劉吉昌，高 萍

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱150028)

對權(quán)力的監(jiān)督是保證權(quán)力不被濫用的必要條件。法國啟蒙思想家和法學(xué)家孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?“從權(quán)力的本質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！保?］在各種國家權(quán)力中，行政權(quán)力的行使對社會(huì)和廣大民眾的利益有著最為直接、具體和及時(shí)的影響。黨的“十六大”報(bào)告指出：“加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立結(jié)構(gòu)合理，配置科學(xué)，程序嚴(yán)密制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益”?！笆叽蟆眻?bào)告做了進(jìn)一步的明確：“完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”?？梢?，加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督也是我國政府在國家權(quán)力中一直強(qiáng)調(diào)的一個(gè)重要方面。

一、加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督的必要性分析

加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督是推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、確保行政權(quán)力正確行使的重要途徑。近幾年我國的反腐倡廉取得了一些成績，但腐敗現(xiàn)象在有些地區(qū)、有些部門、有些行政人員身上依然存在。剖析其深層次原因：一方面，個(gè)別黨政干部在主觀上缺乏全心全意為民服務(wù)的意識、缺乏為國求發(fā)展、為社會(huì)做貢獻(xiàn)的理念;另一方面，制度不夠健全、監(jiān)督不夠完善也為腐敗提供了條件，制度建設(shè)在國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中具有戰(zhàn)略性指導(dǎo)全局的意義，面對事實(shí)上存在的腐敗現(xiàn)象，從制度上加強(qiáng)對權(quán)力的進(jìn)一步監(jiān)督是非常必要的。

加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督是國家對人民負(fù)責(zé)的內(nèi)在要求。法國思想家盧梭結(jié)合其社會(huì)契約理論和公意理論提出“主權(quán)在民”和“人民主權(quán)”［2］思想。盧梭認(rèn)為人民作為整體擁有最大的權(quán)威和力量，人民是立法者，國家的最高權(quán)力是立法屬于人民。作為社會(huì)主義國家，我國憲法明確規(guī)定了國家的一切權(quán)利屬于人民。國家的的行政權(quán)力不是其本身所具有的，其權(quán)力來源于國家立法機(jī)關(guān)的授予，而國家立法機(jī)關(guān)是人民意志的代表。行政權(quán)力屬于人民，來源于人民。溫家寶總理多次強(qiáng)調(diào)：政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，接受人民監(jiān)督;必須實(shí)行科學(xué)、民主決策，建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，確保權(quán)力正確行使。這無疑都是本著對人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，要求加強(qiáng)行政權(quán)力的監(jiān)督，保證權(quán)力的正確行使。

加強(qiáng)行政監(jiān)督是我國行政權(quán)力有效運(yùn)行的有力保障。它能夠有效的減少，甚至避免行政決策中出現(xiàn)的偏差和失誤。廣泛的監(jiān)督可以有效防止行政權(quán)力的失范、失效，防治腐敗的發(fā)生。同時(shí)，嚴(yán)格的行政權(quán)力監(jiān)督，不僅能促進(jìn)權(quán)力的執(zhí)行者依法行政，還能夠提高人民群眾的監(jiān)督意識，使得人民可以充分利用手中的監(jiān)督權(quán)利去監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行狀況，從而促進(jìn)我國行政權(quán)力的正確運(yùn)行，為我國行政權(quán)力的有效運(yùn)行提供有力保障。

二、行政權(quán)力監(jiān)督存在的主要問題

(一)行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性

當(dāng)前，我國行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具體負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的是各行政機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)。行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及工作人員，同時(shí)受上級監(jiān)督機(jī)構(gòu)和同級黨委或行政首長兩方面的監(jiān)督。政府機(jī)關(guān)監(jiān)督主體和監(jiān)督對象的關(guān)系不明確，使得行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，然而“任何權(quán)力制約機(jī)制的有效運(yùn)行都毫無例外地取決于其地位的獨(dú)立，獨(dú)立性是行政監(jiān)督的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求。”［3］

(二)行政監(jiān)督法制不完善

到目前為止，雖然我國《憲法》、《組織法》、《國家公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》，對行政監(jiān)督有相關(guān)的原則性規(guī)定，但監(jiān)督法規(guī)體系還很不完備。相關(guān)的法律規(guī)定都散見于上述法律文件中，對行政監(jiān)督主體，監(jiān)督的范圍和權(quán)限，監(jiān)督的程序和方式，對于干擾監(jiān)督的行政機(jī)構(gòu)和行政人員的處罰等，都缺乏詳細(xì)明確的法律規(guī)定，籠統(tǒng)抽象，缺乏可操作性和權(quán)威性。這樣容易使監(jiān)督機(jī)構(gòu)在監(jiān)督過程中帶有盲目性和隨意性，無法達(dá)到監(jiān)督目的。

(三)行政權(quán)力運(yùn)行的透明度不夠

行政權(quán)力運(yùn)行的透明度是指權(quán)力運(yùn)行程序和規(guī)則對外公開的程度。近年來，從我們國家開展的政務(wù)公開的實(shí)際情況來看，雖然取得一些效果但還是不夠理想。一些權(quán)力運(yùn)行程序和規(guī)則需要對外公開的程度不夠，相關(guān)規(guī)則和程序只有一些政府官員們才知道，人民群眾并不知曉，所以難免會(huì)出現(xiàn)“黑箱操作”，趁機(jī)為自己謀利的現(xiàn)象。而且，由于人民群眾對行政權(quán)力運(yùn)行的過程不熟悉，致使他們很難參與其中，更談不上能很好的監(jiān)督。［4］

(四)社會(huì)監(jiān)督的力量比較薄弱

正是由于一些權(quán)力的運(yùn)行程序和規(guī)則對外公開的程度不夠，監(jiān)督保障機(jī)制又嚴(yán)重缺失，讓一些機(jī)構(gòu)和人員有機(jī)可乘，利用手中的權(quán)利抗拒和阻礙監(jiān)督。同時(shí)，人民群眾因害怕打擊報(bào)復(fù)、心存懼怕不得不放棄監(jiān)督的權(quán)利，難以進(jìn)行有效的監(jiān)督，進(jìn)而使得行政權(quán)力監(jiān)督的力度明顯弱化。

三、對策與建議

(一)增強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)能否保持良好的獨(dú)立性對加強(qiáng)我國行政權(quán)力的監(jiān)督有著十分重要的意義。在我國內(nèi)部監(jiān)督體制中，實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)制。實(shí)踐證明，在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性，監(jiān)督效果必然大打折扣。有效的解決這一問題的辦法是建立獨(dú)立的自上而下的外部監(jiān)督體系，使得監(jiān)督監(jiān)察部門與行政機(jī)關(guān)相分離，不受行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)其獨(dú)立性，提高地位。獨(dú)立出來的監(jiān)察部門只受上級的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，只對上級負(fù)責(zé)，不受行政部門的制約，這樣就會(huì)使得監(jiān)督部門能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)的作用。

(二)規(guī)范行政權(quán)力監(jiān)督程序

我國的《行政程序法》僅是在行政行為的一些普遍環(huán)節(jié)作出了指導(dǎo)性規(guī)定，對具體規(guī)范行政行為如何公開則規(guī)定得很粗略。因此，應(yīng)盡快形成規(guī)范監(jiān)督范圍，方式和程序的相關(guān)法規(guī)，制定相關(guān)的單行法或進(jìn)一步明確行政程序法，保證行政監(jiān)督沿著健康的法制軌道發(fā)展。

(三)推進(jìn)行政權(quán)力監(jiān)督的法制化進(jìn)程

法律使得“現(xiàn)代西方政府比上個(gè)世紀(jì)，也比二戰(zhàn)前更守規(guī)則，更依法行政了，超越職權(quán)，濫用職權(quán)的現(xiàn)象減少了”［5］。的確，要想發(fā)揮行政權(quán)力監(jiān)督應(yīng)有的作用，必須依據(jù)完備的法律、以嚴(yán)明的黨紀(jì)政紀(jì)和強(qiáng)有力的處罰措施作為后盾，使得行政監(jiān)督權(quán)從確立到行使的整個(gè)過程，都要有明確的法律規(guī)定。加快行政監(jiān)督的立法，促進(jìn)國家監(jiān)督機(jī)制的法律化、制度化，使每一個(gè)環(huán)節(jié)都做到有法可依，尤其要重視制定規(guī)范和保護(hù)輿論監(jiān)督的法律法規(guī)。待法律制定后，更為關(guān)鍵和重要的是法律的實(shí)施和落實(shí)。這就要求必須嚴(yán)格執(zhí)法，既要依法進(jìn)行監(jiān)督，又要使得有關(guān)監(jiān)督的法律得到全面落實(shí)，國家行政監(jiān)督機(jī)制中各系列的監(jiān)督在運(yùn)行過程中都應(yīng)嚴(yán)格依法辦事，使任何監(jiān)督上的失職、瀆職和阻礙監(jiān)督權(quán)行使的違法犯罪行為都得到相應(yīng)的法律制裁，確保行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，進(jìn)而從整體上推進(jìn)行政權(quán)力監(jiān)督的法制化進(jìn)程。

(四)提高行政權(quán)力運(yùn)行的公開化水平

行政權(quán)力運(yùn)行的公開化是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的一條重要途徑。如果將政府的規(guī)章、政策以及行政活動(dòng)的過程和結(jié)果予以公開，使公眾有權(quán)知悉和公開評論。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理的過程中，除法律規(guī)定的情形外，必須將其 (包括工作人員)行政活動(dòng)與結(jié)果及其有關(guān)材料公開于行政相對人及社會(huì)，讓其擁有知曉和了解的權(quán)力。讓人民群眾更好地參與其中，可以有效地防止行政專斷和腐敗，加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督。［6］此外，需要加強(qiáng)和完善法制及其他制度的建設(shè)，制定相關(guān)的具體法律，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，對于一些失職瀆職、監(jiān)管不力、濫用權(quán)力的部門和人員，進(jìn)行行政問責(zé)，加大懲罰力度，以此來保證行政權(quán)力運(yùn)行的公開化和透明化。

(五)切實(shí)加強(qiáng)輿論監(jiān)督

在我國的監(jiān)督體系中，輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督在反腐和防腐中有著不可替代的作用。有些腐敗分子懼怕并且考慮到輿論監(jiān)督只好放棄腐敗動(dòng)機(jī)，終止腐敗行為。為了輿論監(jiān)督更好地發(fā)揮作用，必須實(shí)現(xiàn)輿論監(jiān)督的制度化和法制化，加強(qiáng)有關(guān)媒體監(jiān)督在制度上和法律上的保障。在堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向和維護(hù)穩(wěn)定大局的前提下，要保證新聞媒體等對重大行政案件有采訪、調(diào)查、報(bào)道、評論的權(quán)利。與此同時(shí)，減少對行輿論督的干預(yù)，媒體單位實(shí)行對輿論監(jiān)督報(bào)道的獨(dú)立負(fù)責(zé)制，保證輿論監(jiān)督的真實(shí)性和公開性。

人民群眾有權(quán)對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。在當(dāng)今信息化時(shí)代，特別是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作為一種新的群眾監(jiān)督形式，呈現(xiàn)出特有的新鮮活力，正成為反腐敗不可缺少的新力量、新途徑，對推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)具有十分重要的意義。所以要切實(shí)加強(qiáng)群眾網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，搭建平臺、拓寬信息交流渠道。要加快廉政網(wǎng)站建設(shè)，豐富網(wǎng)站內(nèi)容，提高網(wǎng)站質(zhì)量水平。同時(shí)應(yīng)盡快明確網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的合法性，制定和出臺相關(guān)法律法規(guī)加以約束，使其轉(zhuǎn)入法制軌道。

四、結(jié)語

綜上，通過加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，推進(jìn)行政權(quán)力監(jiān)督法制化進(jìn)程，提高行政權(quán)力運(yùn)行公開化水平等各種有效措施解決我國行政權(quán)力監(jiān)督中仍存在的主要問題，使得行政權(quán)力有效運(yùn)行，從而保障人民的根本利益，提高政府公信力。

［1］［法］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁琛，譯.北京：商務(wù)印書館，1961：65－67.

［2］［法］盧梭.論政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：商務(wù)印書館，1962：32－35.

［3］沈亞平.關(guān)于行政監(jiān)督的理論分析 ［J］.天津社會(huì)科學(xué)，1998(2)：107－112.

［4］蒯正明.國外主要政黨加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的探索實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)啟示［J］.常州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011(2)：14－15.

［5］邢 亮.論對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約 ［J］.華東經(jīng)濟(jì)管理，2003(6)：57－59.

［6］弓聯(lián)兵.人大代表述職制度實(shí)施的要素分析 ［J］.四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011(1)：20－22.