豐 霞，梁宏志

(貴州財經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550004)

論如何預(yù)防危機轉(zhuǎn)化為公共危機*
——基于決策視角

豐 霞，梁宏志

(貴州財經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550004)

危機與公共危機不同，當(dāng)政府部門決策失當(dāng)時，會使已經(jīng)出現(xiàn)的危機轉(zhuǎn)化為公共危機。這一轉(zhuǎn)化過程會導(dǎo)致公眾對政府部門喪失公信力，從而加重政府的決策執(zhí)行難度。須從決策的內(nèi)部因素和外部機制兩方面入手來強化政府的決策水平與能力。

危機;公共危機;甕安事件;政府決策

2008年6月，位于貴州省北部的甕安發(fā)生了一起突發(fā)性事件。其實甕安事件的起因并不復(fù)雜，就是當(dāng)?shù)匾晃簧倥缢郎硗鲋?，鑒定結(jié)果家人并不認(rèn)可，但是由于當(dāng)?shù)鼐教幚淼姆绞讲⒉坏卯?dāng)，因此當(dāng)?shù)厝司透械搅瞬粷M，最終釀成了一起大規(guī)模的群體性事件。為什么起因如此簡單的一件事情最終會演變成為一起嚴(yán)重的群體性事件?一句話，事件發(fā)生之時，當(dāng)?shù)卣陌才排c決策失當(dāng)。

這次突發(fā)性群體事件極大程度地促使了決策者、公眾分析其原因，并把處理公共危機提到了一個更高的層面上。但并不是所有的天災(zāi)或人禍都是公共危機，因此，必須要對公共危機的范圍進行界定，這樣才能在此基礎(chǔ)上對危機處理能力進行評估與提升。危機是一種事實狀態(tài)，是指某種對人類社會構(gòu)成威脅的狀態(tài);而公共危機則是指危機轉(zhuǎn)而傳導(dǎo)至公眾本身，由公眾、決策者、社會等機體互相作用而產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，并最終可能引發(fā)將社會控制與治理置于危險之中或?qū)е卤罎⒌臓顟B(tài)，其中的本質(zhì)在于，相對于政府決策者而言，評價標(biāo)準(zhǔn)是政府決策行為的公信力［1］。如果一旦政府的公共決策有重大失誤，公共決策失去公信力或形成政府決策公信力危機，原來已經(jīng)出現(xiàn)的危機就可能轉(zhuǎn)化為公共危機［2］。所以，并不是所有的危機都是公共危機，而是由于政府在處理危機時，因為決策的失誤，使公眾對政府推動了公信力，從而使危機轉(zhuǎn)化為公共危機。什么是公信力?它是指在社會公共生活中，公共權(quán)力面對時間差序、公眾交往以及利益交換所表現(xiàn)出的一種公平、正義、效率、人道、民主、責(zé)任的信任力。甕安事件發(fā)生的一開始其實只是一個危機，它并不是公共危機，由于后來政府在安排與決策上失當(dāng)，使公眾對政府的公共決策失去了公信力，導(dǎo)致公共危機的發(fā)生。

一 危機轉(zhuǎn)化為公共危機的關(guān)鍵因素——政府決策失當(dāng)

我國從2003年起至現(xiàn)在發(fā)生了很多起公共危機事件，諸如汶川的地震、甲型H1N1流感、南方的雪災(zāi)、禽流感、“非典”等。這在許多方面對政府的決策能力以及公眾的正常生活形成挑戰(zhàn)。

西蒙認(rèn)為，管理就是決策，而決策過程是可以用目的——手段方法來分析的［3］。江澤民同志指出，“正確的決策是各項工作成功的重要前提”［4］。吳邦國同志也認(rèn)為“一切失誤中最大失誤是決策失誤”［5］?？梢姏Q策是一個管理者活動中最重要、最核心的部分，也是影響最大的一種活動環(huán)節(jié)。所謂決策就是指人們?yōu)榱诉_(dá)到或?qū)崿F(xiàn)一定目標(biāo)所作的行為及選擇的過程［6］。如何讓決策達(dá)到有效性就要看政府處理事件的正確與否。就拿甕安事件來說，據(jù)報道，事情發(fā)生之后，縣里面的老干部去與孩子的母親斡旋，母親對其決策不同意，而另一個領(lǐng)導(dǎo)決定就這樣處理，于是，一個半小時之后，這個群體性的事件就上演了。此次群體性的事件發(fā)生還有另一個重要的原因，在于以前政府沒有處理好礦產(chǎn)糾紛、移民、拆遷糾紛事件，促使干群關(guān)系緊張，這也是一個導(dǎo)火索。這件事表明，當(dāng)危機出現(xiàn)時，由于政府決策失誤，容易導(dǎo)致政府的公信力下降。

吉登斯指出∶信任可以被定義為對一個人或一個系統(tǒng)之可依賴性所持有的信心［7］。在公共危機中，公信力問題的存在意味著公眾已經(jīng)意識到了危機，并且將政府危機決策的風(fēng)險與他們的生活聯(lián)系在了一起，在危機情境中，出于維護自身生命財產(chǎn)安全的動機，公眾會采取措施改善自己的處境，因此往往會根據(jù)自身的角色定位，對政府投入必要的公信力，從而增強自身抵御危機侵害的能力;另一方面，政府危機決策系統(tǒng)也需要盡可能多地獲得各種不同的“大眾忠誠”，這種信任有助于維持一個穩(wěn)定、有效的危機決策程序，從而保證政府通過自身對公權(quán)力的運用而承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任［8］。如果政府在公共危機決策時出現(xiàn)一系列的失誤，則會直接導(dǎo)致公眾對政府公信力下降。而公信力的下降又會增加政府在公共危機中政策執(zhí)行的難度，如此下去就會導(dǎo)致惡性循環(huán)。比如此次甕安事件中，死者家屬對政府給予的幾次鑒定結(jié)果并不認(rèn)可，是引起群體性事件發(fā)生的一個重要原因。又如，現(xiàn)在我國甲型H1N1流感的疫苗接種率不是很高，是因為公眾對于流感疫苗存在安全問題的擔(dān)憂。而這一系列事件都表明∶公眾已經(jīng)表現(xiàn)出對政府公信力的缺乏。一旦公眾對政府在某項危機決策中缺乏基本的信任，那么就會失去了對于有效的決策所能帶來的安全預(yù)期。

由此可見，危機能否轉(zhuǎn)化為公共危機的關(guān)鍵因素在于政府部門的公共決策本身。如果政府的公共決策有重大失誤，那么，政府的公共決策就失去公信力或者是政府公共決策的公信力出現(xiàn)危機。因此，已經(jīng)出現(xiàn)的危機就會轉(zhuǎn)化成公共危機。

二 政府決策失當(dāng)?shù)脑蚍治?/h2>

我國正處于轉(zhuǎn)型期間，這一期間也是公共危機的頻發(fā)期，舊的道德、素質(zhì)與法制正面臨質(zhì)疑，以致失去權(quán)威性;而新的道德、素質(zhì)與法制未健全，以致失去規(guī)范性。因此政府在處理危機時容易導(dǎo)致決策失誤，從而失去公信力。

(一)內(nèi)部原因

1.決策者專業(yè)素質(zhì)缺乏。首先，決策者對危機判斷的敏銳性缺乏。公共危機的爆發(fā)雖然具有突發(fā)性、迅速性和不可預(yù)測性，但是有些公共危機是一些長期矛盾的積累與演化，到一定階段才會爆發(fā)。在危機出現(xiàn)之初總會有一些跡象或苗頭。由于決策者缺乏敏銳的判斷力，以致在危機出現(xiàn)之初不能及時判斷，從而導(dǎo)致危機轉(zhuǎn)化為公共危機。比如，這次甕安事件，就是由于決策者沒有敏銳的判斷力以致最初的治安事件演變成群體性事件。其次，決策者缺乏科學(xué)的決策能力?，F(xiàn)在許多地方政府把GDP作為績效考核的第一指標(biāo)，卻忽視了群眾的利益，從而容易引發(fā)公共危機。如在2009年江蘇鹽城發(fā)生了導(dǎo)致20萬居民生活飲用水困難的水污染事件，這一事件的最主要原因是地方政府決策不科學(xué)，沒有嚴(yán)格把握產(chǎn)業(yè)升級關(guān)，引進了被發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)淘汰了的高污染化工企業(yè)，并最終引發(fā)突發(fā)事件。

2.決策者道德素質(zhì)低。我國正在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型時期，這一時期，新的法制還未健全，很大一部分程度上需要依靠個人的道德素質(zhì)來支持，特別是政府官員在處理危機事件時，道德素質(zhì)尤為重要，這一因素是政府人員能否有效決策和提升公信力的重要因素。但我國政府官員由于長期受權(quán)力至上、官本位傳統(tǒng)思想的影響，習(xí)慣于家長制、統(tǒng)治行政式處理事務(wù)，沒有形成公仆意識和服務(wù)于民的意識，這就威脅到有效決策和提升公信力。

(二)外部原因

1.信息平臺構(gòu)建不規(guī)范。信息平臺建設(shè)不規(guī)范主要表現(xiàn)在三個方面∶(1)信息基礎(chǔ)通訊平臺不發(fā)達(dá)——在危機發(fā)生時，如果信息傳遞渠道不通暢，那么信息傳遞就會不完善或不真實，容易導(dǎo)致決策偏差與失誤。(2)信息公開系統(tǒng)平臺不規(guī)范——危機事件與群眾息息相關(guān)，所以人民群眾有其知情權(quán)，如果政府對相關(guān)信息隱瞞或封鎖信息或造成嚴(yán)重后果后才出來辟謠，這會導(dǎo)致政府的公信力大幅降低，容易引發(fā)公共危機。(3)公眾信息監(jiān)督平臺不規(guī)范——在我國，群眾對政府的監(jiān)督機制不健全，群眾缺少足夠的信息去有效監(jiān)督政府官員的活動與決策，以致群眾對政府官員的決策產(chǎn)生質(zhì)疑和不信任。

2.危機決策組織體系不夠健全。危機決策組織體系是否健全，是決策中最重要、最核心的組成部分，是決策的靈魂決定了決策的正確與否。我國危機決策組織機制職能定位模糊，部門之間的職權(quán)和職責(zé)存在錯位、重合等現(xiàn)象，這樣容易導(dǎo)致辦事效率低下、事后有過失則推脫責(zé)任等現(xiàn)象，以致于在決策時不負(fù)責(zé)任。

3.法律不健全，依法執(zhí)政水平不高。法律是合法、高效執(zhí)政的基礎(chǔ)，在處理公共危機時，應(yīng)該做到有法可依、有法必依，這樣能夠增強政府處理危機的合法性、權(quán)威性和高效性，有利于提高群眾對政府的公信力。我國在處理危機時，有關(guān)法律方面主要表現(xiàn)為兩方面的不規(guī)范∶首先，外因原因——法律不健全。我國自“非典”后，2006年1月國務(wù)院才發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急處理預(yù)案》。至今為止，我國有關(guān)公共危機管理相關(guān)的法律、法規(guī)僅《緊急狀態(tài)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》等十余部。而截至2005年，日本共制定危機管理法律法規(guī)就有200多部。這是我國為什么在處理危機事件時沒有權(quán)威性與高效性的根本原因。其次，內(nèi)因原因——政府人員有法不依。有些地方政府在處事公共危機時為了一些利益，即使有法可依也不按照法律程序處理公共危機。這就引起了群眾的公憤，加深了群眾與政府之間的矛盾。

三 實現(xiàn)有效決策的關(guān)鍵

防止危機轉(zhuǎn)化為公共危機，其中最關(guān)鍵因素在于提高政府的決策能力，以提升政府在危機狀態(tài)時公共決策的公信力，從而降低決策的執(zhí)行難度。

(一)強化內(nèi)部因素

1.提升危機決策者的專業(yè)素質(zhì)。有效的決策是化解危機的關(guān)鍵因素。在西方發(fā)達(dá)國家，危機管理知識是公務(wù)員培訓(xùn)的必修課程，主要針對本國或地區(qū)經(jīng)常發(fā)生、曾經(jīng)發(fā)生、可能發(fā)生的危機形式如社會矛盾、自然災(zāi)害、民族沖突等所采取緊急應(yīng)對的法律程序、手段等方面知識的進修，從而提高決策者的綜合素質(zhì)，增強其應(yīng)對危機的能力［9］。因此，首先我國要加快建立培訓(xùn)機構(gòu)，為政府人員提供一個培訓(xùn)平臺。再次，加快對政府人員進行培訓(xùn)，從整體上提高政府人員處理危機的管理知識、能力和素質(zhì)。最后，重點培育一批具有較高應(yīng)對公共危機能力的精英。

2.強化危機決策者的道德素質(zhì)。一流決策者不僅要具備較高的專業(yè)素質(zhì)，而且還有擁有魅力人格。只有擁有魅力人格的高專業(yè)素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)者在處理危機時才會把群眾的利益放在第一位，才會真正地得到民心，提升政府決策的公信力。因此，首先要加強對政府道德素質(zhì)提升。再次，應(yīng)把政府人員的道德素質(zhì)納入一種常態(tài)的考核機制中。最后，可以建立群眾對政府人員的評分制，把評分制納入考核機制中。

(二)完善外部機制

1.建立高效的危機決策組織體系。黨的十六屆四中全會指出∶“必須建立健全社會預(yù)警體系、形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制，提高公共安全處置突發(fā)事件的能力”。因此，建立高效的危機決策組織體系勢在必行。中央政府應(yīng)設(shè)立具有決策專家咨詢機構(gòu)以及會商決策、綜合協(xié)調(diào)的決策機構(gòu)。地方政府應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的決策部門，且在上級部門的指導(dǎo)下，結(jié)合本地區(qū)的實地情況再設(shè)置具有本地區(qū)特點的職能部門。

2.加快完善信息平臺建設(shè)。完善信息平臺建設(shè)，是提高效率的關(guān)鍵因素，我國主要從三個方面去加強信息平臺建設(shè)∶(1)健全信息基礎(chǔ)通訊平臺——由于危機發(fā)生突然、時間緊迫，能爭取到時間是有效處理危機的前提。如何才能爭取到有效時間?保證信息暢通是爭取有效時間的基礎(chǔ)與前提。因此，必須完善信息基礎(chǔ)通訊平臺，提高危機信息的搜集能力，改進搜集方法，這是提高決策能力的基礎(chǔ)。(2)建立信息公開系統(tǒng)平臺——信息公開能降低公民的恐慌與猜疑、杜絕謠言的擴散，提高政府的權(quán)威性和公信力，對決策的順利執(zhí)行起到一定的推動作用。因此，建立信息公開系統(tǒng)平臺，首先應(yīng)該提供公共危機信息發(fā)布管理功能。其次，根據(jù)對事件的內(nèi)容進行分級分類。最后，根據(jù)對事件的需要進行分開處理∶如需要上報的信息就上報，需要公布的信息就公布等。(3)建立公眾信息監(jiān)督平臺——現(xiàn)代社會與國家關(guān)系的理論認(rèn)為，社會與國家的力量應(yīng)該制衡，只有社會與國家力量均衡，才能夠維系二者之間的信用機制［10］。因此，政府的權(quán)力只有處在監(jiān)督之下，才能使政府官員更加克制與謙恭，這既是實現(xiàn)和諧社會的政治保障，也是提高政府公信力的重要途徑。

3.加快相關(guān)法律的建立，真正做到有法可依、有法必依。法律具有合法性和權(quán)威性，它是廣大人民群眾共同意志的體現(xiàn)，它反映了廣大人民群眾共同的心聲。因此，首先，我國必須加快相關(guān)法律的建立∶(1)借鑒發(fā)達(dá)國家，研究其在處理公共危機事件上的相關(guān)法律。(2)根據(jù)本國的具體情況，制定出適合本國處理危機的相關(guān)法律。(3)各地政府因地制宜，制定相關(guān)的法規(guī)。其次，我國政府人員必須做到有法必依，對于違法的公務(wù)人員必須進行嚴(yán)懲。

參與文獻:

［1］［2］李小敏，胡象明.試論危機轉(zhuǎn)化為公共危機的關(guān)鍵及其預(yù)防對策［J］.探索，2010，(3).

［3］［6］赫伯特·西蒙.管理行為［M］.北京:經(jīng)濟出版社，2003.

［4］［5］鄒渝.非典型性危機處理的決策邏輯分析［J］.探索，2009，(3).

［7］安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性的后果［M］.田禾，譯.南京:譯林出版社，2000.

［8］［9］張建榮，余玉花.論公共危機決策中的信任問題［J］.理論與改革，2010，(2).

［10］楊運秀.論政府公信力的價值及其實現(xiàn)途徑［J］.江漢論壇，2011，(5).

(責(zé)任編校:簡子)

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A

1008－4681(2012)01－0054－02

2011－10－18

國家社科基金西部項目“民族地區(qū)社會型應(yīng)急管理機制及其能力評價體系研究”，編號∶09X22015。

豐霞(1981－)，女，湖南 長沙 人，貴州財經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院碩士生。研究方向∶行政管理。梁宏志(1965－)，男，湖南衡陽人，貴州財經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院副教授，博士。研究方向∶經(jīng)濟史。