郭文娣

（天水市行政學院，甘肅天水741018）

增強公務(wù)員依法行政能力探析

郭文娣

（天水市行政學院，甘肅天水741018）

增強公務(wù)員依法行政能力是全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的迫切需要；是各級公務(wù)員的法定義務(wù)和職責；是公務(wù)員能力建設(shè)的鮮明主題。公務(wù)員作為依法行政的主體，必須適應(yīng)依法治國的形勢和要求，提高依法行政、依法辦事的能力和水平。

公務(wù)員；依法行政；能力建設(shè)

行政的含義是執(zhí)行，就是執(zhí)行法律法規(guī)。行政權(quán)就是行政機關(guān)行使的公共事務(wù)管理權(quán)。依法行政是指行政機關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對其行政行為的后果承擔相應(yīng)的責任。依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力，其基本要求是依法行使公共事務(wù)管理權(quán)。依法行政要求行政機關(guān)做到“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”，以此來切實保護公民權(quán)利?？梢哉f，依法行政的本質(zhì)就是“治官”和“治權(quán)”，是對管理者（行政機關(guān)）的要求，而不是對管理對象（被管理者）的要求。

根據(jù)行政機關(guān)與公務(wù)員關(guān)系的一般法理，公務(wù)員作為行政機關(guān)的組成要素，本身不是行政機關(guān)，不具有獨立法律人格，但行政機關(guān)的職權(quán)是通過公務(wù)員實施的，公務(wù)員實施職能管理活動，必須以國家機關(guān)的名義，按國家機關(guān)的意志進行，在符合形式要件和實質(zhì)要件的前提條件下，公務(wù)員的行為所引起的一切法律后果，都歸屬于國家機關(guān)。因此，公務(wù)員作為公共事務(wù)的具體承擔者，他是依法行政的主體之一。

一、增強公務(wù)員依法行政能力的意義

公務(wù)員依法行政能力是指行政機關(guān)工作人員依據(jù)依法行政的原則和觀念，按照法定職責和權(quán)限實施行政行為并承擔相應(yīng)行政責任的能力。公務(wù)員依法行政能力的強弱直接決定行政機關(guān)依法行政的水平。

（一）增強公務(wù)員依法行政能力是全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的迫切需要

作為政府管理的主體，公務(wù)員的依法行政能力對政府權(quán)力運用水平和效果具有基礎(chǔ)與決定性作用，直接關(guān)系到依法行政的成敗。公務(wù)員是國家政策的具體執(zhí)行者，在行政管理的過程中，公務(wù)員起著決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等重要作用。公務(wù)員知法、懂法、守法和運用法律的能力與公務(wù)員本身的形象一樣重要，在很大程度上決定著行政權(quán)力的合法性，決定著政府的管理水平和工作效率，直接影響政府在人民心中的地位和威信。

我國推行公務(wù)員制度以來，各級行政機關(guān)及其公務(wù)員的依法行政觀念有所增強，依法行政能力有所提高，公務(wù)員隊伍的法律意識有了較大提高。但是也應(yīng)看到，當前的依法行政工作還存在不少問題，特別是公務(wù)員依法行政的觀念和依法行政能力仍然是影響政府機關(guān)依法行政水平的制約因素。還存在一些有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，甚至越權(quán)執(zhí)法、執(zhí)法犯法等問題，這些嚴重損害公民的合法權(quán)益。這就要求對公務(wù)員特別是行政機關(guān)的領(lǐng)導干部長期不懈地進行教育和培訓，增強公務(wù)員法制觀念，樹立依法行政的正確態(tài)度，提高依法行政的水平。

（二）依法行政是各級公務(wù)員的法定義務(wù)和職責

《中華人民共和國憲法》總綱第五條規(guī)定：中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。行政機關(guān)及其公務(wù)員依法行政是依法治國的基本要求，對依法治國基本方針的實行，具有決定性的意義。

2006年起實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定了公務(wù)員的條件、義務(wù)與權(quán)利，公務(wù)員的錄用、考核、獎勵、懲戒、培訓及法律責任等內(nèi)容。該法總則第一條規(guī)定：為了規(guī)范公務(wù)員的管理，保障公務(wù)員的合法權(quán)益，加強對公務(wù)員的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能，根據(jù)憲法，制定本法。在公務(wù)員的條件中規(guī)定公務(wù)員必須擁護中華人民共和國憲法；該法第十二條公務(wù)員的義務(wù)中規(guī)定：公務(wù)員必須模范遵守憲法和法律，依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)，保守國家秘密和工作秘密等。公務(wù)員作為行政管理的主體和政府意志的具體實施者，必須適應(yīng)依法治國的形勢和要求，提高依法行政、依法辦事的能力和水平。在思想觀念上，要增強法制觀念和法律意識，提高依法行政的自覺性，堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動，帶頭維護憲法和法律的權(quán)威。在管理方式方法上，改變傳統(tǒng)的行政命令方式，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究、依法辦事。在法治軌道上推動各項工作的開展，既是貫徹依法治國基本方略，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效政府的客觀要求，也是現(xiàn)代民主社會發(fā)展的客觀需要。

（三） 增強公務(wù)員依法行政能力是公務(wù)員能力建設(shè)的鮮明主題

公務(wù)員擔負著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的規(guī)劃、組織和實施的重要責任，新形勢和任務(wù)對公務(wù)員能力建設(shè)提出多方面的要求。公務(wù)員不僅要有較高的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，還要有較高的法律素質(zhì)，無論是進行決策還是實施管理，都必須按照法律法規(guī)行使權(quán)力，合法有效地運用權(quán)力。特別是在依法治國的大背景下，法律已經(jīng)成為國家政治生活、社會生活和公務(wù)活動的重要內(nèi)容，依法行政已經(jīng)成為政府工作的主要任務(wù)之一。公務(wù)員只有堅持依法行政，才能適應(yīng)社會發(fā)展對公務(wù)員職位的要求和政府工作的需要。公務(wù)員的社會地位和職業(yè)特點決定了公務(wù)員必須學法用法，嚴格執(zhí)法，這對于落實依法治國基本方略具有重要意義。2003年12月人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員通用能力標準框架（試行）》規(guī)定的公務(wù)員通用能力標準有：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、創(chuàng)新能力、學習能力、調(diào)查研究能力、心理調(diào)適能力及溝通協(xié)調(diào)能力等。依法行政能力排在第二位，它是公務(wù)員通用能力之一，在加強公務(wù)員能力建設(shè)中，加強其依法行政能力是應(yīng)有之義。

二、公務(wù)員依法行政能力的基本內(nèi)容

（一） 《國家公務(wù)員通用能力標準框架（試行）》對公務(wù)員依法行政能力的要求

根據(jù)2003年12月人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員通用能力標準框架（試行）》，依法行政能力的基本內(nèi)容是：

1.有較強的法律意識、規(guī)則意識、法制觀念；

2.忠實遵守憲法、法律和法規(guī)，按照法定的職責權(quán)限和程序履行職責、執(zhí)行公務(wù)；

3.準確運用與工作相關(guān)的法律、法規(guī)和有關(guān)政策；

4.依法辦事，準確執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，不以權(quán)代法；

5.敢于同違法行為作斗爭，維護憲法、法律尊嚴。

（二）依法行政的基本要求對公務(wù)員依法行政能力的要求

根據(jù)行政法基本理論，依法行政的基本要求有：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權(quán)責統(tǒng)一等六項。據(jù)此，公務(wù)員依法行政能力的基本內(nèi)容應(yīng)包括以下幾點：

1.依法行政的觀念。即要有較強的法制觀念和法律意識。

2.依法行政的知識水平。即比較熟悉和掌握通用法律知識和本部門的專業(yè)法律知識。

3.依法辦事的行為。即按行政法治原則辦事，依法行政，嚴格遵循法定權(quán)限、法定實體規(guī)則和法定程序規(guī)則實施行政行為；正確行使行政裁量權(quán)，維護行政管理秩序和相對人合法權(quán)益。

（三） 《實施綱要》對公務(wù)員依法行政能力的基本要求

1.不斷提高各級領(lǐng)導干部依法決策、依法行政和依法管理的能力。加強行政機關(guān)領(lǐng)導干部學法工作，充分發(fā)揮領(lǐng)導干部在學法工作中的示范帶頭作用。（1）定期或者不定期對領(lǐng)導干部進行依法行政知識培訓。（2）積極探索對領(lǐng)導干部任職前實行法律知識考試的制度。（3）把依法行政貫穿于行政管理的各個環(huán)節(jié)，列入各級政府社會經(jīng)濟發(fā)展的考核內(nèi)容。

2.提高行政機關(guān)工作人員依法行政的能力和水平。根據(jù)《實施綱要》，提高行政機關(guān)工作人員依法行政的能力和水平的主要措施有：（1）建立行政機關(guān)工作人員學法制度。（2）強化依法行政知識培訓、教育和宣傳。

3.建立和完善行政機關(guān)工作人員依法行政情況考核制。

4.積極營造全社會尊法守法、依法維權(quán)的良好環(huán)境。

（四） 《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中關(guān)于公務(wù)員依法行政能力的規(guī)定

2010年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》指出，依法行政中存在的主要問題是：有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生，人民群眾反映比較強烈；一些行政機關(guān)工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，“權(quán)大于法”的思想依然存在，依法行政的能力和水平有待進一步提高；有的行政機關(guān)隨意決策、拍腦袋決策的問題仍然存在；行政執(zhí)法活動中，粗暴執(zhí)法、執(zhí)法謀利等問題時有發(fā)生。

《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》第十點明確規(guī)定了不斷提高行政機關(guān)工作人員依法行政能力：

1.提高領(lǐng)導干部依法行政的能力和水平。

2.建立行政機關(guān)工作人員學法制度，增強法律意識，提高法律素質(zhì)，強化依法行政知識培訓。

3.建立和完善行政機關(guān)工作人員依法行政情況考核制度。

4.積極營造全社會尊法守法、依法維權(quán)的良好環(huán)境。

三、如何增強公務(wù)員依法行政能力

在國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中，對公務(wù)員依法行政能力不乏一些“強硬”的規(guī)定：1.公務(wù)員錄用考試要注重對法律知識的測試；縣級以上地方各級人民政府每年至少要舉辦2期領(lǐng)導干部依法行政專題研討班；2.除依法需要保密的外，行政法規(guī)和規(guī)章草案要向社會公開征求意見……堅決克服政府立法過程中的部門利益和地方保護傾向；3.各類規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；4.要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序；5.對因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導致一個地區(qū)、一個部門發(fā)生重大責任事故、事件或者嚴重違法行政案件的，要依法依紀嚴肅追究有關(guān)領(lǐng)導直至行政首長的責任，督促和約束行政機關(guān)及其工作人員嚴格依法行使權(quán)力、履行職責。

要認真貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》和《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，加強公務(wù)員依法行政能力建設(shè)，應(yīng)當從以下幾方面入手：

（一）充分認識依法行政能力建設(shè)在公務(wù)員能力建設(shè)中的作用

隨著依法治國方略的實施，依法行政逐步深入人心，依法行政將成為各級公務(wù)員的主要工作任務(wù)之一。各級政府和政府部門應(yīng)從戰(zhàn)略的高度充分認識加強公務(wù)員依法行政觀念和能力建設(shè)的重要性。尤其是各級行政機關(guān)領(lǐng)導要帶頭尊重法律、崇尚法律、維護法律權(quán)威，嚴格在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。任何機關(guān)和個人都不能有超越于憲法和法律或者凌駕于憲法和法律之上的特權(quán)，不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。

（二）確立教育和培訓在公務(wù)員依法行政能力建設(shè)中的應(yīng)有地位

教育和培訓是法律賦予公務(wù)員的一項權(quán)利，同時也是公務(wù)員的一項重要義務(wù)，它是公務(wù)員能力建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，是進一步提高公務(wù)員整體素質(zhì)和和業(yè)務(wù)能力的重要途徑。幫助各級公務(wù)員樹立依法行政的觀念和正確態(tài)度，進一步增強公務(wù)員依法行政能力，將成為對公務(wù)員教育和培訓的主要內(nèi)容之一。

（三）下大力氣培育和提高行政機關(guān)工作人員、特別是各級領(lǐng)導的法律意識

《公務(wù)員法》將公務(wù)員劃分為有領(lǐng)導職位的公務(wù)員和一般職位的公務(wù)員兩種。行政機關(guān)領(lǐng)導干部的職位要求與一般公務(wù)員不同，其工作不僅有實施或執(zhí)行的職責，而且有行政決策、宏觀規(guī)劃和監(jiān)督治理等職責，治理幅度加大、決策層次提高，面臨的題目更加復雜、綜合和宏觀，需要其具有更高的素質(zhì)和更強的能力；不僅要求本人要做到依法辦事，還應(yīng)以身作則，抓好執(zhí)法隊伍建設(shè)，進一步提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)等等。

加強領(lǐng)導干部學法工作，強化廣大干部的法制素養(yǎng)、憲法觀念和與本職工作相關(guān)的法律知識，有助于培養(yǎng)領(lǐng)導干部依法運用權(quán)力、依法制約權(quán)力的意識；有助于進一步增強領(lǐng)導干部遵紀遵法、廉潔奉公的自覺性，進一步增強領(lǐng)導干部依法決策、依法行政、依法治理、依法辦事的能力和水平；有助于克服以言代法、以情代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象，以自己的模范行動帶動廣大人民群眾，在全社會形成學法、用法、遵法的良好風氣。

（四）加強培訓機構(gòu)、教材和師資隊伍建設(shè)

依照《公務(wù)員法》的規(guī)定，對公務(wù)員的培訓包括初任培訓、任職資格培訓、專業(yè)知識培訓和更新知識培訓等各個階段、各種形式的培訓。各級黨校、行政學院和其他各類培訓機構(gòu)，要把依法行政培訓列進對公務(wù)員各個階段、各種形式的培訓過程中去，認真組織實施，努力提高培訓效果。要統(tǒng)一規(guī)劃、組織編寫一批適應(yīng)各級公務(wù)員依法行政和培訓的高質(zhì)量的教材，或?qū)⒁婪ㄐ姓?nèi)容列進有關(guān)公務(wù)員教育和培訓教材中。要選聘業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬、專業(yè)結(jié)構(gòu)合理的教師充實師資隊伍；另一方面，要通過教師進修、集體備課、觀摩優(yōu)秀教師授課等方式進一步提高教師教學水平和業(yè)務(wù)能力。同時，要留意選聘黨政領(lǐng)導干部和有關(guān)專家擔任兼職教師，實現(xiàn)師資資源共享，逐步建立一支規(guī)模適當、素質(zhì)優(yōu)良的專兼職結(jié)合的依法行政教育和培訓師資隊伍。

（五）建立健全公務(wù)員培訓激勵約束機制

要完善和落實培訓和使用相結(jié)合制度，把學法和用法結(jié)合起來，緊密聯(lián)系本職工作，解決工作中碰到的實際；要定期開展對公務(wù)員依法行政能力的考核工作，把公務(wù)員法律知識和公務(wù)員學法用法考試考核結(jié)果以及學法用法情況，作為年度考核的重要內(nèi)容和提升、獎罰的依據(jù)之一。

（六）加強公務(wù)員依法行政能力的制度建設(shè)

要逐步實現(xiàn)公務(wù)員依法行政能力建設(shè)的規(guī)范化、制度化，建立健全領(lǐng)導干部法制講座制度、中心組學法制度、任前法律知識考試考核制度；積極探索行政機關(guān)負責人任職前考法制度?！?/p>

［1］公務(wù)員依法行政讀本［M］.北京：中國政法大學出版社，2007.

［2］公務(wù)員通用能力讀本［M］.北京：中國人事出版社，2007.

［3］蔡愛平.公務(wù)員依法行政能力建設(shè)初探［J］.學術(shù)探索，2004，（11）.

On Enhancing Civil Servants’Administrative Ability According to Law

GUO Wen-di
（Tianshui Administration College，Tianshui 741018，China）

It is of urgent need to enhance civil servants’administrative ability according to law for the promotion of law-based administration and the building of a law-based government.It is also a legal obligation and responsibility of civil servants at all levels.Besides，it is the striking theme of the civil servants’capacity building.Civil servants as the main body of the law-based administration must adapt to the situation and acquirements of ruling the country by law，and enhance the ability of law-based administration and handling affairs strictly according to the law.

civil servants；administration by law；capacity building

D630.3

A

1009-6566（2012）05-0022-04

2012-07-12

郭文娣（1974—），女，甘肅天水人，天水市行政學院副教授，法學碩士，主要從事法學基礎(chǔ)理論、民法學等法學問題的研究。