馬金晶，譚 菲

（云南師范大學教育科學與管理學院，云南 昆明 650500）

課程改革是教育改革的核心，課程政策又是推進課程改革的重要驅(qū)動力。課程改革政策是指“國家教育行政當局針對目前社會需要、學生愿望以及未來發(fā)展的趨勢，依據(jù)國家教育宗旨與法令規(guī)章，確定課程計劃，規(guī)劃教學內(nèi)容，調(diào)整課程結(jié)構(gòu)，經(jīng)由法定程序公布實施，成為行政部門或教育機構(gòu)執(zhí)行的準則”。［1］其運作過程通常包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控和終結(jié)幾個階段。課程政策除制定和研發(fā)綱領(lǐng)性政策文件、課程標準、教材等“靜態(tài)”政策文本之外，還涉及專業(yè)的課程設計、開發(fā)、實施、評價等一系列動態(tài)過程。因此，基礎教育課程改革政策不僅具有一般公共政策的特征，還表現(xiàn)出多元參與、制度化、生成與積累、規(guī)范與問責等特點。

一、多元參與的課程政策制定

課程政策制定是從課程問題概念化到改革方案審議及其合法化過程，包括課程問題界定、議程設立、方案規(guī)劃、方案合法化等環(huán)節(jié)。其間始終伴隨社會控制和文化抉擇，充斥著不同政策主體和意識形態(tài)的價值沖突、對立和矛盾。一般而言，“政策主體分為官方主體和非官方主體，官方的政策制定者包括立法者、行政官員、行政管理人員和司法人員；非官方的政策制定者包括利益集團、政黨和作為個人的公民”。［2］隨著我國社會民主化進程的推進，基礎教育課程改革政策制定“已經(jīng)從最初代表某些人利益的非合作博弈狀態(tài)慢慢地向各政策主體的合作博弈模式轉(zhuǎn)變，即通過彼此協(xié)調(diào)達成互識，從而謀求利益主體的共同發(fā)展”。［3］

此次新課程改革政策制定中，國家力量貫穿始終，政府起著主導作用。通過引導課程政策主流話語方向，促成課程改革基本價值取向。通過政策導向和資源配置，實現(xiàn)課程改革從理念到實踐不斷深化。黨和國家行政機關(guān)在課程政策制定中的核心地位，有利于厘清課程問題，從而制定適切課程政策。同時，也有利于調(diào)動全國力量，發(fā)揮各自優(yōu)勢，保證政策制定順利開展。當然，單一主體很難解決實踐中所有問題。因此，政策制定權(quán)力下放，國家、地方、學校共享課程決策權(quán)，成為當前國際課程改革趨勢。1999年6月召開的第三次全國教育工作會議明確建立了國家、地方、學校三級結(jié)合的課程決策機制，為基礎教育課程改革明確了基本政策取向。

專家力量參與為課程政策制定提供了專業(yè)咨詢。1999年，教育部集合5所師范大學、中央教科所、人民教育出版社以及部分省教委、教研室、教科所和中學校長等專業(yè)人員組成“基礎教育課程改革專家工作組”。專家組織作為政府委托的顧問，是政府了解目標群體意見和情況的中介機構(gòu)，也是政府尋求專業(yè)咨詢的有效手段，避免政策制定的隨意性和經(jīng)驗性。

大規(guī)模實證調(diào)研和意見征求，為一線教師、學生、家長和其他相關(guān)利益集團提供參與渠道。由此可見，此次課程改革從政策制定吸引了多元主體參與，更正以往權(quán)利過于集中的政策制定模式。國家、地區(qū)、學校課程決策權(quán)力的合理分配，實現(xiàn)三級協(xié)調(diào)發(fā)展。政府、專家、教師、學生、家長等多元主體共同參與，通過話語權(quán)的行使實現(xiàn)利益共贏。

當然，目前課程政策制定還存在城市中心、缺乏專業(yè)課程咨詢機構(gòu)、教師和家長等相關(guān)利益群體無直接參與課程決策等問題。要解決這些困難，還需進一步提高各主體權(quán)利意識自覺性，建構(gòu)民主、正義、合法的政策制定機制。

二、制度化的課程政策實施

課程改革政策要轉(zhuǎn)化為行動，解決現(xiàn)實問題，還依賴于課改政策實施?！罢邎?zhí)行者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種活動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標”。［4］政策實施作為實現(xiàn)政策目標的重要途徑，在整個政策過程中具有關(guān)鍵意義?！叭魏我豁椪叨急仨毻ㄟ^實際的執(zhí)行過程才能使其效能得以發(fā)揮，而政策實施是一個極為復雜的過程，其效果往往要受到諸多因素的影響和制約”。［5］影響因素包括政策本身、執(zhí)行主體、對象、環(huán)境等，涵蓋了政策執(zhí)行活動的基本要素。諸多因素干擾，造成課程政策實施的迷失，執(zhí)行進程和結(jié)果難以控制，甚至有違初衷。

與很多宏大改革政策一樣，基礎教育課程改革政策也遭遇實施難的困境，因此，需要相應制度為其保駕護航?！爸贫戎灾匾?，那是因為它被認為是社會秩序的基礎，它可以把不同行為者的行為模式化”。［6］“課程改革實驗區(qū)的經(jīng)驗告訴我們：課程改革必將涉及組織的重建與制度的創(chuàng)新。建立與課程改革相配套的組織和管理制度，是課程改革的重要組成部分，沒有與之配套的組織與制度保障，課程改革將成為空中樓閣”。［7］正是考慮到課程改革政策實施的復雜性，“我國新課程改革在課程管理制度、教材選用、審定和評價制度、課程評價制度、招生制定、師資培訓制度、教研制度等方面都有不少變化，這些變化既昭示著課程理念的更新，同時也反映了我國政府變革的決心與努力”。［8］通過制度建設，規(guī)約、引導、促進和保障政策實施，協(xié)調(diào)實踐領(lǐng)域中各種內(nèi)在關(guān)系。

由于現(xiàn)階段課程改革政策本身尚存的不明確或不一致，導致實施過程中存在“執(zhí)行不夠徹底、全面和持久”［9］等問題。由此，應進一步完善課程制度建設，處理好課程權(quán)力分配和制衡，明確各級機構(gòu)職能，規(guī)范政策實施，推進課程改革深化。

三、生成與積累的課程政策優(yōu)化

基礎教育新課程改革是一個漸進和創(chuàng)生的過程，政策運作不是對既定文本簡單的上傳下達或生硬執(zhí)行，而是一個生成和積累的過程。

第一，彈性課程政策，動態(tài)生成。改革伊始，持續(xù)的調(diào)研和意見征詢，不斷對政策初始文本進行修訂和調(diào)整，使政策從制定開始就具有發(fā)展性。除此之外，政策內(nèi)容還具有開放性。如三級管理、課程資源開發(fā)、校本課程等政策在推進中都面臨“再情境化”的問題?；诓煌瑫r空和場域，不同主體的“認識”和“解讀”，賦予了這些政策不同的實際意義。具體實施策略更是在實踐中不斷創(chuàng)新，使執(zhí)行成為動態(tài)生成的過程。多樣、靈活的課程實施方案，既實現(xiàn)了國家對課程的統(tǒng)一指導，又尊重不同主體的差異和發(fā)展需求，真正發(fā)揮課程政策的引導和推動作用。

第二，善于反思積累，升華生成。課程改革是一個循序漸進的過程，“通過知識蔓延和決策積累的方式起著緩慢的影響”。［10］政策理念通過輿論宣傳、文本解說、行政支持等方式向社會各界逐漸滲透。政策實施從試點開始逐步擴大，貫徹“先立后破，先實驗后推廣”的工作方針，明確將課改實施分三個循序漸進階段。每一步均對實驗區(qū)工作進行評估和交流，總結(jié)實驗歷程。通過累積、分享、推介、調(diào)適成功經(jīng)驗和持續(xù)改善，提升各界改革合力，為整體推進夯實基礎。在此過程中，人們情感、態(tài)度和價值觀的轉(zhuǎn)變也是一個漸變的過程，“只有當人的視野超越了信息和個體的簡單性，認識到學習、知識、判斷、社團、組織與制度的復雜性時，預見中的變革才會出現(xiàn)或者取得實際成果”。［11］

四、規(guī)范與問責的課程政策評價

政策評價是指“評估主體依據(jù)一定的評估標準，通過相關(guān)的評估程序考察公共政策過程的各個階段，各個環(huán)節(jié)，對政策產(chǎn)出和政策影響進行檢測和評價，以判斷政策結(jié)果滿足目標群體需要，價值和計劃的程度的活動”。［12］“課程政策評價是課程政策一個極其重要的組成部分，對于課程政策的審查、執(zhí)行、完善以及課程政策資源的配置等方面都具有十分重要的意義”。［13］

“評價從本質(zhì)上是一種價值判斷的活動，是對教育活動現(xiàn)實的(已經(jīng)取得的)或潛在的(還未取得，但有可能取得的)價值作出判斷的過程”。［14］不同主體在評價過程中不可避免追求自身利益和價值傾向，難以做到絕對價值中立。所以，必須規(guī)范政策評價，從而避免政策評價的主觀性和盲目性。過程公開是規(guī)范化政策評價的內(nèi)在要求，建立有效機制，使評價處于法律和公眾有效監(jiān)督之下，避免暗箱操作。同時，限制特權(quán)集團，倡導多元主體參與政策評價，才能保證政策本身的合法性。

與評價緊密相連的是問責制的構(gòu)建。評價是問責的基礎，問責又借助評估為手段，兩者可以相互轉(zhuǎn)化和借鑒。問責即“政府通過立法確立參與教育活動各方責任與權(quán)利，制定內(nèi)容標準和表現(xiàn)標準，定期評估活動成效并輔以獎懲措施，從而激發(fā)各方潛力以達到最終提升教育質(zhì)量的目的”。［15］問責相對于權(quán)力和責任，基于法律賦予的權(quán)力，課程改革主體應承擔相應責任，如社會責任、法律責任、教學事故責任、教學質(zhì)量責任等，有責任就應該有考查負責或失責的問責制度。當下，“問責已成為教育系統(tǒng)必不可少的一個組成部分，并成為世界范圍內(nèi)諸多國家的日常實踐”。［16］基礎教育新課程改革是一項長期、宏大、涉及多部門和機構(gòu)的整體工程。缺乏對課程主體相應問責，將對課程改革產(chǎn)生消極影響，“有些地方教育行政部門片面追求利益，存在著利大快執(zhí)行，利小慢執(zhí)行，無利不執(zhí)行的現(xiàn)象；一些地方教育行政部門有著惟上、無過、諉過、從眾等不健康的心態(tài)”。［17］因此，在課程改革政策運作中需要建立相應問責制度，明確各類課程主體責任，增強主體自律意識，為課程改革政策的良性運行注入更深層次的民主內(nèi)涵和倫理維度。

課程政策是課程改革的基礎和保障，其運作過程是一個連續(xù)和整合的過程，是一個充滿動態(tài)性、不確定性、差異性的過程。這就意味著我們始終要用發(fā)展的眼光審視課程改革政策，對于其間可能產(chǎn)生的問題和矛盾，用辯證和開放態(tài)度加以反思。通過持續(xù)不斷地調(diào)整和完善，使基礎教育課程改革政策更具科學性和適切性。

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