性，樹立新的巡視工作理念，不能把巡視機(jī)構(gòu)的監(jiān)督簡(jiǎn)單等同于找問題。應(yīng)該適度賦予巡視人員必要的職權(quán)，增強(qiáng)巡視工作的權(quán)威性。

（二）巡視工作的方式要更加多樣和靈活

從我國(guó)古代巡視制度的特點(diǎn)可以看出，多樣化的巡視方式更有利于巡視人員深入社會(huì)底層，了解社情民意，發(fā)現(xiàn)官員的違法違紀(jì)行為?，F(xiàn)代巡視制度也應(yīng)該推廣多樣化的巡視工作方式，改進(jìn)目前較為單一和教條的工作方法，緊緊圍繞巡視任務(wù)，明察與暗訪相結(jié)合，定期巡視與不定期巡視相結(jié)合，并且要與時(shí)俱進(jìn)，不斷把網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等方式與巡視工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（三）巡視工作應(yīng)該更加注重實(shí)際效果

古代巡視機(jī)構(gòu)可以直接受皇帝指派，并直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。巡視官員發(fā)現(xiàn)問題后，視情況直接匯報(bào)給皇帝進(jìn)行裁決或自行處理，因此，巡視工作的效果往往比較明顯。而在現(xiàn)行黨內(nèi)巡視制度中，巡視小組往往是由紀(jì)檢、組織等部門抽調(diào)的人員組成的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，他們對(duì)上級(jí)黨委負(fù)責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題后不能自行處理，只能報(bào)請(qǐng)上級(jí)部門。這種工作模式使得巡視工作的人員分散、程序復(fù)雜，發(fā)現(xiàn)問題后整改困難，工作效果也受到很大影響。要改變這一狀況，就必須明確巡視機(jī)構(gòu)的職責(zé)，優(yōu)化巡視人員的構(gòu)成，理順巡視機(jī)構(gòu)與紀(jì)檢、監(jiān)察等機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，增強(qiáng)巡視工作的實(shí)效性和權(quán)威性。

（四）巡視工作應(yīng)當(dāng)與被巡視官員的考核和獎(jiǎng)懲掛鉤

我國(guó)古代的巡視制度往往與被巡視官員的考核與任免制度掛鉤，形成了一套嚴(yán)密和完整的監(jiān)督制約機(jī)制。例如，西漢時(shí)期對(duì)官吏的考核分為兩大系統(tǒng)：一種是縱向考核，即中央考核郡、國(guó)，郡、國(guó)考核縣，縣考核鄉(xiāng)、里、亭，這是上下級(jí)的層層負(fù)責(zé)制的考核，稱為“上計(jì)”制度；另一種是橫向考核，即中央各部門和地方的郡、國(guó)、縣的長(zhǎng)官對(duì)所屬僚佐的考核?？己说慕Y(jié)果將作為下一步對(duì)官員獎(jiǎng)懲和任免的依據(jù)。而我國(guó)現(xiàn)行黨內(nèi)巡視工作往往局限于發(fā)現(xiàn)被巡視官員的違法違紀(jì)行為，且對(duì)案件沒有查辦處置的權(quán)力，更談不上影響被巡視官員的考核和獎(jiǎng)懲，從而對(duì)懲治貪污腐敗和瀆職失職行為難以起到應(yīng)有的效果。因此，巡視人員應(yīng)當(dāng)對(duì)被巡視官員的實(shí)際工作能力、政績(jī)連同發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行系統(tǒng)整理和分類，在提交上級(jí)黨委和紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)時(shí)，一并提出對(duì)被巡視官員的考核和獎(jiǎng)懲建議，從而使巡視工作能夠從更深的層面監(jiān)督官員行為，改善黨的工作作風(fēng)。

〔1〕葉孝信.中國(guó)法制史〔M〕.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009.

〔2〕趙曉耕.中國(guó)法制史原理與案例教程〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.

D 262.2

A

1009-1203（2012）06-0036-03

2012-10-16

馮錦彩（1975-），女，河北石家莊人，中共山西省委黨校法學(xué)教研部副教授。

責(zé)任編輯 劉寧