禹晟哲

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武 漢 4 30073）

一、BOT模式概述

（一）BOT模式的定義

BOT 是英文“Build—Operate—Transfer”的縮寫，即“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”方式。所謂BOT，是指基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一類方式，也被稱作“公共工程特許權(quán)”或“基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)”。具體說來，是政府與私人機(jī)構(gòu)在達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)上，政府將特許權(quán)授予該私人機(jī)構(gòu)，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某項基礎(chǔ)設(shè)施，并管理和經(jīng)營該設(shè)施，在特許期結(jié)束時，私人機(jī)構(gòu)需要按約定將此設(shè)施轉(zhuǎn)讓給政府部門。

（二）BOT模式的特點

1、項目涉及方多，融資成本高。與傳統(tǒng)方式相比而言，BOT項目在前期準(zhǔn)備階段涉及到與許多政府部門和關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的談判與合作，通常需要很長時間才能最終簽訂項目協(xié)議，同時項目公司要花費巨資用于項目前期的可行性調(diào)研等，并承擔(dān)項目主要風(fēng)險。因此，采用BOT投資方式的基礎(chǔ)設(shè)施項目，一般其投資額較大，投資周期較長，需要較高的管理水平，同時其收益也具有不確定性。

2、具有混合經(jīng)濟(jì)的特點。一方面，BOT投資方式是吸引民間資本進(jìn)行投資，它的大部分經(jīng)濟(jì)行為都是在市場上進(jìn)行，政府采用招標(biāo)的方式確定項目公司的做法也包含了市場競爭機(jī)制，因而其能夠保持市場機(jī)制發(fā)揮作用。另一方面，由于項目的特許權(quán)協(xié)議是由政府與項目公司共同達(dá)成的，在達(dá)成協(xié)議的過程中政府擁有相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)。所以說，BOT模式具有將市場機(jī)制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)的特點。

二、BOT模式的優(yōu)點和局限性

（一）優(yōu)點

1、有利于降低政府的財政壓力。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目需要巨額的資金投入，而在當(dāng)前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由國家財政進(jìn)行撥款建設(shè)的大背景下，會迫使政府因財政資金緊缺而擱置甚至取消一些急需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃。如果采用BOT投融資模式進(jìn)行融資吸引大量的外國資本或社會資金投入到國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來，則可以在很大程度上解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題，緩解政府的財政壓力。

2、可以有效避免政府的債務(wù)風(fēng)險。在BOT模式中，項目的建設(shè)資金由項目公司負(fù)責(zé)籌集，而資金來源主要是外資投入（在發(fā)展中國家的BOT項目中，由于國內(nèi)建設(shè)資金的緊張，基本上全部依靠外資投入），政府無需承擔(dān)項目的貸款債務(wù)，大大減少了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，因而BOT模式可以有效避免政府的債務(wù)風(fēng)險。

3、有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率和運營效率。一方面，在BOT項目的公開招標(biāo)過程中，政府將對投標(biāo)者的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，會綜合考慮各方面的因素從所有標(biāo)的中選擇最優(yōu)的項目公司，從而保證了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高質(zhì)量和高效率。另一方面，通過簡歷清晰的產(chǎn)權(quán)機(jī)制，投資者在特許期內(nèi)必然會采取各種措施來改善運營狀況，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，以追求利益的最大化，進(jìn)而提高了基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率。

4、提前滿足社會需求。運用BOT投資方式，可以使得一些本來急需建設(shè)而因政府財力有限無力投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目在私人資本的積極參與下，提前建成并發(fā)揮作用，滿足社會與公眾的需求，從而有利于整個社會生產(chǎn)力的提高。

5、有利于學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗。由于BOT項目的投資者一般來說是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實力強(qiáng)大且管理經(jīng)驗豐富的公司，其為了追求項目利益的最大化，必然會帶來先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，因此當(dāng)?shù)卣梢栽贐OT項目的實施過程中學(xué)習(xí)其先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗。

（二）局限性

1、政府在一定時期內(nèi)失去對項目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的控制。BOT投資方式雖然可以有效地吸引外資，但項目所在國的政府在一個BOT項目的特許期內(nèi)（一般為20至30年，最長不超過50年）需要讓渡其產(chǎn)權(quán)，這就意味著國家在項目的特許期內(nèi)失去了對該項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，只能對其進(jìn)行間接地監(jiān)督與調(diào)控。

2、可能造成投資者的掠奪性經(jīng)營。BOT項目中，項目公司投入了大量的財力，投資者由于其私人屬性在投資時主要考慮的是投資的效益與風(fēng)險，其為了盡快收回成本并獲取足額利潤，往往會要求比政府作為投資主體時更高的投資回報，因此有可能會采取一種掠奪式的經(jīng)營方式，這主要體現(xiàn)在較高的服務(wù)費用上。

3、存在通過或膨脹和外匯匯率風(fēng)險。通貨膨脹風(fēng)險指的是由于項目所在國貨幣的貶值導(dǎo)致投資者無法如期收回他們的投資而帶來的風(fēng)險，而外匯風(fēng)險是指投資者在對項目進(jìn)行投資和收回成本和利益時所涉及的匯率及可兌換的問題。在發(fā)展中國家大多數(shù)的BOT項目中，項目所在國政府出于吸引外資的考慮，其對這通脹風(fēng)險和外匯風(fēng)險都做了一定的承諾，而這也使得政府處于被動的狀態(tài)，給收益帶來不確定性。

三、BOT模式在我國存在的問題及解決建議

（一）存在的問題

1、觀念不統(tǒng)一

雖然BOT融資模式在國內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)多年，但就目前而言仍存在認(rèn)識上的問題。一方面，從政府的角度來看，可能會認(rèn)為項目的簽約耗時長，且政府同樣要承擔(dān)一定的風(fēng)險，不如傳統(tǒng)的政府財政撥款或貸款方便，同時還擔(dān)心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用BOT投資方式會導(dǎo)致當(dāng)權(quán)者對該項目控制權(quán)的喪失。另一方面，從群眾的角度而言，可能會出于對私人投資導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施使用費的偏高而持反對態(tài)度。

2、法制不健全

到目前為止，我國采用BOT投資方式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律法規(guī)仍不健全，我國一直沒有出臺關(guān)于該種融資模式的法律文件，僅僅依靠國家一些職能部門發(fā)布的與此相關(guān)的規(guī)范性文件和地方規(guī)定，而這些文件和規(guī)定也存在著諸如立法層次低、效力差、時效性差以及相互之間的等問題。

3、缺乏統(tǒng)一的管理

BOT投資方式的采用，涉及到國家的產(chǎn)業(yè)政策、外資政策和投資政策等，對于這些具體問題，我國還沒有一個對口的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理，通常的做法是由地方政府全權(quán)處理，造成投資管理工作不夠細(xì)致、規(guī)范，導(dǎo)致有些項目因管理體制上的問題而進(jìn)展緩慢。

4、缺乏從事BOT項目的專門人才

BOT項目從其談判、招標(biāo)、建設(shè)、經(jīng)營到轉(zhuǎn)讓的各個階段都需要有專門的人員來實施，這是保證BOT項目得以順利完成的基本條件。如果沒有懂BOT業(yè)務(wù)的專業(yè)人員，不熟悉BOT投資方式的基本規(guī)則，在項目談判中就很難維護(hù)我們自身的利益。而在我國，目前還缺少這方面的專門人員。

（二）我國開展BOT融資模式的政策建議

1、加快制定BOT專項法律

國外投資者在選擇投資項目時，傾向于選擇有明確法律體系的國家進(jìn)行投資。而在我國，由于尚未針對BOT投資方式出臺正式法規(guī)，在進(jìn)行BOT項目融資時只有采取“一事一議”的原則，對每一個具體的BOT項目討論制定相應(yīng)的規(guī)章制度。這種做法不僅造成時間上的浪費，還容易造成各個項目之間規(guī)章制度的混亂，并帶來其它一系列衍生問題，使項目投資者逐漸失去耐心和信心。因此，我國需要加快制定并頒布專門針對BOT融資方式的法律法規(guī)。

2、推進(jìn)BOT專門人員的培養(yǎng)

BOT項目的運作需要既懂技術(shù)，又懂經(jīng)濟(jì)、法律和管理方面的知識，而我國這方面人才較為匱乏，也制約了BOT項目的推廣，因此有必要加強(qiáng)對BOT專門人才的培養(yǎng)力度。一方面，可以邀請國外專家學(xué)者到中國對BOT項目的負(fù)責(zé)人和專業(yè)人員進(jìn)行系統(tǒng)全面的培訓(xùn)；另一方面，國家也可以派遣專業(yè)人員到國外考察，了解和學(xué)習(xí)國外BOT項目從立項、招投標(biāo)到建設(shè)、經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓等全過程的做法，借鑒經(jīng)驗。

3、加強(qiáng)對BOT融資模式的宣傳

BOT方式作為一種吸引外商投資的方式，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行廣泛深入地宣傳，不斷深化對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用BOT投資方式的認(rèn)識，綜合考慮環(huán)境效益和社會效益，消除人們在認(rèn)識上的偏差和疑慮。但也應(yīng)充分認(rèn)識到BOT投資方式所存在的弊端，并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施項目都適合采取BOT投資方式。

4、成立專門機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理

BOT投資項目涉及包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及國家的一些重點建設(shè)計劃等領(lǐng)域，項目的實施還涉及到國家的各種政策，因而政府對BOT項目的管理顯得十分重要。因此，有必要成立專門機(jī)構(gòu)對BOT投資項目進(jìn)行統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)，具體來說主要是負(fù)責(zé)制定BOT項目宏觀發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督指導(dǎo)BOT投資方式的應(yīng)用等。此外，成立專門主管機(jī)構(gòu)也能明確各級政府的審批權(quán)限、簡化項目的審批程序，從而提高行政效率。

5、鼓勵民間資本參與BOT項目投資

目前我國民間資本比較充足，據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2010年末，全國居民存款余額為71.3萬億，人均存款余額5萬余元，規(guī)模如此龐大的資金正在尋找新的投資目標(biāo)。如果我國當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻通貨膨脹形勢得不到有效緩解，加之居民對股市等其它投資方式的不樂觀態(tài)度，發(fā)展內(nèi)資BOT項目無疑具有廣闊的前景。同時，在國家的十二五規(guī)劃綱要和2011年及2012年的政府工作報告中也多次強(qiáng)調(diào)要鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資健康發(fā)展等。面對著一方是居高不下的居民存款余額，一方是BOT投資項目的資金需求，政府鼓勵民間資本參與BOT項目投資可以更好地為借貸雙方解決這一難題，實現(xiàn)民營資本的流通，也有效地避免或減少外資BOT項目實施過程中所可能產(chǎn)生的政治風(fēng)險、匯率風(fēng)險等，進(jìn)而實現(xiàn)雙方的互利共贏。

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