姚容

（太原市小店區(qū)教師進修學(xué)校，山西 太原 030032）

[法律運用與研究]

城市房屋拆遷中如何保護被拆遷人合法權(quán)益

姚容

（太原市小店區(qū)教師進修學(xué)校，山西 太原 030032）

近年來我國城市房屋拆遷糾紛大幅度增加，拆遷事件的發(fā)生成為影響社會安定的突出問題和社會關(guān)注的焦點。拆遷糾紛實質(zhì)上表現(xiàn)為政府與被拆遷人的矛盾和對立，政府在實際拆遷中成了拆遷人的庇護主體。在實踐中為了確實有效地保護被拆遷人的權(quán)益，就是要完善城市房屋拆遷相關(guān)的法律法規(guī)，就要明確城市房屋拆遷中主體之間的權(quán)利和義務(wù)。建立健全相關(guān)的行政權(quán)力監(jiān)督體制,對行政機關(guān)的行政管理權(quán)行使實現(xiàn)有效的監(jiān)督，保證行政機關(guān)在房屋拆遷過程中能夠依法合理行政。只有這樣，才可以保證行政權(quán)力行使的規(guī)范性和正當(dāng)性，才可以更好地體現(xiàn)行政權(quán)力的公共性。

拆遷；拆遷權(quán)益；補償；行政權(quán)力

一、被拆遷人權(quán)益保護現(xiàn)狀

（一）違法拆遷事件普遍的原因是被拆遷人權(quán)利保障體系不夠健全

被拆遷人在拆遷中是權(quán)利主體，但是社會地位卻是弱勢群體，由于自身在房屋拆遷過程中屬于被管理的主體，屬于話語權(quán)不強的弱勢群體，又由于話語權(quán)的分量導(dǎo)致其在城市房屋拆遷中為了保護自己的合法權(quán)益往往通過一種過激的方法與拆遷人爭執(zhí)，當(dāng)矛盾不可調(diào)和時，必然會演變?yōu)閻盒允录?，這樣的事件發(fā)生必然影響社會穩(wěn)定。政府在房屋拆遷中屬于行政管理的主體，被拆遷人將與拆遷人之間的矛盾演變?yōu)檎墓芾聿涣?，因此被拆遷人為了維護自身的利益，通過極端方式來發(fā)泄對當(dāng)下城市房屋拆遷制度的抗議和地方政府的不滿。在實踐中，由于有些拆遷人與政府之間有了利益分配，在政府“不作為”的行為下無視國法違法拆遷，而這些違法行為的發(fā)生與政府的行政管理不力是分不開的。由于行政管理有關(guān)于救濟體制的法律規(guī)定，被拆遷人為了保護自己的合法權(quán)益通過行政或者司法途徑救濟，但是這種違法行為在實際的行政裁決程序及法院審判程序中很難得到追究。

（二）政府的行政權(quán)力行使不當(dāng)導(dǎo)致政府公信力缺失

當(dāng)前城市房屋的拆遷主要是依靠行政權(quán)力的主導(dǎo)，這種規(guī)定導(dǎo)致的結(jié)果是被拆遷人必須服從政府的拆遷決定，被拆遷者負有配合拆遷進行的義務(wù)，行政權(quán)力對于被拆遷人而言具有服從性。正是這樣的規(guī)定導(dǎo)致被拆遷人在城市房屋拆遷的利益分配中處于被動，而政府一旦不依法行政，就將嚴(yán)重損害被拆遷人的利益。如果政府在執(zhí)行相關(guān)的行政法律規(guī)定的時候未能遵循法律優(yōu)位原則，不嚴(yán)格按照法律規(guī)范來調(diào)整和保護拆遷中形成的利益關(guān)系，出現(xiàn)的結(jié)果將是拆遷許可、裁決等規(guī)定喪失了保護被拆遷人權(quán)益的根本目的。這樣，保護被拆遷人權(quán)益的相關(guān)救濟途徑也是形同虛設(shè)了。

在實踐工作中，如果相關(guān)的行政權(quán)力行使不當(dāng)，拆遷許可、裁決等相關(guān)的規(guī)定將難以發(fā)揮對被拆遷人權(quán)益的保護作用。行政訴訟本身存在的缺陷在解決城市房屋拆遷糾紛案件時不能完全地保護被拆遷人的權(quán)益，被拆遷人要想通過行政訴訟來維權(quán)必然很難勝訴。根據(jù)以上的規(guī)定，為了保護被拆遷人的合法利益，就要尋找能為被拆遷人接受的利益保護的行政救濟制度。

（三）城市房屋拆遷的相關(guān)立法層出不窮且在權(quán)益保護方面滯后

反思惡性房屋拆遷事件頻發(fā)的原因，是在拆遷過程中補償不合理、安置不到位、拆遷方法野蠻，政府在拆遷過程中不當(dāng)干涉拆遷活動，以及與不正當(dāng)?shù)膹娭撇疬w手段是有關(guān)的。分析以上情況出現(xiàn)的原因，是本身的監(jiān)督和管理體制存在問題。我國1991年3月22日國務(wù)院以第78號令和2001年6月13日以第305號令公布的修訂后的《城市房屋拆遷管理條例》都未對野蠻拆遷、暴力拆遷作出相應(yīng)規(guī)定和處罰，拆遷人可以依據(jù)法律規(guī)定的空白采取非正當(dāng)手段拆遷，開發(fā)商在拆遷中普遍采用哄、騙、嚇唬、斷水?dāng)嚯姷纫靶U方法拆遷，暴力拆遷也就可以理解了。

二、被拆遷人權(quán)益保障缺陷原因體現(xiàn)

（一）房屋拆遷的相關(guān)具體立法規(guī)定缺乏

1.我國在房屋拆遷方面使用的是國務(wù)院于2001年新修訂的城市房屋拆遷管理條例，按照行政法規(guī)來對非國有財產(chǎn)的征收明顯違反了《憲法》和《憲法》修正案（四）中的第二十條規(guī)定。按照《立法法》第八條規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律，這里的“法律”是我們通常意義上的狹義的法律，不是廣義上的法律。以上法律的規(guī)定導(dǎo)致了行政主體對被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)利的限制甚至剝奪沒有相關(guān)的明確的說明。可以看出，立法本身上是存在缺陷的，這也是導(dǎo)致政府機關(guān)在城市房屋拆遷中違法行政的主要根源。

2.立法過程中對城市房屋拆遷法律關(guān)系定性不明確。在城市房屋拆遷中，法律關(guān)系性質(zhì)的認定有不同的看法，也產(chǎn)生了好多的學(xué)說，其中混合說似乎占據(jù)主流地位。認定法律關(guān)系的性質(zhì)，關(guān)鍵是要看在法律關(guān)系中主體之間所處的地位。在法律關(guān)系中，如果雙方的法律地位是平等的，各個主體都能以自己獨立的意志參與法律關(guān)系，任何一方都無權(quán)強制對方，就可以認定該法律關(guān)系是民事性質(zhì)；如果在法律關(guān)系中主體之間的地位是不平等的，參與法律關(guān)系的主體可以任意地將自己的意志強加給對方，且可以單方面設(shè)定或者消滅法律關(guān)系，則該法律關(guān)系是行政性質(zhì)。在當(dāng)前房屋拆遷的過程中，形成的是行政和民事兩種性質(zhì)。按照物權(quán)法的規(guī)定在城市房屋拆遷過程中的法律關(guān)系應(yīng)該是民事法律關(guān)系，可是實際拆遷活動總是政府依靠行政權(quán)力主導(dǎo)拆遷，城市房屋拆遷法律關(guān)系又是以行政法律關(guān)系為主導(dǎo)地位。根據(jù)主要矛盾的觀點決定了城市房屋拆遷法律關(guān)系就是行政關(guān)系，通過前面的分析可以看出《城市拆遷管理條例》表面上將城市房屋拆遷賦予了民事法律關(guān)系，但是強化了政府在房屋拆遷中的行政管理責(zé)任，這才導(dǎo)致整個城市房屋拆遷過程被拆遷者對政府的不信任感出現(xiàn)，導(dǎo)致整個拆遷制度運行不暢。

3.在立法過程中對公益拆遷和商業(yè)拆遷界定不明確。按照我國憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，在公共利益的保護方面采取宣示性的方法，這樣的規(guī)定是不利于明確城市房屋拆遷的根本目的。但是,實際生活中公益拆遷和商業(yè)拆遷在法律的適用、法律關(guān)系界定和拆遷補償費用的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利救濟的用途等方面是不相同的。實際的立法對公共利益界定的不明確導(dǎo)致在實踐操作中產(chǎn)生了負面影響。不同級別政府和房屋拆遷行政部門動輒以公共利益為由隨意剝奪被拆遷人的權(quán)益，這樣的行為必然造成被拆遷人與行政機關(guān)權(quán)利與權(quán)力的矛盾對峙。

4.司法權(quán)在房屋拆遷案件中的救濟效果不明顯。按照我國訴訟法的相關(guān)規(guī)定，拆遷人和被拆遷人在拆遷過程中產(chǎn)生糾紛不能首先提起民事訴訟，要解決必須先經(jīng)過行政裁決，如果被拆遷人不服而提起行政訴訟，法院也只能判決撤銷行政機關(guān)的裁決，判令由原處理機關(guān)重新裁決。這樣的規(guī)定導(dǎo)致雙方的糾紛無法通過法院的司法審判來解決，行政權(quán)力在處理雙方的糾紛時，被拆遷人的合法權(quán)益很難得到有效保護。

（二）行政職權(quán)運用過程缺乏監(jiān)督，行政權(quán)力使用過程中出現(xiàn)濫用

因為經(jīng)濟利益，導(dǎo)致行政權(quán)力在使用過程中產(chǎn)生錯綜復(fù)雜的效果。這主要表現(xiàn)在以下方面：

1.在房屋拆遷過程中，由于地方政府與開發(fā)商之間的利益關(guān)系導(dǎo)致二者成為了拆遷過程中的利益同盟，關(guān)系錯綜復(fù)雜。在地方經(jīng)濟發(fā)展中收取土地的出讓金是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的一種重要方法，由于我國稅收管理體制的問題，導(dǎo)致政府在土地出讓金的使用過程中缺乏制約和監(jiān)督，本地政府自主支配的靈活性大，這樣就會出現(xiàn)地方政府為了維護本省的利益對于拆遷人的違法行為監(jiān)管淡化，對侵犯被拆遷人的利益的行為于不顧。這樣一來，政府為了維護本省的利益，而以犧牲被拆遷人的利益為代價，大大壓縮了被拆遷人的利益空間。政府在無形中袒護了拆遷人，這樣就會導(dǎo)致本來在經(jīng)濟上就處于劣勢的被拆遷人處于更加被動的地位，使其合法權(quán)益更難以得到有效保障。

2.地方經(jīng)濟發(fā)展過于依賴房地產(chǎn)的發(fā)展。在城市經(jīng)濟的發(fā)展過程中，擴大城市建設(shè)和舊城改造可以很好地帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展。房地產(chǎn)的發(fā)展對GDP的增長效果明顯，而GDP的增長又是衡量地方政府官員政績的一個重要指標(biāo)，因此，地方政府為了地方的短期經(jīng)濟效益，就會加大房地產(chǎn)的開發(fā)力度，現(xiàn)有的法律和制度又很難規(guī)范房地產(chǎn)發(fā)展過程中相關(guān)法律關(guān)系主體的利益，因此很難單獨具體地去保護被拆遷人的利益，被拆遷人的利益受侵犯后，發(fā)生拆遷人與被拆遷人以及政府之間的矛盾沖突的事件也將在所難免。

3.因為利益原因?qū)е虏糠值胤秸賳T以腐敗為代價，進而成為違法拆遷的保護傘。以上的多方原因交織在一起，無形中形成了對被拆遷人不利的合力，在被拆遷人權(quán)益的保護方面產(chǎn)生了負面影響。

三、規(guī)范房屋拆遷行為，完善拆遷立法的若干建議

在拆遷活動中，被拆遷人的弱勢地位注定了其在財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利方面是更易受到侵犯的主體，往往在權(quán)利的救濟上也不順暢。為了有效地保護他們的合法權(quán)益，維護公平和正義體現(xiàn)和諧，國家就要在立法上更傾向于保護被拆遷人，建立健全被拆遷人權(quán)利保護機制和侵權(quán)救濟途徑，從而提升被拆遷人的法律地位，最大限度地維護被拆遷人在城市房屋拆遷中所遭受的利益損失，達到權(quán)利保障和利益保護的目的。

（一）明確立法程序,切實保證行政聽證參與的群體范圍

行政聽證制度是現(xiàn)代社會中行政程序法的重要內(nèi)容，是保護相對人權(quán)利的一種重要方法。行政聽證的本質(zhì)是強調(diào)監(jiān)督行政決策合法的一種重要方式，通過在行政決策作出前廣泛地要求行政相對人參與，公開和聽取當(dāng)事人的意見和建議，保證行政決策最大限度地合法、合理地去反映出當(dāng)事人的意志。在房屋拆遷過程中，為了體現(xiàn)民主，有效地保證行政權(quán)力的正確行使，防止行政權(quán)力的濫用和違法行政行為的出現(xiàn)，有必要在城市房屋拆遷中擴大行政聽證的適用領(lǐng)域。具體做法就是：在行政主體作出拆遷決定前應(yīng)依法舉行聽證會，廣泛征求各方的建議和意見，只有被拆遷人廣泛參與，發(fā)表不同的意見和建議，對具體的拆遷內(nèi)容不斷地討論，才可以保證拆遷方案的合理。通過舉行聽證會，行政決策方案和行政主體的行為在實施過程中得到最大限度的監(jiān)督，可以防止一些違法、腐敗行為發(fā)生，有利于最大限度地去維護政府公信力和保護被拆遷者的合法的權(quán)益。

（二）完善拆遷許可制度，保證拆遷主體依法拆遷

建立健全拆遷許可準(zhǔn)入制度，提高拆遷許可證的審批門檻，對規(guī)范房地產(chǎn)行業(yè)、保證經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展有重要的意義。在城市經(jīng)濟的發(fā)展中，長期以房地產(chǎn)為主不利于調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟，過多的城市規(guī)劃建設(shè)帶來的大面積的房屋拆遷也不利于保護被拆遷人的權(quán)益。因此，有必要嚴(yán)格審查設(shè)定發(fā)放拆遷許可證的條件，這樣對抑制房地產(chǎn)業(yè)投資過熱的行為有積極的效果。改變現(xiàn)有的拆遷許可審查方式，嚴(yán)格審查并嚴(yán)格審核拆遷申請，保證有資質(zhì)的相關(guān)地產(chǎn)企業(yè)進行房地產(chǎn)開發(fā)和建設(shè)，對參與開發(fā)的地產(chǎn)企業(yè)簡歷進行信用評級制度，對其在房地產(chǎn)建設(shè)和拆遷過程中嚴(yán)格監(jiān)督和評級，將拆遷中糾紛案件的發(fā)生作為信用評級的標(biāo)準(zhǔn)，通過政府的評級和被拆遷人的評價，信用級別達不到一定標(biāo)準(zhǔn)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)退出或者限制其開發(fā)的項目審批，這樣可以最大限度地避免拆遷中侵犯被拆遷人合法行為的事件發(fā)生。

（三）建立健全補償安置制度

公益性的拆遷行為以公共利益為主要的目的，需要被拆遷人的理解和包容，商業(yè)性質(zhì)的拆遷帶有一定的經(jīng)濟利益目的，區(qū)分二者的意義在于區(qū)分政府職能、拆遷許可、土地補償、補償安置等方面的標(biāo)準(zhǔn)不同?，F(xiàn)有的補償安置的缺陷應(yīng)該從以下方面入手改革：（1）建立政府先行補償安置制度，發(fā)揮政府在補償安置工作中的作用，提高政府的公信力。政府可以依據(jù)拆遷人和被拆遷人達成的補償安置協(xié)議，由政府先行墊付對被拆遷人的補償安置費用。政府先行墊付之后，要求拆遷人在一定的時間內(nèi)交付墊付費用，從拆遷的法律關(guān)系中讓被拆遷人相信政府可以在拆遷中去積極地保護他們的利益。（2）確立充分合理補償?shù)脑瓌t。在拆遷過程中，被拆遷人失去了房屋的所有權(quán)的同時也失去了國有土地上的使用權(quán)，對被拆遷人的土地使用權(quán)進行一定的補償是消除矛盾的一個重要方法，因此，在實際的拆遷補償過程中應(yīng)將國有土地使用權(quán)進行合理的評估，對權(quán)利損失進行合理補償，以充分保護被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)利。（3）根據(jù)具體情況提高拆遷補償安置的標(biāo)準(zhǔn)。在拆遷過程中，被拆遷人反應(yīng)激烈，其本質(zhì)的原因是拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)較低。因此，只有對被拆遷人的損失進行合理的評估，制定較高的補償標(biāo)準(zhǔn)，讓被拆遷人感覺到拆是合理的，補償是滿意的，才可以最大限度地防止抗拒拆遷行為的出現(xiàn)。

在房地產(chǎn)開發(fā)過程中,被拆遷人與政府、拆遷人的矛盾是由于我國在房屋拆遷過程中的制度不完善造成的，建立一部專門性的房屋拆遷法律規(guī)范是解決問題的最重要的方法。制定專門性的房屋拆遷價格評估法律，建立房屋估價部門，在政府監(jiān)管下嚴(yán)格估價，對被拆遷人合理補償。只有這樣,才能從根本上切實維護拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，更能從根本上保障國家和社會的安定團結(jié)。

[1]王才亮.房屋拆遷實務(wù)指導(dǎo)叢書（第三版）[M].北京：法律出版社，2005.

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1673-0046（2012）4-0056-03