陳娟

（中共浙江省委黨校 公共管理教研部， 浙江 杭州 311121）

社會(huì)主體民主參與公共服務(wù)供給：參與類(lèi)型、制約因素與實(shí)現(xiàn)路徑

陳娟

（中共浙江省委黨校 公共管理教研部， 浙江 杭州 311121）

在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、利益格局日益多元的背景下，社會(huì)主體民主參與公共服務(wù)供給成為必然趨勢(shì)，其參與形式主要表現(xiàn)為公民個(gè)人積極參與公共政策制定和政府績(jī)效評(píng)估、企業(yè)參與公共服務(wù)市場(chǎng)化和民間社會(huì)組織提供公益性社會(huì)服務(wù)等方面。而政府“單邊主義”行動(dòng)過(guò)多、民眾對(duì)政府過(guò)度依賴(lài)、某些領(lǐng)域企業(yè)公共責(zé)任缺失、民間社會(huì)力量相對(duì)薄弱是現(xiàn)階段制約民主參與的主要因素，加快政府職能轉(zhuǎn)換、積極推動(dòng)社會(huì)全面參與、完善民主參與的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體民主參與的路徑選擇。

社會(huì)主體；公共服務(wù)供給；民主參與

一、社會(huì)主體民主參與：公共服務(wù)供給新格局

在現(xiàn)代社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、主權(quán)國(guó)家（政府）、公民社會(huì)形成了社會(huì)管理和公共服務(wù)的基本結(jié)構(gòu)。[1]在經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)過(guò)持續(xù)三十多年的快速發(fā)展之后，中國(guó)整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和社會(huì)成員思想觀(guān)念等都發(fā)生了深刻變化，社會(huì)多元性、自主性空間逐漸擴(kuò)展，公民參與意識(shí)和公共責(zé)任意識(shí)已經(jīng)形成并將深入到公共服務(wù)和社會(huì)管理中去；公眾對(duì)那些（尤其是關(guān)系到切身利益的）公共事務(wù)的參與熱情和要求都明顯增強(qiáng)。隨著民間社會(huì)組織、企業(yè)和公民個(gè)人等社會(huì)主體承擔(dān)公共責(zé)任能力的增強(qiáng)，他們的參與能力和作用發(fā)揮都有了顯著提高，這不僅對(duì)傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式造成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也為多元社會(huì)主體有效參與公共服務(wù)供給提供了有力支撐。

在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、利益主體日益多元的背景下，如何轉(zhuǎn)變政府職能，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、民間社會(huì)力量等社會(huì)主體參與到公共服務(wù)的供給和社會(huì)管理中來(lái)，實(shí)現(xiàn)供給主體多元化，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，滿(mǎn)足社會(huì)成員的多樣化需要，實(shí)現(xiàn)不同階層、群體間的利益均衡，成為服務(wù)型政府不得不面對(duì)的重要問(wèn)題。從20世紀(jì)90年代起，中國(guó)政府就已經(jīng)積極探索轉(zhuǎn)變路徑，2003年溫家寶總理提出的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”可以說(shuō)是對(duì)轉(zhuǎn)型階段轉(zhuǎn)變政府職能的高度凝練；黨的十七大更進(jìn)一步指出，要在當(dāng)前體制框架內(nèi)探索市場(chǎng)和民間社會(huì)主體通過(guò)何種途徑有效參與，實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。因此，可以認(rèn)為，在現(xiàn)階段如何有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體民主參與公共服務(wù)供給，合理整合和調(diào)度社會(huì)資源，成為服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容。

在多元化背景下，公共服務(wù)供給體系已不是也不可能是政府單一主體對(duì)社會(huì)的活動(dòng)，而是一種主體多元化的多中心供給模式。民主參與就是公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體通過(guò)一定的合法方式和程序參與公共事務(wù)管理

和服務(wù)的活動(dòng)[2]。這是在肯定政府作為公共服務(wù)供給主體的同時(shí)，又對(duì)政府之外的其他社會(huì)主體積極參與公共事務(wù)的肯定和包容，其最大限度地?cái)U(kuò)大了不同群體在同一政治過(guò)程和同一公共領(lǐng)域中的參與。從參與形式上看，民主參與更多地表現(xiàn)為“公民通過(guò)充分的公共討論，通過(guò)各種各樣的公共平臺(tái)，在保證公共利益不受侵害的條件下，尋求可達(dá)成一致的可行性方案的一種民主政治形態(tài)”，[3]它強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益的責(zé)任，以及“以一種共同的合作性活動(dòng)”達(dá)成對(duì)民意的質(zhì)的提升。民主參與所要達(dá)到的核心目的是“根據(jù)確保所有利益相關(guān)者以平等的參加談判的機(jī)會(huì)的程序進(jìn)行的，只要這種談判允許有平等的機(jī)會(huì)彼此施加影響，并同時(shí)為所有的利益創(chuàng)造大致平等的實(shí)施機(jī)會(huì)”。[4]（P204）作為一種新的公共服務(wù)供給格局，科恩指出，社會(huì)主體民主參與“可以產(chǎn)生科學(xué)的政策民主，保證社會(huì)成員幾個(gè)階層獲得公正的特征，消除以暴政為手段解決社會(huì)內(nèi)部爭(zhēng)端的必要性；培養(yǎng)公民對(duì)國(guó)家深厚而持久的忠誠(chéng)；促進(jìn)公民的言論自由和才智的發(fā)展”等；[5]（P212-244）同時(shí)，他也指出影響民主參與的兩個(gè)重要因素，即參與的廣度和深度，前者主要包含了決定于受政策影響的社會(huì)成員中實(shí)際或可能參與決策的比率，后者則決定于參與的是否充分即是否能夠達(dá)到有效參與，以確保公共服務(wù)供給的有效和有益。

二、社會(huì)主體民主參與公共服務(wù)供給的主體認(rèn)定與參與類(lèi)型

社會(huì)主體主要是指除政府之外的其他主體，主要包括居民個(gè)人、企業(yè)、民間社會(huì)組織等組織形態(tài)，20世紀(jì)80年代以來(lái)，“政府組織、準(zhǔn)政府組織、非盈利組織、私人組織、個(gè)人等共同參與政策的制定和政策的執(zhí)行”[6]（P82）已經(jīng)成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍選擇。在中國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善、民間社會(huì)力量的不斷成長(zhǎng)以及民眾參與能力的不斷提高，公民參與也已由選舉、投票等政治參與擴(kuò)大到所有關(guān)于公民的公共利益、公共事務(wù)管理等方面的民主行政參與。[7]以社會(huì)主體積極參與為特征的公共服務(wù)主體多元化和供給模式多樣化開(kāi)始在較為發(fā)達(dá)的地區(qū)和城市出現(xiàn)，并初步形成社會(huì)主體全面參與的態(tài)勢(shì)。

（一）公民個(gè)人：積極參與公共政策制定和政府績(jī)效評(píng)估

公民參與是社會(huì)主體民主參與的核心理念之一。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和權(quán)利、民主觀(guān)念的深入，廣大公民也不再是傳統(tǒng)意義上的被動(dòng)的“被管理者”和單純的消費(fèi)者，而是在追求自身權(quán)利的過(guò)程中通過(guò)自治、參與、對(duì)話(huà)等渠道積極參與到公共事務(wù)中去，政策支持也使公民參與的渴望越來(lái)越強(qiáng)烈。溫家寶總理在2005年《政府工作報(bào)告》中提出，要“健全社會(huì)公示、社會(huì)聽(tīng)證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務(wù)管理”。今后，通過(guò)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與而影響政府的決策，已經(jīng)成為公民社會(huì)參與的目的，通過(guò)多種途徑全面參與也將會(huì)是社會(huì)民眾普遍的行為選擇。作為相關(guān)利益主體，公民個(gè)人主要通過(guò)參與立法、聽(tīng)證、公共政策制定、政策質(zhì)詢(xún)等途徑，參與到公共服務(wù)和公共事務(wù)管理中。新世紀(jì)以來(lái)，“萬(wàn)民評(píng)議”成為很多城市公民個(gè)人參與城市公共政策制定和績(jī)效評(píng)估的有效途徑和普遍做法。以杭州市為例，該市從1999年就積極探索公民參與的形式，在2007年開(kāi)創(chuàng)了以政府積極主導(dǎo)為特征，公民個(gè)人廣泛參與為主要內(nèi)容的“開(kāi)放式?jīng)Q策”模式。市民在通過(guò)社會(huì)公示、召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式積極參與市政府的重要規(guī)劃、方案、政策的事前征詢(xún)的同時(shí)，還可以通過(guò)市政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站視頻連線(xiàn)的方式發(fā)表意見(jiàn)；甚至通過(guò)網(wǎng)絡(luò)報(bào)名最后被甄選出來(lái)的市民代表不僅全程旁聽(tīng)市政府常務(wù)會(huì)議的決策過(guò)程，而且可以毫無(wú)保留地發(fā)表自己的意見(jiàn)建議，并有可能被納入決策之中。[8]2009年該市政府工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告、財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的提前社會(huì)公示中，市民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)表意見(jiàn)606件，有1147人次參與了網(wǎng)上調(diào)查投票，被《政府工作報(bào)告》直接采納的內(nèi)容涉及到意見(jiàn)建議177條，在報(bào)告中作了47處重要補(bǔ)充與修改。

（二）企業(yè)參與：公共服務(wù)市場(chǎng)化

企業(yè)參與公共服務(wù)供給的重要表現(xiàn)形式是公共服務(wù)市場(chǎng)化，這已成為20世紀(jì)80年代以來(lái)西方國(guó)家政府職能創(chuàng)新的重要內(nèi)容。在公共服務(wù)“提供”和“生產(chǎn)”分離的過(guò)程中，企業(yè)作為生產(chǎn)者參與到公共服務(wù)供給體系中來(lái)，政府的行為也由直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤獍?、資產(chǎn)出售、公私合營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)、政府采購(gòu)、憑單制、補(bǔ)貼等多種形式。在中國(guó)，國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)一直作為公共服務(wù)的主要供給方與政府一起承擔(dān)為社會(huì)提供公共服務(wù)的職能。改革開(kāi)放后非國(guó)有企業(yè)發(fā)展很快，他們?cè)诮鉀Q就業(yè)、擴(kuò)大稅收來(lái)源等方面的貢獻(xiàn)本身就是在為公共服務(wù)體系建設(shè)添磚加瓦。在公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中，他們也按政府規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)公共物品，根據(jù)公共項(xiàng)目的預(yù)期收益及政府的扶持力度進(jìn)行融資和運(yùn)營(yíng)，政府依托私營(yíng)部門(mén)的資本、專(zhuān)業(yè)效能及運(yùn)作能力優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，提高公共物品的供給效率。很多效益較好的企業(yè)還在開(kāi)展文體藝術(shù)活動(dòng)、慈善活動(dòng)、支持教育事業(yè)等方面，直接向社會(huì)提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，有的還將這些活動(dòng)推向港澳臺(tái)地區(qū)和國(guó)外。

值得注意的是，近些年，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，非公企業(yè)開(kāi)始成為公共服務(wù)供給的有力力量，在多個(gè)領(lǐng)域生產(chǎn)公共服務(wù)。2003年以來(lái)，浙江民間投資公用事業(yè)的熱情高漲，非公經(jīng)濟(jì)參與公共服務(wù)供給的進(jìn)程加快，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)投資涵蓋了從國(guó)民經(jīng)濟(jì)到社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等19大行業(yè)，投資總量占浙江總投資的60%以上。[9]（P11）非公企業(yè)尤其是大型民營(yíng)企業(yè)，無(wú)論在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)捐贈(zèng)等方面，都體現(xiàn)出良好的社會(huì)責(zé)任感和供給能力。他們還和國(guó)有企業(yè)、民間社會(huì)組織一起，在政府的主導(dǎo)下組建新的組織形態(tài)，積極參與公共服務(wù)供給。

（三）民間社會(huì)組織：多領(lǐng)域提供公益性社會(huì)服務(wù)

作為現(xiàn)代社會(huì)的一種組織形態(tài)，民間社會(huì)組織產(chǎn)生于社會(huì)多元化的需要，這是囊括了除政府、市場(chǎng)組織之外的各類(lèi)社會(huì)組織，包括各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)、民間社團(tuán)、慈善組織、志愿者隊(duì)伍以及民辦非企業(yè)單位等，其公益性、民間性、志愿性等特性使得它們介于政府與社會(huì)之間發(fā)揮橋梁作用的同時(shí)，還因?qū)I(yè)特長(zhǎng)和較高的自我管理水平而基本具備了在戰(zhàn)略層面上與政府進(jìn)行合作的能力。目前，民間組織廣泛分布在科技、教育、公共醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境、扶貧、文化、法律等多個(gè)領(lǐng)域，相對(duì)于政府服務(wù)供給的單一性和企業(yè)的有償競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)，民間社會(huì)組織更多地是在其行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)通過(guò)提供專(zhuān)業(yè)化的公益性服務(wù)，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面，同時(shí)對(duì)不同質(zhì)量的服務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)和補(bǔ)償（尤其是對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注和支援），使民眾更多地感到滿(mǎn)意和公平。

2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要把“支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措之后，民間組織獲得了廣闊的政治發(fā)展空間，數(shù)量迅速增加。到2009年底，僅民政局登記注冊(cè)的社會(huì)組織總量已經(jīng)超過(guò)43.1萬(wàn)個(gè)。有專(zhuān)家認(rèn)為，加上免于登記的民間社團(tuán)及其地方的分支、單位內(nèi)部不需要登記的組織、到工商部門(mén)登記的組織以及無(wú)法取得登記而以非法人組織形式存在的民間組織，我國(guó)民間組織的數(shù)量大約在200萬(wàn)至300萬(wàn)家。[10]在杭州，除數(shù)量眾多、積極活躍的各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)組織外，民間社會(huì)組織數(shù)量也很龐大，僅以社區(qū)組織為例，2010年底杭州市社區(qū)社會(huì)組織已達(dá)7343個(gè)，其中影響力較大的“和事佬”協(xié)會(huì)就有3000多個(gè)，[11]他們和社區(qū)志愿者等服務(wù)組織一道，每年化解民間糾紛近萬(wàn)起，解決了許多政府想做卻又做不了的事情，為轉(zhuǎn)型時(shí)期整個(gè)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定做出了積極的貢獻(xiàn)。

三、現(xiàn)階段制約社會(huì)主體民主參與的制約因素

社會(huì)主體民主參與公共服務(wù)供給需要有一個(gè)前提和兩大支柱。一個(gè)基本前提即政府的主動(dòng)引導(dǎo)，包括體制支撐、政策支持和容納機(jī)制。兩大支柱即市場(chǎng)力量的發(fā)展和民間社會(huì)力量的壯大。從當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展階段來(lái)看，社會(huì)主體民主參與機(jī)制的構(gòu)建至少還有如下幾個(gè)瓶頸因素不能忽視。

（一）長(zhǎng)期以來(lái)因政府一貫主導(dǎo)和支配所造成的政府“單邊主義”思維和“單邊行動(dòng)”過(guò)多

在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)的規(guī)模、發(fā)展形態(tài)以及體制結(jié)構(gòu)決定了政府主導(dǎo)將扮演十分重要的角色。政府“單邊主義”正是在公共服務(wù)供給主體認(rèn)定問(wèn)題上，由于政府的一貫主導(dǎo)和支配地位，導(dǎo)致在政府與社會(huì)主體的多元參與中，政府表現(xiàn)出忽視或者不尊重社會(huì)力量的作用而單獨(dú)作為或單邊行動(dòng)的現(xiàn)象，比較突出的表現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)的“單邊行動(dòng)”，在對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的定位還不是很到位、社會(huì)對(duì)其還知之甚少的情況下，政府仍有著單方面包辦、替代社會(huì)建設(shè)的慣性思維和行為，政府統(tǒng)一設(shè)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和提供服務(wù)的現(xiàn)象還比較普遍。[12]改革開(kāi)放后，雖然社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，但從長(zhǎng)期歷史慣性中延續(xù)下來(lái)的政府權(quán)威和無(wú)限責(zé)任并沒(méi)有完全改變：公眾已經(jīng)習(xí)慣了聽(tīng)命于政府，遇到問(wèn)題首先找政府；各種社會(huì)組織和市場(chǎng)主體也習(xí)慣于服從政府或受政府的影響，盡量與政府保持一致；在眾多期望和壓力下，政府只能“負(fù)重”上陣，攬下眾多超出自己能力的事務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，在市場(chǎng)主體和民間社會(huì)力量已經(jīng)開(kāi)始形成、尤其是社會(huì)主體有能力參與公共服務(wù)供給的發(fā)展態(tài)勢(shì)下，政府“單邊主義”必將其自身置于矛盾的焦點(diǎn)，“受累不討好”的尷尬局面將不可避免。面對(duì)轉(zhuǎn)型階段社會(huì)矛盾日益凸顯和服務(wù)需求增加的壓力，政府也日益陷入不堪重負(fù)的境地。

（二）“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”模式下民眾對(duì)政府長(zhǎng)期過(guò)度依賴(lài)，造成公眾參與效能和實(shí)際影響力低下

在中國(guó)，政府長(zhǎng)期以來(lái)都是社會(huì)管理和公共服務(wù)的唯一主體，“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”模式是其突出特點(diǎn)。新中國(guó)成立后，國(guó)家更是通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、單位控制等方式，對(duì)社會(huì)成員提供統(tǒng)一的、同質(zhì)化的管理和服務(wù)，服務(wù)的數(shù)量、種類(lèi)和方式都由政府決定，公眾則處于被動(dòng)接受狀態(tài)。民眾往往會(huì)在潛意識(shí)中對(duì)政府形成依賴(lài)。長(zhǎng)此以往，就會(huì)出現(xiàn)公眾“舒適地躺在搖椅里，觀(guān)看政府改造自身，等著政府服務(wù)”的等、靠、要心態(tài)，[13]缺乏主動(dòng)參與。鑒于政府的權(quán)威和強(qiáng)大影響力，民眾不論是涉及到公共利益問(wèn)題還是在私人利益問(wèn)題上，仍過(guò)多地寄希望于政府加大對(duì)社會(huì)的關(guān)注和投資力度，期望政府通過(guò)多辦一系列的“民心工程”來(lái)改變公共服務(wù)“供給不力”等亟須改變的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，而不是寄希望于改變現(xiàn)行的“供給模式”。[14]民眾對(duì)政府的過(guò)度依賴(lài)和被動(dòng)依附在堵塞了公民參與渠道的同時(shí)，還在一定程度上導(dǎo)致了公民民主參與效能的低下。雖然當(dāng)前中國(guó)民眾的參與意識(shí)和參與能力有了較大幅度的提高，參與的積極性也隨之增強(qiáng)，但從民眾與政府的被動(dòng)依附關(guān)系來(lái)看，民眾參與更多地體現(xiàn)了參與規(guī)則和參與進(jìn)程嚴(yán)重依賴(lài)于政府的“行政吸納型”參與。[15]當(dāng)前許多城市公民參與的“萬(wàn)民評(píng)議”活動(dòng)都帶有明顯的政府主導(dǎo)色彩，也即是政府主導(dǎo)下的邀請(qǐng)性參與——參與主體、時(shí)機(jī)、形式、范圍、步驟乃至機(jī)制等核心問(wèn)題都是由政府所決定，相應(yīng)地，邀請(qǐng)公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)首先是作為控制官僚的手段而決非目的本身，[16]公眾參與效果大打折扣。

（三）在某些公共領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制“失靈”導(dǎo)致企業(yè)公共責(zé)任的缺失

作為市場(chǎng)主體，企業(yè)追求的是以“效率”為核心的利益最大化，但對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化而言，公共服務(wù)可以市場(chǎng)化，公共責(zé)任卻不能市場(chǎng)化。雖然企業(yè)在公共服務(wù)供給過(guò)程中也秉承著對(duì)政府負(fù)直接的管理責(zé)任和對(duì)公眾負(fù)間接的公共責(zé)任，但企業(yè)如何在社會(huì)責(zé)任、公共利益和企業(yè)利潤(rùn)之間尋找平衡則是問(wèn)題的關(guān)鍵。在公共服務(wù)供給中，將利潤(rùn)最大化作為最終目標(biāo)則必將導(dǎo)致企業(yè)公共責(zé)任的扭曲和異化，損害社會(huì)公共利益。公共服務(wù)市場(chǎng)化必然要求企業(yè)在生產(chǎn)公共服務(wù)的過(guò)程中將社會(huì)公共利益放在首位，其次才是利潤(rùn)的最大化。但由于政府監(jiān)管不力和企業(yè)尤其是非公企業(yè)自我約束機(jī)制不強(qiáng)，確實(shí)出現(xiàn)了一些企業(yè)在公共服務(wù)供給中追求利潤(rùn)最大化的現(xiàn)象，如一些企業(yè)將投資重點(diǎn)放在那些有利可圖或者比較容易獲利的領(lǐng)域，對(duì)那些利潤(rùn)不高、周期較長(zhǎng)的公共項(xiàng)目，則興趣不大；或者由于某些企業(yè)的“利益偏好”使得公共產(chǎn)品具有了某種程度的可選擇性。因此，“當(dāng)一部分人被剝奪了某些選擇權(quán)時(shí)，很難說(shuō)是社會(huì)公正的表現(xiàn)”。[17]而一些私人部門(mén)通過(guò)非正常手段和“暗箱操作”獲得項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)的官商勾結(jié)等腐敗問(wèn)題，這無(wú)疑是背離了公共服務(wù)市場(chǎng)化和供給主體多元化的初衷的。

（四）民間社會(huì)組織力量相對(duì)薄弱，造成多元主體參與“短板”問(wèn)題明顯

現(xiàn)實(shí)生活中，民間社會(huì)組織和公眾有著天然的“血緣”和“親緣”關(guān)系，能夠及時(shí)地了解民眾的需求，提供更切合于民眾需要的服務(wù)。與私營(yíng)部門(mén)追逐利潤(rùn)相比，社會(huì)組織的公益性和志愿性使其在提供公共服務(wù)時(shí)更多地是追求公平和服務(wù)均等。因此，社會(huì)組織因承擔(dān)大量的社會(huì)職能而成為政府合作伙伴的理想選擇。但在中國(guó)現(xiàn)階段，民間社會(huì)組織尤其是非官方組織的發(fā)展困難重重，除了受業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)外，民間社會(huì)組織還受資金困擾，不但政府的財(cái)政支持微乎其微，社會(huì)捐助也大多贈(zèng)予官方半官方第三部門(mén)，很少兼顧民間的草根組織。相對(duì)于政府和市場(chǎng)主體而言，民間社會(huì)組織的力量明顯處于弱勢(shì)，在組織形態(tài)和活動(dòng)領(lǐng)域方面不僅要依附于政府機(jī)構(gòu)，在資金鏈條上也與企業(yè)沒(méi)有可比性，這就使得民間社會(huì)組織作用的發(fā)揮受到嚴(yán)重制約，成為參與主體中的一大“短板”，不論是在政治參與還是行政參與方面，都不足以成為廣大民眾有效的組織依托，難以在民主參與中發(fā)揮其應(yīng)有的組織上的強(qiáng)大影響力和作用。

四、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體民主參與機(jī)制的路徑選擇

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變，合理界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)揮職責(zé)的邊界

公共服務(wù)供給模式的建設(shè)過(guò)程，就是構(gòu)建政府與社會(huì)多元主體參與的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)就是拓展公共服務(wù)主體和優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量。長(zhǎng)期以來(lái)，政府在與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系中的主導(dǎo)地位，使其無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理還是在公共服務(wù)中，所發(fā)揮的作用和承擔(dān)的職責(zé)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府自身的職責(zé)范圍，由政府“單邊行動(dòng)”造成的服務(wù)模式單一、效率低下等問(wèn)題為人詬病。因此，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前階段的社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變，將一部分社會(huì)職能轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)和社會(huì)，合理劃分政府與市場(chǎng)、社會(huì)的職責(zé)。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)需求格局變化，合理劃分政府和市場(chǎng)主體、社會(huì)組織在公共服務(wù)供給的職責(zé)分工。政府以國(guó)家整體的公共利益和責(zé)任為取向，對(duì)公共服務(wù)做出全面規(guī)劃，承擔(dān)政策制定與執(zhí)行、管理與規(guī)范、社會(huì)秩序維護(hù)、社會(huì)資源整合和組織協(xié)調(diào)服務(wù)等政府職責(zé)。私人部門(mén)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)供給那些個(gè)性化和差異性的產(chǎn)品和服務(wù)，滿(mǎn)足不同階層和群體的社會(huì)需求。民間社會(huì)力量則應(yīng)在發(fā)展壯大的過(guò)程中，以社會(huì)公益為取向，結(jié)合自身的專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)和技能特長(zhǎng)，靈活、自愿地提供行業(yè)領(lǐng)域的公共物品，擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋范圍[18]。在加快政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，還要注意將一部分政府職能社會(huì)化，把本來(lái)就屬于市場(chǎng)和社會(huì)的那部分職責(zé)歸還給市場(chǎng)和社會(huì)，以便聚集更多的精力和資源投入到社會(huì)管理和服務(wù)中去，防止政府職能的“過(guò)分?jǐn)U張”，以維持各因素作用的平衡和公共服務(wù)供給體制的正常運(yùn)作。

（二）積極引導(dǎo)企業(yè)和培育民間社會(huì)力量，推動(dòng)社會(huì)全面參與

“將公共范疇僅僅理解為公共行動(dòng)者的行動(dòng)，會(huì)使社會(huì)變得貧乏，使之喪失為達(dá)到目標(biāo)而可以采取的許多有效的手段”。[19]（P153）公共服務(wù)需要政府用合作而不是支配或領(lǐng)導(dǎo)的理念來(lái)透視社會(huì)管理與公共服務(wù)。在多元供給體制中，首先，政府應(yīng)該在主動(dòng)作為的同時(shí)，注意到企業(yè)、公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體等組織在公共服務(wù)供給中所能發(fā)揮的作用；在規(guī)范政府行為的同時(shí)，允許和鼓勵(lì)企業(yè)和非正式組織參與公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，大力發(fā)展商會(huì)、協(xié)會(huì)、中介組織和其他民間組織等非政府組織在公共服務(wù)供給中發(fā)揮積極的作用。其次，要通過(guò)“開(kāi)放式”決策等途徑，完善信息公開(kāi)渠道，鼓勵(lì)和推動(dòng)社會(huì)全面參與，尤其是在進(jìn)行公共政策決策時(shí)，要通過(guò)推行決策公示和聽(tīng)證制度，廣泛爭(zhēng)取、聽(tīng)取和吸納社會(huì)各界意見(jiàn)，推動(dòng)社會(huì)民眾積極參與決策，保持政策的公正性和連續(xù)性，促進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化。與此同時(shí)，也要注意暢通對(duì)企業(yè)和民間社會(huì)力量的監(jiān)督渠道，引導(dǎo)他們發(fā)揮積極作用。

針對(duì)民間社會(huì)力量薄弱造成的“短板”問(wèn)題，筆者認(rèn)為，當(dāng)前階段應(yīng)積極培育民間社會(huì)組織和第三部門(mén)的成長(zhǎng)，壯大民間社會(huì)力量。對(duì)第三部門(mén)的社會(huì)屬性，有學(xué)者做了以下總結(jié)：“第三部門(mén)不是接受機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人員和離退休人員的場(chǎng)所，而是承接政府部門(mén)社會(huì)職能的組織；它們不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會(huì)最活躍的公共部門(mén)；它們的發(fā)展不是在與政府爭(zhēng)權(quán)，而是在幫助政府治理社會(huì)”。[20]縱觀(guān)中國(guó)政府對(duì)民間組織態(tài)度的演變軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，政府的態(tài)度和相關(guān)政策往往決定著它們的發(fā)展和興衰。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)放寬對(duì)民間社會(huì)組織的政策和法律、法規(guī)約束，為民間社會(huì)的發(fā)展?fàn)I造相對(duì)寬松的發(fā)展環(huán)境，允許和鼓勵(lì)在公共領(lǐng)域產(chǎn)生更多的社會(huì)組織，以承載部分政府職能，推動(dòng)政府職能社會(huì)化。此外，應(yīng)在加大對(duì)民間社會(huì)組織財(cái)政支持的同時(shí)，通過(guò)政策和稅收等杠桿，鼓勵(lì)富人、企業(yè)和其他高收入者為民間社會(huì)組織捐款，拓寬他們的籌資渠道。

（三）完善民主參與的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行機(jī)制，為民主參與提供制度保障

構(gòu)建主體多元化的民主參與機(jī)制需要有完備的制度設(shè)計(jì)，這不僅是因?yàn)橹贫葞в腥中浴⒏拘?、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的特征，同時(shí)也是對(duì)政府和其他主體關(guān)于職責(zé)分工、動(dòng)力機(jī)制和利益分配的制度性規(guī)定和結(jié)構(gòu)性安排，是實(shí)現(xiàn)有效民主參與的基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，首先，在進(jìn)行公共決策等服務(wù)供給的過(guò)程中要完善決策的民主化、科學(xué)化和法制化建設(shè)，進(jìn)一步健全和完善公眾參與的選舉制度、聽(tīng)證制度、公民批評(píng)建議制度、利益表達(dá)和協(xié)調(diào)制度等，并用法律的形式固定下來(lái)，形成科學(xué)的民主參與制度體系。其次，要暢通參與渠道，尊重和保護(hù)社會(huì)主體的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在擴(kuò)大社會(huì)主體公共參與面的同時(shí)，充分尊重公民權(quán)利，讓公眾充分了解公共政策和重大問(wèn)題的制定和執(zhí)行過(guò)程，縮短公眾對(duì)政策的認(rèn)知和接受過(guò)程，降低參與門(mén)檻，真正建立起政府——社會(huì)——市場(chǎng)主體三者間良性的利益表達(dá)機(jī)制和公共需求回應(yīng)互動(dòng)機(jī)制，積極為社會(huì)主體參與創(chuàng)造條件。最后，要通過(guò)民主參與的方式完善對(duì)政府的監(jiān)督機(jī)制，在加大權(quán)力機(jī)關(guān)主要是人民代表大會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督政府依法行政、確保公共服務(wù)有效供給的同時(shí)，積極鼓勵(lì)公民、社會(huì)組織和其他團(tuán)體通過(guò)相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和渠道積極參與政府決策、管理和監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，以保證在公共服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)、服務(wù)的價(jià)格、標(biāo)準(zhǔn)和流程等信息的準(zhǔn)確性，確保公共服務(wù)供給質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)有效的民主參與。

[1]楊雪冬.走向社會(huì)權(quán)利導(dǎo)向的社會(huì)管理體制[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（1）.

[2]邵德興.城市居民民主參與的一般規(guī)律、基本原則和參與重點(diǎn)分析[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2009，（6）.

[3]AmyGutmannandDennisThompson.Deliberative Democracy Beyond Process[J].Journal of Political Philosophy，Jun2002.

[4]（德）哈貝馬斯.在事實(shí)與規(guī)范之間[M].上海：三聯(lián)書(shū)店，2004.

[5]（美）科恩.論民主[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1988.

[6]（美）彼得斯.政府未來(lái)的治理模式[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[7]李之洋等.我國(guó)公共管理建構(gòu)的政治本質(zhì)：論服務(wù)型政府建設(shè)中的公民參與[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2008,（1）.

[8]顧金喜.地方政府決策創(chuàng)新的實(shí)踐和啟示——杭州市開(kāi)放式?jīng)Q策的調(diào)研分析[J].理論探索，2011,（1）.

[9]浙江省非國(guó)有經(jīng)濟(jì)年鑒（2010）[M].北京：中華書(shū)局出版社，2010.

[10]劉宏.民間組織健康發(fā)展須立法規(guī)范[N].中國(guó)政府法制信息，2009-07-20.

[11]汪成明等.浙江省社會(huì)組織達(dá)2.9萬(wàn)個(gè)民間力量促社會(huì)和諧[N].浙江日?qǐng)?bào)，2011-02-13.

[12]朱光磊等.服務(wù)型政府建設(shè)的六大關(guān)鍵問(wèn)題[J].南開(kāi)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（1）.

[13]Hendriks.Intergrated Deliberation:Reconciling Civil Society’s Dual Role in Deliberative Democracy[J]. Political Studies，Oct 2006.

[14]李硯忠.關(guān)于我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化若干問(wèn)題的分析[J].社會(huì)科學(xué)，2007，（8）.

[15]周志忍.政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與：我國(guó)的實(shí)踐歷程與前景[J].學(xué)術(shù)論壇，2008，（1）.

[16]黃俊堯.地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)程中的公眾參與——基于杭州綜合考評(píng)個(gè)案的二維審視[J].行政論壇，2011，（6）.

[17]王樂(lè)夫等.我國(guó)政府公共服務(wù)民營(yíng)化存在問(wèn)題分析[J].學(xué)術(shù)研究，2004，（3）.

[18]陳娟.雙向互動(dòng)：公共服務(wù)供給主體的角色定位與路徑選擇[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2012，（2）.

[19]（法）卡藍(lán)默.破碎的民主[M].上海：三聯(lián)書(shū)店，2005.

[20]孫凱民等.當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的NGO缺失及其培育[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（1）.

D035

A

1008-8466（2012）06-0023-06

2012-05-18

浙江省科學(xué)發(fā)展觀(guān)與浙江發(fā)展研究中心2011年度立項(xiàng)課題《轉(zhuǎn)型期社會(huì)管理模式創(chuàng)新研究》（11JDZL03）的階段性成果

陳娟（1981— ），女，河南南陽(yáng)人，浙江省委黨校公共管理教研部、浙江省“科學(xué)發(fā)展觀(guān)和浙江發(fā)展研究中心”講師、政治學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槌鞘兄卫怼⒌胤秸芾韯?chuàng)新。

解梅娟］