陸瑞國(guó)，孟 燕

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

區(qū)域治理視角下城市群內(nèi)政府間合作困境

陸瑞國(guó)，孟 燕

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

要有效治理城市群內(nèi)政府間合作難題，不僅要從理論上闡釋區(qū)域治理的必要性，更需要全面分析當(dāng)前城市群內(nèi)政府間橫向合作面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出有針對(duì)性的解決路徑，提升城市群內(nèi)政府間合作的成效。

區(qū)域治理；城市群；政府；合作困境

隨著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃及由其派生的地方保護(hù)主義越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的負(fù)面效應(yīng)日益凸顯，改善這種弊端的有效途徑之一便是擴(kuò)大區(qū)域，形成區(qū)域式發(fā)展，因此城市群作為區(qū)域式發(fā)展的重要載體的重要性不斷凸顯。改革開放以來(lái)，我國(guó)城市化不斷加速，長(zhǎng)三角、珠三角及京津唐等城市群已頗具規(guī)模。作為城市發(fā)展的新形態(tài)，強(qiáng)大的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)使城市群成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。但隨著城市群的發(fā)展,其地方政府間合作的問題不斷出現(xiàn)，解決合作困境的需求日益緊迫。

一、區(qū)域治理與城市群內(nèi)地方政府間合作的內(nèi)在邏輯

城市群是“在地域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級(jí)規(guī)模的城市，依托一定的自然環(huán)境條件，以一個(gè)或兩個(gè)超大型或特大城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的核心，借助于現(xiàn)代化的交通工具和綜合運(yùn)輸網(wǎng)的通達(dá)性，以及高度發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)生與發(fā)展著城市個(gè)體之間的內(nèi)在聯(lián)系，共同構(gòu)成一個(gè)相對(duì)完整的城市集合體”［1］。作為一個(gè)特定區(qū)域，地方政府間合作是解決城市群內(nèi)公共事務(wù)的基礎(chǔ)和前提。但在當(dāng)前我國(guó)城市群的發(fā)展過程中，由于傳統(tǒng)的區(qū)域管理方式愈來(lái)愈無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，僵化的等級(jí)制管理方式在跨域問題的處理上也日漸乏力，地方政府間合作面臨一系列的困境，而區(qū)域治理為改善這一現(xiàn)狀提供了可供借鑒的理論基礎(chǔ)。

區(qū)域治理是治理理論在一定區(qū)域內(nèi)的具體應(yīng)用。基于對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈的反思，治理開始作為一種新的制度架構(gòu)出現(xiàn)?！拔鞣降恼螌W(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念主張用治理替代統(tǒng)治是因?yàn)樗麄冊(cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失效、又看到了國(guó)家的失效?！保?］治理理論主張?jiān)谑袌?chǎng)原則、公共利益和相互認(rèn)同的基礎(chǔ)上，以政府為主體，非營(yíng)利組織、私人部門等利益相關(guān)者為參與主體，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等多樣化手段進(jìn)行互動(dòng)、協(xié)調(diào)、合作，達(dá)成集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。其基本原則包括以下三個(gè)方面：首先，治理主體多元化。政府、私人機(jī)構(gòu)亦或政府與私人機(jī)構(gòu)的合作組織均可參與治理過程；其次，治理向度互動(dòng)性。強(qiáng)調(diào)多元主體間的溝通，主張通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式解決公共問題，提供公共服務(wù)；最后，治理方式民主性。追求多元的網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)，參與治理過程的經(jīng)濟(jì)主體、社會(huì)組織與公民均有平等的表達(dá)利益偏好的機(jī)會(huì)。

二、城市群內(nèi)地方政府間合作的現(xiàn)實(shí)困境

（一）城市群觀念缺失，合作意識(shí)淡薄

地方政府對(duì)城市群共同文化和利益的認(rèn)同是實(shí)現(xiàn)地方政府間合作的基本前提。但由于目前行政區(qū)“屬地意識(shí)”的影響，缺乏在市場(chǎng)原則、公共利益和相互認(rèn)同基礎(chǔ)上的統(tǒng)一的城市群觀念，城市政府之間彼此猜忌、互不信任，直接導(dǎo)致資源內(nèi)耗嚴(yán)重，其關(guān)系呈惡化之勢(shì)。同時(shí)，在城市群發(fā)展的過程中，跨界問題勢(shì)必越來(lái)越多，單一地方政府在解決此類問題時(shí)往往力不從心。而部分地方政府奉行“不作為即無(wú)過”的理念，將行政資源僅僅用于解決自己轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)，合作解決區(qū)域性公共難題的意識(shí)淡薄。

（二）城市群內(nèi)政府合作動(dòng)力缺乏

現(xiàn)行財(cái)稅分配體制的掣肘。實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)地方政府間合作的動(dòng)力是對(duì)利益的追求。但由于分稅制改革導(dǎo)致當(dāng)前地方政府享有的財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不匹配，地方政府并沒有足夠的財(cái)力加強(qiáng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控并促進(jìn)彼此間的合作，同時(shí)為追求自身有限的稅收優(yōu)惠權(quán)限易導(dǎo)致地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)；另外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只要存在于縱向的中央與地方政府之間，而地方政府橫向間的轉(zhuǎn)移支付近乎于無(wú)，難以在其合作過程中起到協(xié)調(diào)作用。

以GDP為核心的績(jī)效考評(píng)體系加劇地方政府間合作困境。我國(guó)對(duì)地方政府的政績(jī)考核主要依據(jù)本地區(qū)財(cái)政稅收、本地就業(yè)和GDP增長(zhǎng)速度，因而他們?yōu)楸Ｗo(hù)本地利益，防止稅源外流，就經(jīng)常采用行政手段干預(yù)生產(chǎn)要素的流動(dòng)，人為制造區(qū)域壁壘；同時(shí)，出于本轄區(qū)利益和政治晉升的考量，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人如在任期內(nèi)看不到合作產(chǎn)生的回報(bào)，自然不會(huì)選擇主動(dòng)合作，在面對(duì)跨界問題時(shí)，亦往往采取“搭便車”行為，導(dǎo)致處理跨界問題的成本居高不下。

（三）城市群內(nèi)合作組織缺乏

城市群內(nèi)地方政府間尚未建立完善的制度化議事、決策和組織機(jī)構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)城市群內(nèi)政府間的合作往往是靠領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)的，合作的組織形式較為松散，制度化程度相對(duì)較低，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)易導(dǎo)致合作機(jī)制失去效力，合作缺乏持久性和有效性。此外，現(xiàn)有的政府間合作組織權(quán)威性尚顯不足，主要體現(xiàn)在城市群規(guī)劃的約束力不足以及執(zhí)行不暢。地方政府為謀求自身利益，往往在城市群規(guī)劃編制過程中就開始明爭(zhēng)暗斗，在城市群規(guī)劃的執(zhí)行上更可能會(huì)消極合作。

非營(yíng)利組織發(fā)展畸形，對(duì)促進(jìn)城市群內(nèi)地方政府間合作的作用微乎其微。非營(yíng)利組織是城市群治理的重要主體之一，但在當(dāng)前我國(guó)城市群內(nèi)政府主導(dǎo)的制度環(huán)境下，因限制登記注冊(cè)、財(cái)政撥款干預(yù)等方式，非營(yíng)利組織的合法性、獨(dú)立性仍得不到基本保障，在跨域問題表達(dá)、監(jiān)督地方政府間合作等方面起不到應(yīng)有的作用。

企業(yè)間合作形式相對(duì)較少，對(duì)促進(jìn)城市群內(nèi)地方政府間合作的影響甚微。城市群的發(fā)展需要生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和開放的市場(chǎng)，但目前城市群內(nèi)各自為政的行政區(qū)劃加大企業(yè)發(fā)展的成本，對(duì)政府資源存在較大的依賴性。企業(yè)間的合作往往只能被動(dòng)的適應(yīng)落后的行政管理體制，表現(xiàn)出相當(dāng)大的滯后性，在促進(jìn)城市群內(nèi)政府間合作上力不從心，地方政府間合作單一化現(xiàn)象凸顯。

（四）持續(xù)、有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏

隨著我國(guó)的分權(quán)化改革，地方政府逐漸成為地方利益的代表者。城市群是由多個(gè)城市政府組成的集合體，而多個(gè)地方政府則意味著多樣的地方利益，城市群內(nèi)城市政府之間是否會(huì)選擇合作策略取決于各地方利益的博弈結(jié)果。地方政府間的合作是在各地方利益均受益的情況下才會(huì)選擇的策略。在城市群區(qū)域內(nèi)，由于區(qū)域分屬不同的行政區(qū)，各城市政府以自身利益為主確定發(fā)展目標(biāo)，而現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制僅僅停留在對(duì)話協(xié)商、領(lǐng)導(dǎo)人許諾或沒有權(quán)威性的協(xié)議文本方面，缺乏跨行政區(qū)的執(zhí)行力和約束力。

三、區(qū)域治理視角下解決城市群內(nèi)政府間合作困境的路徑

（一）地方政府間合作理念：樹立城市群合作意識(shí)

1.虛化行政邊界，加強(qiáng)城市群內(nèi)區(qū)域認(rèn)同。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善與發(fā)展，其倡導(dǎo)的“叢林法則”競(jìng)爭(zhēng)文化正不斷沖擊著我國(guó)“見利思義”、“和而不同”的傳統(tǒng)文化。在城市群治理的過程中，各地方政府應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在追求公共利益的基礎(chǔ)上塑造城市群新理念、新文化認(rèn)同，達(dá)成“一榮俱榮、一損俱損”的共識(shí)，加強(qiáng)區(qū)域認(rèn)同感。

2.實(shí)行多元治理，倡導(dǎo)合作共贏意識(shí)。

城市群治理是政府、私人部門及非營(yíng)利組織等多元主體的共同治理，而中國(guó)政治生態(tài)下的城市群治理是政府主導(dǎo)的多元治理，地方政府應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，培育公共服務(wù)及社會(huì)管理意識(shí)，以積極、客觀的姿態(tài)鼓勵(lì)多元主體的發(fā)展，充分發(fā)揮其他治理主體的優(yōu)勢(shì)，查漏補(bǔ)缺，形成追求利益“共贏”的發(fā)展理念。

3.培育誠(chéng)信意識(shí)，增進(jìn)跨域互信。

城市群內(nèi)地方政府間合作的效果取決于地方政府的互信程度。地方政府須提高其誠(chéng)信意識(shí)，保證合作政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性；建立城市群內(nèi)區(qū)域信用體系，提高信息、資源流通性、公開性及真實(shí)有效性，增進(jìn)跨域互信，降低合作成本。

（二）地方政府間合作基礎(chǔ)：創(chuàng)新區(qū)域管理體制

1.完善地方政府及官員績(jī)效考核制度。

我國(guó)現(xiàn)行的政績(jī)考評(píng)體系以GDP的增長(zhǎng)速度為根本指標(biāo)，導(dǎo)致了各地方政府間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政治晉升博弈中的非理性競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了城市群內(nèi)地方政府間的良性合作。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展為本的考核取向必然驅(qū)使地方政府及其官員過分追求在其任期內(nèi)的短期經(jīng)濟(jì)效益，而忽視整個(gè)城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，必須盡快設(shè)計(jì)、制定一套適用于城市群區(qū)域的科學(xué)規(guī)范的地方政府及其官員政績(jī)考核指標(biāo)體系。

2.深化財(cái)稅管理體制改革。

城市群內(nèi)政府間合作的本質(zhì)是對(duì)各自利益的追求。在處理跨域公共事務(wù)時(shí)，由于公共服務(wù)和公共物品較強(qiáng)的“外溢性”以及地方政府“搭便車”行為的存在，所以有必要深化財(cái)稅體制改革，完善分稅制。首先，要進(jìn)一步明確中央與地方的事權(quán)劃分，在合理界定地方事權(quán)的同時(shí)適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，提高地方政府在應(yīng)對(duì)城市群區(qū)域性事務(wù)時(shí)的能力。其次，須逐步建立中央政府對(duì)城市群內(nèi)地方政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)均衡中央和地方政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分、實(shí)現(xiàn)城市群區(qū)域公共服務(wù)均等化以及規(guī)范政府間合作過程中經(jīng)費(fèi)支出等方面都有重要作用。再者，要合理配置并規(guī)范地方政府的稅收優(yōu)惠政策權(quán)限，約束地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)行為。

（三）地方政府間合作平臺(tái)：創(chuàng)新合作組織形式

1.創(chuàng)新城市群發(fā)展的協(xié)調(diào)組織。

（1）中央層面：設(shè)立指導(dǎo)城市群發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

隨著區(qū)域公共事務(wù)的大量產(chǎn)生和區(qū)域一體化的不斷加速，特別是大批城市群的形成，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將不斷突破行政區(qū)劃的剛性束縛，形成區(qū)域式發(fā)展，而城市群經(jīng)濟(jì)作為區(qū)域式發(fā)展的主要形式，目前尚未有專門的管理辦法，迫切需要中央政府改變傳統(tǒng)單一制下縱向管理方式，基于城市群內(nèi)部發(fā)展需要，在中央政府內(nèi)部成立一個(gè)具有權(quán)威性的指導(dǎo)城市群發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)全國(guó)城市群的總體調(diào)控、規(guī)劃審批、經(jīng)費(fèi)管理、規(guī)則制定等，為城市群內(nèi)地方政府間合作提供經(jīng)濟(jì)保障和政策扶持。

（2）城市群層面：成立具有權(quán)威性的地方政府間協(xié)調(diào)組織及相應(yīng)的協(xié)調(diào)部門。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，交易雙方如果通過第三方的介入來(lái)協(xié)調(diào)彼此間關(guān)系必然會(huì)導(dǎo)致交易成本的增加?；诓煌鞘腥喊l(fā)展的獨(dú)特性和異質(zhì)性以及對(duì)城市群內(nèi)危機(jī)事務(wù)處理急需時(shí)效性，單純依賴上級(jí)政府或中央來(lái)調(diào)控城市群內(nèi)地方政府間的關(guān)系，極易導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本過高。在中央與地方政府的分權(quán)化改革中，地方政府享有的財(cái)權(quán)、事權(quán)及自主決策權(quán)的范圍不斷擴(kuò)大，必須由各個(gè)地方政府合作成立并獨(dú)立于各個(gè)地方政府之上的權(quán)威性城市群協(xié)調(diào)組織，協(xié)調(diào)利益分配。

（3）城市群內(nèi)地方政府層面：成立與城市群協(xié)調(diào)組織相應(yīng)的協(xié)調(diào)部門。

在城市群治理過程中，各地方政府既是中央政策的執(zhí)行者，同時(shí)也是城市群整體利益及所轄區(qū)域利益的代理人。因此，在各個(gè)地方政府內(nèi)部需要成立與城市群利益協(xié)調(diào)組織相對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)部門。

2.地方政府應(yīng)積極培育非營(yíng)利組織。

相較于政府和企業(yè)，非營(yíng)利組織有其獨(dú)特性：它可以超脫于城市群內(nèi)政府之外，與它們沒有利益上的糾葛；同時(shí)由于它長(zhǎng)期存在于本地區(qū)，對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)各方面情況比較了解，也非常關(guān)注本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；另外，它還能有效地避免政府官員任期制所帶來(lái)的不利影響。如此，不斷完善與發(fā)展的非營(yíng)利組織不僅能填補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈的漏洞，而且能推動(dòng)城市群內(nèi)地方政府間合作解決公共問題。此外，非營(yíng)利組織的志愿精神與誠(chéng)信品格有助于在城市群內(nèi)形成相互信任的區(qū)域文化，促進(jìn)地方政府間橫向的交流與合作的社會(huì)資本。

因此必須積極推動(dòng)公民社會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)城市群內(nèi)各個(gè)地方政府之間以及與上級(jí)政府之間對(duì)非營(yíng)利組織管理政策的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，積極為非營(yíng)利組織的發(fā)展創(chuàng)造有利的制度環(huán)境；同時(shí)減少地方政府對(duì)其財(cái)政干預(yù)及人事任免的干預(yù)，放寬非營(yíng)利組織的籌款途徑，增強(qiáng)其獨(dú)立性，充分發(fā)揮非營(yíng)利組織在城市群內(nèi)的作用。

3.鼓勵(lì)城市群內(nèi)企業(yè)的跨區(qū)域合作。

在城市群區(qū)域內(nèi)，“要倡導(dǎo)組建各地相互參股的跨地區(qū)的超級(jí)巨型企業(yè)集團(tuán)，這既是參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要，也是打破封閉，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的需要。當(dāng)然，這種超級(jí)企業(yè)集團(tuán)不是行政的捏合，而要遵循市場(chǎng)規(guī)律。可以探索通過跨地區(qū)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合組成具有規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力的龍頭企業(yè)，再通過龍頭企業(yè)聯(lián)合、控股區(qū)域內(nèi)的上下游配套企業(yè)，形成由緊密層和松散層組成的巨型企業(yè)集團(tuán)”［3］。

（四）地方政府間合作保障：加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)

在城市群內(nèi)，地方政府間合作的基礎(chǔ)是合理、公平的利益分配，因此必須加強(qiáng)城市群內(nèi)地方政府間利益的協(xié)調(diào)。

1.互惠的利益分享機(jī)制。

政府間合作的本質(zhì)在于利益的合作，而地方政府的自利傾向往往造成城市群整體利益的“公用地的悲劇”和陷入“囚徒困境”。個(gè)體的最佳選擇并不一定是團(tuán)體的最佳選擇，個(gè)人的理性亦可能導(dǎo)致集體的非理性，因而需要建立互惠的利益分享機(jī)制規(guī)避非理性的集體行動(dòng)帶來(lái)的損失。利益分享機(jī)制要求在城市群內(nèi)地方政府間進(jìn)行合作的過程中，遵循利益分享的原則，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策合理化、規(guī)范化，同時(shí)，盡可能避免將過多的資源集中于某一產(chǎn)業(yè)上，改變各城市群區(qū)域產(chǎn)業(yè)趨同的現(xiàn)象，充分發(fā)揮區(qū)域特點(diǎn)，逐漸形成有區(qū)域優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而合理地共同分享利益［4］。

2.健全的利益補(bǔ)償機(jī)制。

城市群區(qū)域跨越多個(gè)行政區(qū)劃，城市群內(nèi)地方政府間合作在很大程度上受阻于在提供區(qū)域性公共物品和公共服務(wù)時(shí)所產(chǎn)生的利益“溢出效應(yīng)”，致使地區(qū)受益不均衡。為了避免利益“溢出效應(yīng)”造成的利益分配不均，很有必要建立起健全的利益補(bǔ)償機(jī)制以調(diào)動(dòng)地方政府合作的積極性。在現(xiàn)有的體制下，地方得到的利益補(bǔ)償主要是通過中央對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)助和稅收返還等方式，地方獲得補(bǔ)助的多少很大程度上取決于地方向中央的“跑”、“要”程度，缺乏規(guī)范性。因此，應(yīng)建立健全地方政府間的利益補(bǔ)償機(jī)制，完善中央對(duì)地方政府的財(cái)政補(bǔ)償體系，規(guī)范利益轉(zhuǎn)移方式，促進(jìn)城市群內(nèi)地方政府間的理性合作?！?/p>

［1］姚士謀，朱英明，陳振光.中國(guó)城市群［M］.北京：中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社，2001.

［2］俞可平.治理和善治引論［J］.政治學(xué)（人大復(fù)印報(bào)刊資料），2000，（1）.

［3］陳剩勇，馬斌.區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇［J］.政治學(xué)研究，2004，（1）.

［4］金太軍，張開平.論長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建［J］.晉陽(yáng)學(xué)刊，2009，（4）.

Analysis on Cooperation Predocaments among Local Governments in Mega-regions

LU Rui-guo，MENG Yan
（Shandong University，Ji’nan 250100，China)

However the boundaries of the traditional administrative division have been a serious impediment to the cooperation among different cities.In order to sovle this problem,it is essential to take advantage of theory of regional governance to analyse the current status of intergovernamental cooperation in this regions,as well as to propose targeted solution ways,which can be the key to enhance and improve the quality and effectiveness of cooperation in mega-regions.

regional development;mega-regions;intergovernmental cooperation;cooperative predicaments

D630.1

A

1009-6566（2012）05-0015-04

2012-08-06

陸瑞國(guó)（1987—），男，山東臨沂人，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院行政管理碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘泄芾怼?/p>