吳曉軍，王志強

（1.西北工業(yè)大學，陜西西安，710129；2.西安財經(jīng)學院，陜西西安，710100）

政府在郊區(qū)農(nóng)民向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變中的作用

吳曉軍1，王志強2

（1.西北工業(yè)大學，陜西西安，710129；2.西安財經(jīng)學院，陜西西安，710100）

在城市化不斷推進的過程中，隨著城市不斷向農(nóng)村擴張和延伸，郊區(qū)的面貌煥然一新，這對郊區(qū)的城市化發(fā)展以及郊區(qū)與中心城市的相互融合有著重要的作用，也就使得郊區(qū)農(nóng)民向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，由農(nóng)民變?yōu)槭忻癯蔀榱艘环N必然趨向。而在向市民身份轉(zhuǎn)變的過程中，出現(xiàn)了各樣的問題，為了改善這種狀況，切實地維護農(nóng)民的合法權益，政府應該在這一過程中發(fā)揮積極作用，正確地履行其職能。

政府；郊區(qū)農(nóng)民；現(xiàn)代化；轉(zhuǎn)變

一、郊區(qū)農(nóng)民的現(xiàn)狀分析

伴隨著城市化的步伐，郊區(qū)農(nóng)民向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的趨勢也加快。在這個過程中，郊區(qū)農(nóng)民看到了周圍環(huán)境的發(fā)展變化，同時對郊區(qū)農(nóng)民而言，這也相應地產(chǎn)生了一些問題。

（一）郊區(qū)農(nóng)民被邊緣化

在郊區(qū)城市化的過程中，郊區(qū)農(nóng)民面臨的一個必然的而且現(xiàn)實的問題就是“失地”。對郊區(qū)農(nóng)民而言，要想自身生活和周圍環(huán)境得到改善，就必成為“失地農(nóng)民”，并且這是一種必然的趨勢。對政府來講，若想擴大城市規(guī)模和改善整個城市的形象，必然涉及到向郊區(qū)農(nóng)民“征地”的問題，這種城市的不斷擴張在目前的中國也是一種必然趨勢。在這個過程中，“農(nóng)民轉(zhuǎn)變市民”，這個身份的轉(zhuǎn)變使他們陷入了被邊緣化的境況。一方面，由于農(nóng)民自身土地的被征用，因而享受不到農(nóng)村的優(yōu)惠政策；另一方面，由于歷史和現(xiàn)實的原因，在這個過程中農(nóng)民并沒有成為真正的市民，城市中的有些優(yōu)惠他們依然享受不到。最后，身份的轉(zhuǎn)變是由于戶口的直接轉(zhuǎn)變，但農(nóng)民的心理層面來講，他們還沒脫離農(nóng)民的心理狀態(tài)，也沒形成市民的心理觀念，而是處于兩者之間。因此，經(jīng)過以上分析，可以看出，郊區(qū)農(nóng)民無論是從外在還是內(nèi)在都被自覺和不自覺的邊緣化。

（二）郊區(qū)農(nóng)民問題存在的原因

郊區(qū)農(nóng)民目前存在的問題在很大程度上是由于我們相應的制度和政策還存在缺陷，有關的法律法規(guī)還不健全。在郊區(qū)農(nóng)民問題產(chǎn)生的背后是利益分配的問題。就拿“土地征用”來講，這是一系列利益相關者共同作用的結果，農(nóng)民出讓土地，其最終的收益者不是農(nóng)民而是其他利益相關者，在這個過程中，“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益向城市、向工業(yè)、向開發(fā)商傾斜，農(nóng)民得到的很少。”［1］有些城市政府為了經(jīng)濟發(fā)展，擴大城市規(guī)模，在沒有科學合理的城市規(guī)劃前提下，盲目地征用土地，使城市不斷地向郊區(qū)擴張和延伸，從而造成了郊區(qū)農(nóng)民問題的日益突出和嚴重。從農(nóng)民的角度來講，他們失去的不僅僅是作為生產(chǎn)資料的土地，更重要的是失去了成本低廉的生活方式，在這一點上，城市政府認識的相對膚淺，以為僅靠金錢補助就能彌補郊區(qū)農(nóng)民所失去的，沒有長遠的眼光，從而也使郊區(qū)農(nóng)民的生活保障成為問題。這也就說明，城市政府在郊區(qū)城市化的過程中，沒能正確地處理好城市發(fā)展和郊區(qū)農(nóng)民問題之間的關系，它的社會管理職能也沒能得到積極正確的發(fā)揮，從而影響了行政效果和社會效果。

二、政府在郊區(qū)農(nóng)民向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變過程中的角色定位

隨著我國城市化的不斷深入，政府在這個過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，政府參與的廣度和深度進一步的提高并且政府的主導作用滲透到了各個方面。一方面，整個城市的經(jīng)濟得到了發(fā)展，城市的面貌和形象也得到了改善和提升；另一方面，由于政府管的越來越多，從而導致了政府角色的錯位，職能的越位。在市場經(jīng)濟條件，政府應對自身的角色進行科學的定位，尤其是在處理郊區(qū)城市化過程中所產(chǎn)生的問題時，我們需要的是一個為人民服務的政府。因此政府對自身角色的科學定位關系著郊區(qū)的發(fā)展和農(nóng)民的生活質(zhì)量，那么政府如何對自身角色進行定位，需要從以下三個方面來講：

（一）政府做好人民的服務者

“全心全意為人民服務”是政府的理念和宗旨。作為政府，其所做的決策、規(guī)劃等都應是以為人民服務為前提的，其所取得的成果也是有人民共享的。郊區(qū)農(nóng)民的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，不僅僅是郊區(qū)農(nóng)民自身的事，也是政府和整個社會所要考慮和慎重的事。政府作為郊區(qū)城市化利益的相關者，更多的是要為郊區(qū)農(nóng)民的切身利益著想，而不是與開發(fā)商一起成為侵害農(nóng)民利益的收益者。“政府是人民的公仆，因為城市建設而失去土地的農(nóng)民也應成為城市政府的服務對象，將城郊失地農(nóng)民的生活與發(fā)展納入到城市建設當中”。［2］

（二）政府做好公民的協(xié)作者

無論是政策的制定者還是政策的執(zhí)行者，“如果我們改變我們的思維方式和我們的談話方式，我們就會改變我們的行為方式”。［3］政府只有轉(zhuǎn)變理念，尤其是對公民的理念，才能從根本上轉(zhuǎn)變其對公民的行為方式。政府的公務人員除了要履行他們作為政府組成人員的職能外，他們還具有另一個基本的身份——公民，因此政府公務人員也要履行其作為公民的職責，承擔起作為一個公民對社會的責任和義務，這就是共同協(xié)作。在城市現(xiàn)代化的過程中，郊區(qū)農(nóng)民成為了一個特殊的群體，城市政府在處理這些問題的時候，不僅要站在一個領導的角度和服務的角度，還要站在共同協(xié)作或合作的角度。在這種視野下政府與郊區(qū)農(nóng)民不是控制與被控制的關系，而是一個平等、協(xié)作的關系。因此，政府除了作為公民的仆人，為公民提供公共服務之外，而且要站在“公民”身份的前提下與郊區(qū)農(nóng)民一起通過互相信任和協(xié)作來共同面對問題、分析問題進而處理和解決問題。

（三）城市政府做好社會的管理者

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，近年來在維護城市各項事業(yè)的發(fā)展方面，政府的管理水平收到了越來越多的考驗。城市政府作為社會的管理者，在面對郊區(qū)城市過程中所出現(xiàn)的問題是顯得有些不足，表現(xiàn)在：與郊區(qū)城市化相配套的政策法規(guī)不完善，對郊區(qū)失地農(nóng)民的補償不夠充分，對其社會保障也安排的不合理。這些情況說明城市政府的社會管理角色沒有做到位，在某些方面甚至是欠缺。因此，城市政府只有端正自己的角色，承擔起政府應有的責任，維護好、實現(xiàn)好和發(fā)展好最廣大人民的根本利益，為城市和整個社會的發(fā)展做好社會的管理者。

（四）城市政府做好城市的規(guī)劃者

城市規(guī)劃是市政管理的重要內(nèi)容，它對城市的發(fā)展至關重要。一個好的城市規(guī)劃有助于這座城市形成自身的魅力和活力，具有自身的城市特色。在郊區(qū)城市化過程中所出現(xiàn)的這些問題很大程度上是由于政府對整個城市的規(guī)劃沒有做好，因而無論是城市的擴張還是政府處理這個過程中出現(xiàn)的問題時都帶有盲目性和被動性。對城市政府來講，“大量的土地被政府征用建設，而農(nóng)民的這種犧牲是否值得和必要往往要體現(xiàn)在政府土地規(guī)劃上有沒有經(jīng)過充分的調(diào)查與民意咨詢，還有對于利益相關者的政策執(zhí)行的后期安置有沒有考慮在內(nèi)”。［4］由此可見，城市政府對城市規(guī)劃做得怎么樣以及對城市規(guī)劃這個角色理解和把握的怎么樣，直接關系到政府的效力、前瞻力和領導力。

三、政府在郊區(qū)農(nóng)民向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變過程中的作用

城市政府通過對自身角色的理解和科學定位，為在郊區(qū)城市化過程中更好地履行其職能，充分發(fā)揮自身的作用奠定了基礎。具體如下：

（一）為郊區(qū)農(nóng)民提供公共服務和社會保障

郊區(qū)農(nóng)民為整個城市的發(fā)展犧牲著自己并且貢獻著自己的力量，在他們失去了賴以生存的生產(chǎn)資料后，作為政府，就應為這些農(nóng)民提供相應的公共服務，從而保障他們的生活，提高他們的生活質(zhì)量。

第一，建立社會保障制度。政府要充分保障郊區(qū)農(nóng)民的生存和生活，切實地“消除失地農(nóng)民的后顧之憂，從土地出讓收益、增值收益中拿出一部分錢來，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老醫(yī)療問題”。［5］同時，提供相應的社會保險，比如在醫(yī)療方面，使郊區(qū)農(nóng)民享有平等的福利機會，改善他們的生活，讓們積極主動地參加到城市的建設中。

第二，建立相應的就業(yè)培訓制度。政府應幫助郊區(qū)農(nóng)民就業(yè)，解決他們的可持續(xù)生計問題?！罢侠碛枰载泿叛a償外，還應考慮失地農(nóng)民的長遠利益，拿出一部分土地出讓金，專用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓”。［6］從而提高勞動者素質(zhì)和專業(yè)技能，并鼓勵郊區(qū)農(nóng)民結合自身進行自主經(jīng)營，自主創(chuàng)業(yè)，更好地適應城市的生活。

（二）政府要充分地發(fā)揮共同協(xié)作的作用

郊區(qū)農(nóng)民在實現(xiàn)自身身份轉(zhuǎn)變的過程中出現(xiàn)了一些問題，比如對政策的抵制和抗議。而政府在解決這些問題往往是采取控制的手段，這種做法在有的情況下也許會有效，但是從長遠來看她會加大政府與公民之間的不信任度，如果處理不當就很有可能會激化矛盾。因此，為了更好地處理政府與郊區(qū)農(nóng)民之間的關系，充分地發(fā)揮政府的協(xié)作職能，一方面政府要轉(zhuǎn)變自身的行為方式，這種轉(zhuǎn)變有賴于政府理念由控制到協(xié)作的轉(zhuǎn)變。在市場經(jīng)濟條件下和知識型社會中，政府之前的“控制”行為方式很大程度上已經(jīng)不能夠適應社會的發(fā)展，不能滿足公民的需要。相反，“協(xié)作”的政府行為方式，改變了政府以往的行政手段，使政府與公民作為一個新型的關系體共同協(xié)作和發(fā)展。

另一方面，政府要建立一個郊區(qū)農(nóng)民的參與機制。郊區(qū)農(nóng)民作為一個特殊的群體，在轉(zhuǎn)變的過程中之所以會存在一些問題，一個重要的原因就是郊區(qū)農(nóng)民作為利益的相關者，并沒有參與到政策的制定當中，或者說并沒被政策制定者充分地考慮，他們對于政策只是被動的接受，而不是主動的執(zhí)行。因此，一項政策的制定和實施，不是政府單獨的行為，它是各個利益相關者共同協(xié)商、共同對話的結果。而正是由于郊區(qū)農(nóng)民利益表達機制的不健全，參與途徑的單一，才使得其他們在向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的過程中處于被動的地位。因此，政府應為郊區(qū)農(nóng)民建立一個暢通的參與機制，與郊區(qū)農(nóng)民一起共同協(xié)作，建立共同的愿景，為美化城市，構建和諧城市而共同努力。

（三）完善政府在郊區(qū)農(nóng)民現(xiàn)代化中的社會管理職能

在郊區(qū)城市化的進程中，制約著城市政府的社會管理職能的因素主要是法律制度的不夠完善，因此，城市政府要想更好地履行其社會管理職能就必須進一步加強和完善制度法規(guī)的建設。

一是進一步完善與郊區(qū)城市化相配套的政策法規(guī)。政府在這個過程中，要盡快制定和完善涉及到郊區(qū)城市化各方面的政策法規(guī)，以保障各個利益相關者的合法權益尤其是郊區(qū)農(nóng)民的權益。同時，政府在這方面也應加大宣傳，讓更多的農(nóng)民都能了解相關的政策法規(guī)，在遇到自身權益受到侵害時可以運用法律武器維護自己的合法權益。

二是建立和完善土地的審批和監(jiān)管制度。應嚴格合理地控制土地的審批，消除盲目地擴大土地征用面積，從而規(guī)范政府的行為，更好地為人民服務。同時，利用各種渠道對征用土地進行監(jiān)管，廣泛地聽取各方面的意見尤其是利益相關者的意見，擴大公眾參與的程度，充分發(fā)揮各方面的監(jiān)督作用。

（四）科學合理地進行城市規(guī)劃，維護郊區(qū)農(nóng)民的切身利益

科學合理地對城市進行規(guī)劃，可以有效地避免城市的盲目擴張和政府盲目的征地。城市政府在進行城市規(guī)劃之前，應正確把握整體與局部的關系，進行實地考察，對規(guī)劃的成本代價和收益進行科學有效的評估，以合理的代價為基礎，充分考慮到失去土地農(nóng)民的利益。不能為了要搞建設而損害農(nóng)民的利益。

對城市進行科學的規(guī)劃，政府應改變舊的城市規(guī)劃觀念，由盲目性地擴大城市規(guī)模轉(zhuǎn)變?yōu)榧s用地，著重提高整個城市的質(zhì)量；“加大土地整理力度，增加對城市閑置或低效土地的整理力度，減小對城郊耕地占用的壓力”，［7］提高城市土地的利用率；同時對郊區(qū)農(nóng)民的住宅進行規(guī)劃時也要布局合理，使其適應整個城市的發(fā)展。

政府在城郊農(nóng)民向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的過程中，通過對自身角色的科學定位，轉(zhuǎn)變其職能，以適應城市化的發(fā)展。對郊區(qū)城市化中所產(chǎn)生的問題，尤其是與人民切身利益相關的問題，城市政府應積極主動地加以解決，科學地進行城市規(guī)劃，提高政府自身的社會管理水平，從而為郊區(qū)農(nóng)民提供更多更好的服務。

［1］ 李曉.政府在解決城郊失地農(nóng)民問題中的角色定位與職能分析［J］.新西部，2009：12.

［2］ 陳振明.理解公共事務［M］.北京大學出版社，2007：267.

［3］ 珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵［M］.丁煌，譯.北京：中國人民大學出版社，2010：127.

［4］ 嚴金明.中國土地利用規(guī)劃：理論、方法、戰(zhàn)略［M］.北京：經(jīng)濟管理出版社，2001：225.

［5］ 孟憲雯.城市化進程中失地農(nóng)民的生存困境與對策分析［J］.科技信息，2009：38.

［6］ 王翠英，王小魚.城市過程中失地農(nóng)民權益保障的對策研究［J］.理論導刊，2007（1）：15.

［7］ 孫文盛.節(jié)約集約用地［M］.北京：中國大地出版社，2006：167.

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吳曉軍（1987-），男，碩士，研究方向為公共組織管理、公共政策。