耿 星

（武漢商業(yè)服務學院，湖北 武漢 430056）

中國國家審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，1164所地方所屬普通高校有政府性債務2634.98億元。幾乎所有的高校都有大量的銀行貸款，在高校擴招、擴建的過程中，還存在大量的其他融資行為，我國公辦高校（以下簡稱高校）債務風險日益顯現(xiàn)，已成為制約高校發(fā)展的重要因素。

一、高校債務形成的原因

（一）思想觀念上的原因

高校承擔著為國家建設培養(yǎng)人才的根本任務，作為社會公益事業(yè)而存于世，既然是公益事業(yè)，作為高校的管理者當然就會形成所有的投入全部由國家來承擔的觀念。當國家投入不足且學費收入也不足以彌補其支出時，就只能向銀行舉債來維持，而且是代國家舉債。正是在這種思想觀念的支配下，各高校紛紛舉債，根本不會考慮還債和舉債風險的問題。高校管理者始終堅信在中國現(xiàn)行的體制下，高校(尤其是重點大學)，不論欠下多少債務也不會破產(chǎn)的，所以在向銀行舉債時就根本沒考慮過還款。

（二）大規(guī)模的擴招

擴招始于1999年，根據(jù)當時國家“擴大招生，提高學費；擴大內需，拉動消費”的政策，高校開始大規(guī)模招生，而且是把教育當成一種產(chǎn)業(yè)來辦。1999全國高校招生規(guī)模從1998年的108萬擴大至159萬，增量超過47%，且在后七年中持續(xù)上升，每年增加數(shù)十萬人。學生人數(shù)的激增造成生均校舍面積，生師比及生均圖書冊數(shù)和生均設備值都不能滿足正常的教學需要，教學資源極度匱乏，為了保證教學的需求，高校不得不征用土地，興建校舍，增加教師，加大教學設備和辦學經(jīng)費的投入。

（三）政府投入嚴重不足及學費多年未調整

根據(jù)1993年國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》的要求，國家在2004年以前財政性教育經(jīng)費的投入應占到國民生產(chǎn)總值的4%，但這一目標一直徘徊在3%左右，（估計2012年的決算能夠達到國民生產(chǎn)總值的4%）、有不少的高校生均財政撥款總額雖然在逐年增加，但其占全部收入的比重卻在逐年下降，全國高校歷史欠債高達萬億計。雖然國家的教育經(jīng)費從總體上看是在逐年增加，但增加的大部分都用于九年義務教育方面。除政府投入的嚴重不足外，學費標準多年未調整，更使得高校的經(jīng)費收入捉襟見肘。

（四）辦學標準的拉動和政策相互間的矛盾

教育部在《高等學校設置的暫行規(guī)定》中要求，本科學校生均面積必須達到60平方米，生均圖書100冊（紙質），師生比1:18。各高校為了達到規(guī)定的指標，在政府投入不足的情況下，只能靠貸款或是弄虛作假來解決。這些規(guī)定的指標不但使高校債臺高筑，而且與其他部委的政策相違，若按照教育部門的規(guī)定達到生均面積卻滿足不了國土資源部門建筑上容積率的規(guī)定，要達到建筑容積就必須擴大建設面積，再如要達到師生1:18的比例要求，就必須招收大量的教師，但人事部門又有編制的限制，就算能夠招進大量的老師，人員經(jīng)費也將激劇增加，在信息化高度發(fā)展的社會，辦學標準居然規(guī)定電子圖書不能計入生均圖書比。這些規(guī)定和指標不僅與國家節(jié)能減排政策不符，而且也與我國倡導節(jié)約型社會的大政方針相違。

（五）高校盲目攀比和銀行的推手

在七年的擴招期和2005年之后的調整期，各高校乘此機遇，熱衷于盲目的擴大和升格。再加上教育部每幾年搞一次教學水平評估，而且教學水平的評估體系中有很多是與生均標準，生均值有關，因而造成各高校為了取得評估優(yōu)良的成績，盲目攀比，不斷擴大校舍面積，增加教學設備。這些加大的投入又得到銀行的推波助瀾，銀行一直將高校視為有政府作為擔保的優(yōu)良客戶，不擔心高校會破產(chǎn)，因而從擴招到調整期間，只要高校有資金需求，銀行都是有求必應，既滿足了學校的資金需求，也為銀行帶來了穩(wěn)定、豐厚的利潤。

（六）自身造血不足和監(jiān)管的缺位

高校的經(jīng)費來源比較單一，除財政撥款就是學費收入，很多學校雖然在提倡走產(chǎn)、學、研相結合的道路，但并沒有多少能為學校引進資金的項目和途徑。在高校自身造血功能不足的情況下，學校的資金來源渠道就只能轉向銀行貸款，而恰好這正是國家和教育主管部門監(jiān)管缺位的方面，高校在向銀行貸款時既不用擔保也不需財政部門和教育主管部門的審批，資金就可以大量流向高校。資金來源容易也容易造成高校在建設和使用上，帶有很大的盲目性，超范圍、超標準的使用貸款比比是。國家在教師法第二十五條中規(guī)定，教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。但現(xiàn)實中由于政府的投入不足，高校自身的造血功能又欠缺，要做到不低于公務員就只能使用貸款來彌補，更不用說高于公務員了。

二、高校債務化解的對策

（一）加大政府的投入。

高校的負債是政府在教育上長期投入不足所形成的，雖然高校的負債中不乏有些不合理的成分在其中，但絕大多數(shù)的負債都用于了擴招過程中基礎設施的建設中了。筆者對當前財政部、教育部出臺的高?；瘻p債務的政策中，提出的“誰舉債、誰負責”的觀點頗有不同，高校屬于社會公益事業(yè)單位，其所需經(jīng)費理應由公共財政支付，當公共財政財力不足的情況下，政府又出臺了擴招政策，高校為了完成政府賦予的職能，只能代替政府向銀行舉債，如今將高校所借債務視為學院行為，恐為不妥，更何況時至今日，政府仍未達到《中國教育改革和發(fā)展綱要》中教育投入占到GDP4%的要求。因而，化減高校的債務應分為二步來走，一是在今后的國家預算中加大對教育的投入，保證目前的高校正常經(jīng)費支出，這樣才不會出現(xiàn)“化舊債添新債”，二是對現(xiàn)有的債務進行分類，確屬于因擴招用于基礎設施建設的，由政府分期化解，在政府財力不足的情況下可先采取貼息處理方式，以減輕高校負債利息的巨大壓力。對不屬于此類的則由學院通過創(chuàng)收、縮減支出自行化解，這也可讓高校承擔一部分還債的責任，以達到增強高校管理者的債務風險意識。

（二）適當調整學費收入。

從2006年以來學費收入就被六部委下文不得增加，在政府投入嚴重不足的情況下，學費收入又限制增加，但辦學成本并未因學費不動而減少，相反近年來物價指數(shù)不斷上漲，辦學成本居高不下，有很多專業(yè)已到了難以維系的地步。筆者建議可在政府增加投入的基礎上允許學費作適當?shù)脑黾诱{整，在國民收入得到提高的前提下，結合物價上漲指數(shù)，采取小幅、分段的調整方式，這樣既可保證社會的穩(wěn)定，同時又能以保證教學質量的提高。

（三）盤活存量資產(chǎn)。

眾多高校的債務是在數(shù)校合并、擴大辦學規(guī)模中，籌建新校區(qū)所形成的，而合并前的學校大多在市區(qū)內有著地理位置很好的土地，市場價值相當高，如果能夠盤活這些存量土地資產(chǎn)，掛牌出讓，用于房地產(chǎn)開發(fā)，其所得收入可大大減輕高校的債務。據(jù)調查確有不少高校想利用存量土地資產(chǎn)來化減債務，但在國家政策上又存在一定的障礙，使得各高校并不積極，究其原因是，各高校的土地以往都是以劃撥形式取得的，原始成本幾乎為零，如今若掛牌出讓，稅務機關須按土地收入的總額來征收營業(yè)稅及附加、土地增值稅、印花稅等，如此下來，土地收入的三分之一甚至二分之一得用來交稅。因此，高校對處理存量土地資源用于化減債務并不積極。國家應針對此出臺專門的稅收政策，對高校出讓土地取得的收入用于化減債務的，一律免征各項稅費，以促進各高校盤活存量資產(chǎn)用于化減債務的積極性。

（四）調整辦學及考核指標體系。

不可否認，高校的巨額債務形成，有相當一部分源于我國辦學及考核的指標規(guī)定，如高校設置評審的指標中規(guī)定，生均占地面積不得低于60平方，建筑面積達到30平方，生均圖書100冊以上，（且電子圖書不能充抵），生師比為1:18，生均設備值4000元等等。這些指標的完成且不說與國家政策和其他部委規(guī)定相沖突，就是完成這些指標勢必會加大高校的資金投入，而加大投入又面臨著財政撥款不足，學費收入多年維持不變，不投入又不能達到辦學規(guī)定的指標，對于高校來說就只能是飲鴆止渴，大量通過銀行貸款來達到辦學及考核的指標要求。筆者認為一個高校固然硬件條件是重要的，但更重要的是要看其軟件條件，看培養(yǎng)出來的人材素質如何，同時也要考慮與國家的大政方針政策保持一致。因而。在辦學及考核指標體系的建立上，要側重于軟件條件，側重于人材培養(yǎng)的結果上。

（五）建立高校貸款預警和審批機制。

由于財政在教育上長期投入不足，因而在高校缺乏資金轉而大量向銀行貸款時，財政不得不放任自流，高校在貸款時也從未考慮過資金使用的成本和還貸的來源，這二方面的原因造成了高校的債務如雪球般的越滾越大。近年來，國家加大了對高校債務的關注程度，連續(xù)三年拿出大量化債資金，力圖降低高校債務的風險，但我們要注意到，如果不建立和完善貸款的預警機制，難免會出現(xiàn)“舊債未了又添新債”的現(xiàn)象。因此，在三年的化債年后，高校貸款必須每年上報貸款規(guī)模，同時嚴格履行審批手續(xù)，未經(jīng)批準一律不得新增貸款規(guī)模。對擅自新增貸款規(guī)模的除在經(jīng)費預算上予以扣減外，還要追究當事領導者的責任，同時取消其更名或提升辦學層次的資格。同時通過銀監(jiān)會對各大銀行適時下達高校貸款預警信息，減少銀行對增加高校貸款規(guī)模的推手作用。

（六）開拓多元化辦學資金渠道

國家應積極支持高校開拓多元化的融資渠道，增強辦學的經(jīng)濟實力，可考慮通過社會捐贈、發(fā)行教育公債、教育彩票，吸引外資、BOT的建設模式等，當然國家必須在政策層面上給予支持。高校在產(chǎn)、學、研方面也要充分發(fā)揮其在理論研究上的優(yōu)勢，將科研成果轉化為生產(chǎn)力，改善資金來源的結構，擴大收入來源的渠道。

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