王 佳，張惠敏

基于非政府組織建設(shè)的我國民主建設(shè)路徑研究

王 佳，張惠敏

中國的民主建設(shè)在近些年雖然初顯成效，但仍舉步維艱。從非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀入手，探討非政府組織建設(shè)對構(gòu)建中國民主建設(shè)路徑的作用，提出了構(gòu)建出民主發(fā)展的大致路徑：首先是國家自上而下開展的制度假設(shè)，然后是非政府組織推動的自下而上的基層民主建設(shè)。

非政府組織；民主建設(shè)；信用；路徑構(gòu)建

近些年，中國面臨著國外的各種以推動民主全球化為借口的政治、經(jīng)濟和文化等方面的挑釁，在感受到了來自西方民主全球化浪潮的巨大沖擊力的同時，國內(nèi)各種群體性事件也不斷地挑戰(zhàn)公眾對政府和這個社會的信任底線，這也從側(cè)面反映出我國行政監(jiān)督力量的薄弱和公眾知情權(quán)的缺失。在國內(nèi)外的雙重壓力下，中國的民主改革勢在必行。但是，中國的民主建設(shè)應(yīng)該如何系統(tǒng)的開展，其構(gòu)建路徑怎樣，非政府組織在民主建設(shè)中又扮演著什么樣的角色？本文擬圍繞這三個問題進行系統(tǒng)的闡述。

一、我國非政府組織現(xiàn)狀概述

（一）非政府組織的內(nèi)涵

我國在1995年召開的第四屆婦女大會中首次引入“非政府組織”的概念。之后，非政府組織漸漸引起人們的關(guān)注并開始進入學(xué)者們的研究視野。北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所李景鵬教授認為：“非政府組織（NGO）這個概念所包含的內(nèi)容是十分廣泛的，它應(yīng)該是指政府以外的一切組織?！盵1]在我國，人們常把“非政府組織”等同于“民間組織”或“社會團體”。目前對于非政府組織內(nèi)涵的界定可謂眾說紛紜。其中，1996年聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會的1996（31）號決議把非政府組織界定為任何不是根據(jù)政府之間的協(xié)定而成立，在地方、國家或國際層次上成立的非營利性的、自愿性的組織。因此，非政府組織大概包含三個層次：地方性的非政府組織，國家級的非政府組織和國際間的非政府組織。與非政府組織相似的概念也有很多，比如我們常說的 “第三方中介機構(gòu)”、“非營利組織”、“志愿組織”等?？傊?，我們可以從這些稱謂的不同側(cè)面來宏觀地理解和把握非政府組織的概念。本文主要研究的是我國地方性的非政府組織對民主建設(shè)的影響。

（二）我國非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀

1．非政府組織的獨立性不足。我國非政府組織的發(fā)展困境之一表現(xiàn)為“非政府組織獨立性不足”[2]。首先，政府對非政府組織進行領(lǐng)導(dǎo)而非有效的指導(dǎo)。這種情況是由我國政治體制改革不充分造成的。由于我國早期的計劃經(jīng)濟造成政府集權(quán)意識濃厚，表現(xiàn)在對非政府組織管理中就是用行政手段干涉非政府組織內(nèi)部的人事任免、活動執(zhí)行和各項工作的開展，導(dǎo)致非政府組織沒有自主發(fā)展權(quán)。其次，非政府組織“政府化”。一部分非政府組織已經(jīng)出現(xiàn)政府化的趨勢，即政府會授權(quán)某些非政府組織代替自己執(zhí)行部分公共管理職能，因此產(chǎn)生了“官方非政府組織”?？梢姡畱?yīng)該在對非政府組織進行宏觀指導(dǎo)的情況下盡量放權(quán)，使非政府組織在市場經(jīng)濟中獨立發(fā)展。

2.非政府組織的公信力低。非政府組織的另一個發(fā)展困境就是“公信力低”。中國非政府組織的內(nèi)部管理混亂，信息公開量少，運作不透明，使公眾對其信任度大大降低。而由于其公信力差，人們也就不會積極參與到非政府組織中來。這時，非政府組織對政府的監(jiān)督作用和輿論壓力也就大打折扣，其在我國民主建設(shè)中的作用也就不能得到充分發(fā)揮?？梢?，公信力與民主建設(shè)緊密相連。例如，中國紅十字會為了重新樹立自己的公信力，于2011年7月31日上線試運行捐贈信息發(fā)布平臺，24小時內(nèi)，該平臺的點擊率就達到1800萬，30小時后，點擊量超過2600萬。公眾強烈的民主訴求與非政府組織公信力低的現(xiàn)象形成鮮明對照，這一現(xiàn)象引人深思。

二、我國民主建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

目前，我國正積極擴大基層民主，以黨內(nèi)民主帶動黨外民主，努力發(fā)展社會組織，完善中國特色社會主義民主政治。在此過程中，我們應(yīng)該注意以下兩個問題：

第一，不能忽略次序問題。如果我們仔細分析國外成熟社會民主建設(shè)的經(jīng)驗就會發(fā)現(xiàn)，目前制約中國民主建設(shè)和改革的最大因素是制度建設(shè)。中國的制度建設(shè)并不盡善盡美：經(jīng)濟制度初步建立，但是市場運作仍很混亂，市場競爭不充分；法律制度基本健全，但仍存在諸多法律盲區(qū)；社會制度漸趨完善，但由于社會主義市場經(jīng)濟體制的不完備和社會主義法制的不健全導(dǎo)致各種社會問題凸顯，社會不穩(wěn)定因素增多。因此，社會制度建設(shè)仍然是政府工作的重中之重。這些制度建設(shè)的缺陷給政府推動民主建設(shè)形成了巨大的制度障礙。如果政府突破不了這些制度瓶頸，那么民主建設(shè)就會由于這些障礙而舉步維艱。

第二，要理清政府和非政府組織的關(guān)系。我國的非政府組織管理混亂，組織職責(zé)不清，并且這些非政府組織常常和各級政府組織有著千絲萬縷的關(guān)系，而并非是真正意義上的非政府組織，其并未真正獨立于政府組織而存在，所以也就不能起到有效的監(jiān)督政府行為以提高政府行政效率的作用，當(dāng)然他們在民主建設(shè)中發(fā)揮的作用也就微乎其微。因此我們必須把非政府組織從政府組織中完全獨立出來，使其自由發(fā)展。當(dāng)然，政府組織也必須當(dāng)好非政府組織的“掌舵手”，引導(dǎo)其發(fā)展。中國政府進行管理職能的分權(quán)時分配給非政府組織的管理職能應(yīng)該適度，同時應(yīng)避免非政府組織的過度龐雜造成的社會管理混亂、社會決策成本過高、政府行政決策效率低下、政府對社會的把控力不夠等造成的各種社會問題。政府對非政府組織發(fā)展既應(yīng)給其充分發(fā)展的自由度，讓其發(fā)揮民主建設(shè)的主動性，同時也必須對其進行必要的監(jiān)控，這樣使其在不逾矩的前提下充分的推動民主建設(shè)進程?？傊?，民主建設(shè)必須是在政府的有效監(jiān)管下平穩(wěn)有序地推進，不能造成社會的混亂。

這樣，我們就理清了民主建設(shè)的路徑和次序問題：首先是政府主導(dǎo)的自上而下的制度建設(shè)，其次是非政府組織等社會組織積極開展的自下而上的基層民主建設(shè)。

三、中國民主建設(shè)的路徑構(gòu)建——基于非政府組織建設(shè)

中國在構(gòu)建民主建設(shè)路徑時應(yīng)從兩方面入手，一方面是政府“制度建設(shè)”[3]，即政府通過完善制度建設(shè)然后自上而下推動民主政治建設(shè)，從而形成自上而下的民主改革浪潮，民主建設(shè)的進程也會大大加快。另一方面是基于非政府組織的基層民主建設(shè)，即大力發(fā)展非政府組織等民間組織，賦予他們更多的管理社會事務(wù)的權(quán)利，讓他們積極參與到政府治理中來，調(diào)動公眾自我管理的積極性，形成濃厚的民主氛圍。這樣，通過基層民主建設(shè)自下而上的形成“倒逼效應(yīng)”，加快中國政府高層的民主改革的步伐。兩者緊密結(jié)合，就會形成強大的民主建設(shè)合力。

（一）自上而下的制度建設(shè)

政府應(yīng)充分發(fā)揮在自上而下的制度建設(shè)中的主體作用。任何國家進行民主改革的前提必須是這個國家已經(jīng)建立了完善的國家制度，社會處于良性的運轉(zhuǎn)之中，人民的素質(zhì)比較高，在這樣的成熟社會氛圍中開展的民主才是好的民主。如果在無任何制度保證的前提下就展開大規(guī)模的民主改革，社會勢必會出現(xiàn)大的動蕩，民主必然會變質(zhì)。在民主建設(shè)過程中，公眾的力量固然重要，但公眾并非國家制度建設(shè)的主體，公眾積極地展開民主社會建設(shè)也必須在國家良好而規(guī)范的制度框架設(shè)計之下進行，這樣，基層民主建設(shè)才能有序高效，非政府組織的作用才能得到充分發(fā)揮。因此，建立完備的國家制度是關(guān)鍵，而國家制度的建設(shè)主體是政府，任何國家的制度建設(shè)都必須通過政府自上而下的努力?？梢姡诿裰鹘ㄔO(shè)的前期起著主導(dǎo)的作用。在民主建設(shè)的后期，在推進基層民主建設(shè)過程中，非政府組織則扮演著公眾民主政治參與的組織者和國家行政工作監(jiān)督者的角色，以此不斷地推動民主改革的進程?？傊恼_領(lǐng)導(dǎo)是民主改革和建設(shè)的關(guān)鍵之所在。

首先，政府應(yīng)當(dāng)積極加強養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障體系建設(shè)，完善社會制度；規(guī)范市場運作，擴大市場競爭的領(lǐng)域，完善經(jīng)濟制度；消除法律盲區(qū)，提高法律的執(zhí)行力，完善法律制度。這樣，在完備的法律制度監(jiān)控下，在完善的社會制度保障下，公眾可以利用市場經(jīng)濟的運作模式有序而充分地參與到民主建設(shè)中來。其次，政府的管理工作應(yīng)該由“集權(quán)”向適度“放權(quán)”轉(zhuǎn)變。政府只要創(chuàng)造了完善的制度環(huán)境，然后果斷地適度放權(quán)，那么，包括非政府組織在內(nèi)的一切社會組織都會在制度規(guī)范的框架內(nèi)有條不紊地運作。這不僅可提高社會效率，也能降低政府的管理成本和費用。

（二）自下而上的基層民主建設(shè)

非政府組織應(yīng)充分發(fā)揮在自下而上的基層民主建設(shè)中的重要作用。中國改革開放時間相對較晚，為了加快發(fā)展速度，追趕時代步伐，我國在經(jīng)濟、政治、社會等各方面均以政府為主導(dǎo)，主動推動各個層面的改革，有時甚至未能順應(yīng)社會發(fā)展規(guī)律，這就導(dǎo)致我國政府推動型的改革局面的產(chǎn)生。政府按照自己的目標(biāo)規(guī)范引導(dǎo)社會個體的行為，使個體向既定方向發(fā)展，而個體的自由發(fā)展卻得不到充分保證，民主訴求得不到傾聽和回應(yīng)，間接導(dǎo)致政府的外部監(jiān)督失效，民主建設(shè)效率大大降低。可見，自上而下的政府主導(dǎo)型的民主建設(shè)必須結(jié)合自下而上的基層民主建設(shè)，使公眾參與到民主社會的建設(shè)中來，才能保證民主建設(shè)的實施效果，推進我國的民主進程。而非政府組織就是公眾參與到民主建設(shè)中來的重要組織者。政府必須從發(fā)展民間非政府組織及第三方獨立中介機構(gòu)入手，挖掘人民的力量，開展民主監(jiān)督，創(chuàng)造民主討論的氛圍，漸漸形成一種自下而上的民主推動模式，從而推動中國上層政府的民主改革。

目前，我國要想發(fā)展非政府組織等第三方的獨立機構(gòu)，應(yīng)注意以下三方面的問題：一是增強非政府組織的公信力，以彌補其信任危機。信用體系的不成熟、不健全直接決定了人們對于非政府組織的信任程度，也決定了非政府組織對公眾參與民主建設(shè)的號召力和組織力。因此，非政府組織應(yīng)該積極進行自身的公信力建設(shè)。二是非政府組織應(yīng)明確自己的組織宗旨，界定自己的服務(wù)主體，非政府組織應(yīng)當(dāng)加強服務(wù)理念。三是積極培育公民參與意識。非政府組織的發(fā)展是與公眾主動的配合和積極的參與緊密相關(guān)的，因此必須鼓勵公民的民主參與意識，增強社會民主氛圍，為非政府組織的發(fā)展及民主建設(shè)的實施創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

民主建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項艱巨的歷史任務(wù)，它涉及到政治、經(jīng)濟、文化、社會生活的方方面面，影響因素眾多。因此，本文意不在構(gòu)建出一個詳細而完備的路徑圖，而只是透過非政府組織建設(shè)這個側(cè)面切開民主建設(shè)的一個研究入口，為搭建民主建設(shè)的理論研究框架、深入剖析民主建設(shè)的構(gòu)建路徑等后續(xù)研究拋磚引玉。

[1]百度文庫 [EB/OL].NGO與NPO的含義與特征比較分析.http://wenku.baidu.com/view/369e49946bec0975f465e2db.html，2011-05-26.

[2]MBA智庫百科 [EB/OL].非政府組織.http://wiki.mbalib.com/wiki/NGO%E7%BB%84%E7%BB%87，2011-10-27.

[3]鄭永年.國家制度建設(shè)在先，民主化在后 [EB/OL].http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=189894,2010-10-27.

C916.2

A

1673-1999（2012）08-0039-02

王佳（1987-），女，河北井陘人，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)（河北保定071000）人文社科學(xué)院碩士研究生；張惠敏（1956-），女，河北安國人，中國人民大學(xué)訪問學(xué)者，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社科學(xué)院社科部教授，研究方向為社會主義的發(fā)展和權(quán)力制約問題。

2012-02-21