趙義河

（中共長春市委黨校 政治學(xué)教研部， 吉林 長春 130022）

社會變革進(jìn)程中的服務(wù)型政府建設(shè)問題研究

趙義河

（中共長春市委黨校 政治學(xué)教研部， 吉林 長春 130022）

在社會變革時期，建設(shè)服務(wù)型政府具有重大意義。社會變革中的服務(wù)型政府具有民主法治理性；職責(zé)規(guī)范清晰；陽光透明廉政；高效精干協(xié)調(diào)的基本特征。要進(jìn)一步完善服務(wù)型政府建設(shè)，應(yīng)該繼續(xù)深化行政管理體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能；加大資金投入，盡快提升政府公關(guān)服務(wù)能力；結(jié)合改革開放實(shí)際，進(jìn)一步完善立法程序；回應(yīng)到位、反饋迅速、監(jiān)管有序，使行政問責(zé)制更加完備。

社會變革；服務(wù)型政府；建設(shè)

2012年國務(wù)院正式印發(fā)了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，這是新中國成立以來，我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域首次編制的國家級專項(xiàng)規(guī)劃，建立健全基本公共服務(wù)體系是今后一個時期完善保障和改善民生制度安排、加快構(gòu)建再分配調(diào)節(jié)機(jī)制的重大任務(wù)，并與全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)緊密銜接。這部規(guī)劃體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃，把基本公共服務(wù)均等化從基本理念具體化為可操作的政策措施，突出體現(xiàn)了基本公共服務(wù)供給模式上的改革創(chuàng)新?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》的出臺，為我們當(dāng)前及今后一段時間，建設(shè)服務(wù)型政府指明了努力方向。

一、在社會變革時期，建設(shè)服務(wù)型政府的重大意義

服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，以公眾為導(dǎo)向，以公共利益為目標(biāo)，以服務(wù)公眾和社會為核心職能，以創(chuàng)造必要的社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展環(huán)境和條件作為根本任務(wù)，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以公正、透明、高效為標(biāo)志，并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府。

在中國社會發(fā)生深刻變革的過程中，加快服務(wù)型政府的建設(shè)，對于我國經(jīng)濟(jì)社會加快科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展都具有十分重要的意義。

第一，加快服務(wù)型政府建設(shè)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，客觀上要求政府的發(fā)展目標(biāo)必須從傳統(tǒng)的單純追求經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，從投資型財(cái)政體制、從偏重服務(wù)經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)向公共型財(cái)政體制以及公共服務(wù)體制的轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先轉(zhuǎn)向社會發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先。這就要求我們在加快服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，必須始終以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持以人為本，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，規(guī)范政府行政行為，不斷提高公務(wù)人員素質(zhì)，促進(jìn)各單位各部門切實(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，增強(qiáng)責(zé)任意識，認(rèn)真履行職責(zé)，進(jìn)而全面提升各級政府辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。

第二，加快服務(wù)型政府建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。長期以來，政府職能定位服從于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，是典型的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，而社會事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，凸顯了政府職能定位的缺陷。當(dāng)前，人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化需求，客觀上要求政府特別是基層政府，在認(rèn)真履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、市場調(diào)節(jié)職能的同時，要下大氣力更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能，加大教育、衛(wèi)生、社保等公共事業(yè)的投入，加快區(qū)域、城鄉(xiāng)、就業(yè)等結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為社會和公眾提供更加充分的公共產(chǎn)品與服務(wù)，切實(shí)為構(gòu)建和諧社會掃清體制性障礙。

第三，加快服務(wù)型政府建設(shè)是促進(jìn)社會建設(shè)的有力保障。在加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)特別是工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，切實(shí)增強(qiáng)社會服務(wù)功能，拓展社會服務(wù)領(lǐng)域，提高社會服務(wù)水平，努力做到經(jīng)濟(jì)提速、社會事業(yè)發(fā)展與轄區(qū)百姓日益提高的需求同步，為切實(shí)推進(jìn)社會建設(shè)提供強(qiáng)有力的制度保障。

二、社會變革中的服務(wù)型政府應(yīng)具有的基本特征

（一）民主法治理性

民主是服務(wù)型政府的前提。人民是社會主義國家的主人，政府受人民委托行使權(quán)力。公民通過法定程序和渠道參與社會管理，表達(dá)自己的愿望。民主政治與民主行政在本質(zhì)上必然是對社會和公眾盡職盡責(zé)。責(zé)任政府，要求政府在提供服務(wù)時必須對服務(wù)對象負(fù)責(zé)。毋庸置疑，在當(dāng)代社會，法治是現(xiàn)代行政管理的最重要的手段和根本標(biāo)志，是構(gòu)建科學(xué)合理和諧融洽的政府與市場、政府與社會、政府與公民關(guān)系的基本前提。法治的實(shí)質(zhì)是社會上的事物秩序化。在當(dāng)今世界上任何一個國家，政府都扮演著這樣的角色：政府既是秩序的建設(shè)者，也是秩序的維護(hù)者。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，政府還必須是秩序的遵守者。在一個法治國家，擁有權(quán)力就意味著肩負(fù)著責(zé)任，而且權(quán)力越大責(zé)任就越大。因此，政府在運(yùn)行過程中，必須做到有權(quán)就有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、失職必問責(zé)，這應(yīng)該成為國家公職人員在代表國家行使職權(quán)時遵循的最高準(zhǔn)則。只有這樣才能取信于民，只有這樣政府的所作所為才能為各界所接受和認(rèn)可，具備這樣特性的政府公信度才會與日俱增。

（二）職責(zé)規(guī)范清晰

建立服務(wù)型政府，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的神圣使命是制定市場規(guī)則和監(jiān)管市場環(huán)境，無論是規(guī)則的制定還是對市場的監(jiān)管，政府都是通過自己的行為為市場、企業(yè)和公民提供服務(wù)。市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行之所以需要政府，是因?yàn)槭袌霰旧淼娜毕菟隆嬖谑ъ`，這在客觀上要求政府在維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行過程中、在確立和維護(hù)市場交易的“游戲規(guī)則”、組織公共產(chǎn)品的供給、協(xié)調(diào)對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系等方面認(rèn)真履行職責(zé)。政府通過不斷優(yōu)化社會經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境，獎優(yōu)罰劣，努力營造鼓勵人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的社會氛圍，讓一切能夠創(chuàng)造社會財(cái)富的源泉充分涌動。

（三）陽光透明廉潔

正義、公平、平等是衡量一個國家、一個社會政治文明程度的重要尺度，在法治社會，政府實(shí)施有效行政管理的最高價(jià)值取向，政府提供規(guī)范的公共服務(wù)的根本，就在于要充分保障公民的合法權(quán)利、充分保障公民的根本利益。要不折不扣地做到這一點(diǎn)，服務(wù)型政府就必須是“陽光政府”，政府應(yīng)主動公開政務(wù)信息，采取行之有效的措施，落實(shí)公民的知情權(quán)，賦予公民更多的監(jiān)督權(quán)，主動增強(qiáng)政府工作透明度和公眾參與度。政府官員要自覺做到廉潔從政，通過制度約束，鏟除腐敗現(xiàn)象，真正做到用權(quán)為公、執(zhí)政為民。

（四）高效精干協(xié)調(diào)

服務(wù)型政府必須秉承高效行政原則雷厲風(fēng)行、干凈利落地處置各類社會事務(wù)。要做到這些，就要求政府運(yùn)轉(zhuǎn)速度快，辦事效率高，而且行政成本低，管理效果好。通過精干的組織機(jī)構(gòu)，明確分工、職責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。政府公職人員要竭盡全力努力協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府、上級政府與下級政府、政府與其所屬部門之間、政府與人民群眾等各方面的關(guān)系，以保證政令暢通，只有政府各部門之間目標(biāo)統(tǒng)一明確，行動協(xié)調(diào)一致，整個行政體系才會高效精干協(xié)調(diào)有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、能否提供規(guī)范的公共服務(wù)是建設(shè)服務(wù)型政府的基本前提

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府是使社會能夠平穩(wěn)運(yùn)行的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。為達(dá)到維護(hù)社會平穩(wěn)運(yùn)行的目的，政府必須為社會各界提供規(guī)范的公共服務(wù)，也就是要為社會制定一個權(quán)威的人人必須遵守的制度“框架”。在現(xiàn)代社會，人們需要政府的存在，首先就是希望政府能夠給人們創(chuàng)造一個穩(wěn)定、和諧、有序的社會生產(chǎn)、生活環(huán)境，而環(huán)境的建立和穩(wěn)定的延續(xù)在很大程度上有賴于政府是否能夠提供規(guī)范的公共服務(wù)。只有在良好的制度規(guī)范的“框架”下，人們才能按照規(guī)范的指引去生產(chǎn)生活，去生產(chǎn)和創(chuàng)造財(cái)富。政府必須遵循人類最基本、最具有普適性的價(jià)值如自由、平等、公平、公正等基本原則來向社會提供規(guī)范的公共服務(wù)，用自己的言行堅(jiān)定不移地去執(zhí)行制度并在必要時采取果斷措施去糾正和廢止某些已經(jīng)過時的制度規(guī)范。與此同時，政府還應(yīng)該依據(jù)國內(nèi)國際大環(huán)境的變化趨勢，適時適度適量地推進(jìn)制度的創(chuàng)新，以保證社會持續(xù)平穩(wěn)健康有序的發(fā)展。

政府規(guī)范的管理制度“框架”若能最大限度地滿足社會上絕大多數(shù)公民對于秩序和維護(hù)自身自由權(quán)利的需要，就是廣大公民渴望的最佳服務(wù)。事實(shí)上，在世界上任何一個國家，社會秩序的維護(hù)都需要政府規(guī)范的管理制度，如果沒有政府適時提供這種規(guī)范的公共服務(wù)，就不可能擁有良好而有序的社會環(huán)境，如果沒有政府提供的這種規(guī)范的管理制度，社會成員之間就有可能陷入無休止的各類矛盾沖突和紛爭之中，只有政府提供良好的規(guī)范的公共服務(wù)，社會才能有序運(yùn)轉(zhuǎn)，公民的生活和工作才能得以保障。

規(guī)范的公共服務(wù)必須把以人為本作為公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，維護(hù)廣大公民的根本利益，使廣大公民的合理訴求得以暢通的表達(dá)，建立促進(jìn)社會和諧平穩(wěn)發(fā)展的良好制度框架?！拔覀儽仨毨^續(xù)加強(qiáng)工作，多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，保證人民過上更好生活?！雹儆纱瞬浑y看出，提供公共服務(wù)的單位和部門在當(dāng)前和今后一定時期所肩負(fù)的職責(zé)是相當(dāng)艱巨的。因此，在社會變革時期，我們界定政府提供的公共服務(wù)好壞優(yōu)劣的尺度和標(biāo)準(zhǔn)，主要是看其提供的公共服務(wù)制度框架是否完善，主要是看其制度創(chuàng)新的成果是否有利于社會發(fā)展，主要是看其提供的公共服務(wù)制度實(shí)施手段是否能夠推動和促進(jìn)社會文明與和諧發(fā)展。

四、國外及我國部分地區(qū)建設(shè)服務(wù)型政府的經(jīng)驗(yàn)

（一）國外建設(shè)服務(wù)型政府的經(jīng)驗(yàn)

從人類社會進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的沖擊下，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各國政府結(jié)合本國實(shí)際實(shí)施行政改革，在世界范圍內(nèi)已呈一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。這場來勢迅猛、聲勢浩大的行政改革運(yùn)動顛覆了先前傳統(tǒng)的行政運(yùn)做模式，在這場重塑政府的革新浪潮中，逐漸形成了一種全新的行政理念。通過革新而形成的這種新的行政理念主要包括：政府提供公共服務(wù)應(yīng)以市場或顧客或服務(wù)對象為導(dǎo)向，政府在為社會提供服務(wù)時，應(yīng)注重提供這種公共服務(wù)本身的效率、效果和質(zhì)量；政府在新的歷史條件下的管理職能主要是集中精力掌舵而不是在掌舵的同時又分心劃槳；政府實(shí)施行政管理過程中應(yīng)注重引入市場化模式，珍惜納稅人的錢，在提供高質(zhì)量服務(wù)的同時，注重降低服務(wù)成本等。在這種革新理念的引導(dǎo)下，我們欣喜地看到，很多國家的政府行政改革幾乎都是圍繞著如何更好地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)而展開的。在一些發(fā)達(dá)國家，政府都把塑造服務(wù)型政府作為其工作改革的首要目標(biāo)。例如，英國于1991年頒布公民憲章，主張?jiān)谔峁┕补芾頃r實(shí)行遵從顧客導(dǎo)向的原則。美國也于1994年頒布了《顧客至上：服務(wù)美國民眾標(biāo)準(zhǔn)》，主張建立顧客至上的政府。

在亞洲，韓國的做法值得借鑒。韓國在創(chuàng)建服務(wù)型政府方面，非常注重強(qiáng)調(diào)為公民提供便利服務(wù)和“親切服務(wù)”。其做法一是設(shè)立政府書刊閱覽和發(fā)售系統(tǒng)。各級地方政府機(jī)構(gòu)均設(shè)有專門為公民提供服務(wù)的政府資料閱覽室，供市民免費(fèi)閱覽，其中一些資料公民可以以成本價(jià)購買。二是推行大辦公室制與窗口服務(wù)制。地方政府已經(jīng)普遍實(shí)行了大辦公室制，一個部門或幾個業(yè)務(wù)相近部門的公務(wù)員集中在一個大辦公室內(nèi)辦公，基本不設(shè)置1人間或2人間的小辦公室。在大辦公室，一般設(shè)有對外服務(wù)窗口，由專人負(fù)責(zé)。三是從方便顧客出發(fā)重新設(shè)計(jì)行政業(yè)務(wù)流程。韓國有一個特殊的行政詞匯叫做“民愿”，意即老百姓希望政府部門給予辦理的事情，它比我們國內(nèi)“行政審批”的范圍廣泛得多。2000年，韓國的民愿事務(wù)共有4132項(xiàng)。政府將民愿分為“窗口即決民愿”和“有限期民愿”，“窗口即決民愿”是指可以即時辦完的民愿，申請人可以在窗口等候；“有限期民愿”是指要兩日以上才可辦完的行政事務(wù)，服務(wù)對象不用一直在窗口等候。四是政府公布的行政信息資源非常精準(zhǔn)。從漢城市（今稱首爾）政府2001年出版的《漢城統(tǒng)計(jì)年報(bào)》中可以看到，2000年漢城總?cè)丝跒?037.3234萬，家庭為354.0492萬個，一個有著千萬人口的大都市家庭及人口數(shù)精確到個位數(shù)，非常令人感慨。五是倡導(dǎo)親切服務(wù)。在公共服務(wù)部門中廣泛開展“親切運(yùn)動”，將政府官員對公民服務(wù)是否親切作為評價(jià)公務(wù)員行政行為的一條基本標(biāo)準(zhǔn)。非常值得我國借鑒的是，在韓國當(dāng)?shù)夭簧倥沙鏊ň┑膬?nèi)部衛(wèi)生間是向社會開放的，并在外墻上貼有可以使用的標(biāo)志。六是提供全方位的便利服務(wù)。各級政府普遍實(shí)施電子政務(wù)，方便群眾辦事。

（二）我國部分地方建設(shè)服務(wù)型政府的做法

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國各級政府也積極廣泛地開展了構(gòu)建服務(wù)型政府建設(shè)的活動。很多地方在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，明確倡導(dǎo)國家公務(wù)人員要樹立“以人為本、以客為尊”的全新服務(wù)理念，所有這些執(zhí)政理念的變化，在改進(jìn)公共決策機(jī)制、創(chuàng)新行政管理方式、倡導(dǎo)政府服務(wù)質(zhì)量提高方面收到了明顯的效果。

第一，推行社會服務(wù)承諾制。

服務(wù)承諾制通過將服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、程序、時限和違諾責(zé)任公開，能夠有效促使政府部門樹立服務(wù)意識，提高服務(wù)水平。服務(wù)承諾制已經(jīng)在我國各地方政府中得到了廣泛的普及，服務(wù)承諾制使政府部門向創(chuàng)建服務(wù)型政府邁出了關(guān)鍵的一步。

第二，開展行政審批制度改革。

這項(xiàng)改革成為了我國政府深化行政體制改革、創(chuàng)建廉潔高效政府的重要組成部分。行政審批制度改革的實(shí)施，方便公民，減少了政府的運(yùn)行成本。

第三，建立“政務(wù)大廳”。

政府部門通過把與市民利益密切相關(guān)的行政服務(wù)職能集中在一起，設(shè)立統(tǒng)一的對外辦事機(jī)構(gòu)——政務(wù)大廳，極大地方便公眾辦事，提高了政府的工作效率。

第四，推行電子政務(wù)。

電子政務(wù)能夠使有關(guān)各方通過現(xiàn)代信息化渠道迅速獲取政府信息與服務(wù)，使政府部門內(nèi)部、政府部門間以及政府與社會之間通過信息化渠道迅速進(jìn)行溝通。電子政務(wù)已成為各地政府提高辦事效率、創(chuàng)建“服務(wù)型政府”的重要內(nèi)容。

第五，實(shí)行政務(wù)公開。

近年來，政務(wù)公開已在各地如火如荼地開展起來。推行政務(wù)公開，公開政府的各項(xiàng)工作制度、辦事程序、服務(wù)承諾、收費(fèi)項(xiàng)目、監(jiān)督電話等，以及推行決策公示制和預(yù)告制，提高公眾對政府的信任度，這不僅能夠激發(fā)公眾參與政府管理和決策的熱情，而且也有利于強(qiáng)化公眾對政府行為的監(jiān)督，有效地遏制腐敗。

第六，開展績效考核建設(shè)。

隨著行政現(xiàn)代化和政治民主化的深入發(fā)展，加強(qiáng)行政效能建設(shè)，提高政府辦事效率。加強(qiáng)績效考核建設(shè)，主要考核單位“崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、公示制、評議制、失職追究制”等建設(shè)和落實(shí)情況，以此強(qiáng)化內(nèi)部管理規(guī)范、簡化管理程序，牢固樹立服務(wù)意識、提高服務(wù)水平，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，科學(xué)規(guī)范績效考評之目的?？冃Э己私ㄔO(shè)，充分體現(xiàn)了服務(wù)型政府的公開、透明、服務(wù)、高效等管理思想，是建設(shè)服務(wù)型政府的一項(xiàng)重要的、綜合性的措施。

總體上看，我國一些地方政府積極推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，在政府服務(wù)質(zhì)量、行政效率和公眾滿意度等方面取得了一定成績。但無論在理論還是實(shí)踐層面上，建設(shè)服務(wù)型政府都還處于起步階段。理論界對服務(wù)型政府的概念、內(nèi)涵、內(nèi)容及其基本指導(dǎo)思想等認(rèn)識尚不統(tǒng)一。實(shí)踐中，不少地方政府將服務(wù)型政府建設(shè)簡單理解為實(shí)施電子政務(wù)、建設(shè)幾個行政審批服務(wù)大廳，僅僅關(guān)注服務(wù)態(tài)度和服務(wù)方式的改變，采取的不過是簡單的便民措施，而在管理理念、管理思想、管理體制和獎懲體系建設(shè)等方面還有待深化，盡管服務(wù)承諾制、行政審批改革、建立政務(wù)大廳、實(shí)施政務(wù)公開、開展行政問責(zé)等都是建設(shè)服務(wù)型政府的重要措施，但在實(shí)踐中，由于一些地方過于注重形式而缺乏相應(yīng)完善的制度與法律保障使其表現(xiàn)又不盡如人意。

五、完善服務(wù)型政府建設(shè)的幾點(diǎn)思考

（一）在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，深化行政管理體制改革，進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變政府職能

建設(shè)服務(wù)型政府，基礎(chǔ)是理順行政管理體制，核心是轉(zhuǎn)變政府職能。要繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革。加快建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。要進(jìn)一步合理界定和調(diào)整政府職能，在集中精力抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，要下大氣力抓好社會管理和公共服務(wù)工作。目前，由于社會管理體制的滯后，一些政府部門存在“模糊管理”的問題，究其原因，在一些方面，制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上社會變遷的步伐，制度建設(shè)與社會變遷之間缺乏應(yīng)有的一致性；一些重大制度建設(shè)沒有得到足夠的重視與尊重，一些政府部門和工作人員“亂作為”、“不作為”等違規(guī)行為時有發(fā)生，影響了黨和政府在人民群眾當(dāng)中的形象。因此，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的今天，要擺正政府在社會管理中的位置，不能像一些地方政府，為了所謂的創(chuàng)新，搞“政府服務(wù)外包”引社會資金之水，澆財(cái)政未達(dá)之區(qū)，這看似“雙贏”的局面，實(shí)際上只會產(chǎn)生“雙輸”的結(jié)果。這也再次提醒人們，盡管在一些公共管理領(lǐng)域引入社會力量確能實(shí)現(xiàn)政府與社會優(yōu)勢互補(bǔ)，提高管理效率、激活社會力量，但是政府與社會合作也應(yīng)該劃清領(lǐng)域、明確邊界，不能讓這種“社會合作”形式吞噬政府應(yīng)向社會提供公共服務(wù)的屬性。若顧此失彼，不僅侵蝕公共利益，也損害公眾權(quán)利。因此，在政府能力建設(shè)與社會自治之間要精心搭建有效的資源通道，構(gòu)建共同發(fā)展的協(xié)調(diào)格局。唯有如此，才能真正探索出有中國特色的社會管理創(chuàng)新之路，深化行政管理體制的改革才能取得實(shí)質(zhì)性成效。

（二）加大資金投入，盡快提升政府公共服務(wù)能力

建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)政府社會服務(wù)工作重心下移。在社會管理過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)亟須重新審視，不能地面建設(shè)富麗堂皇，地下建設(shè)做比成樣，形同虛設(shè)，中看不中用。在災(zāi)害來臨之際，政府要充分利用行政服務(wù)中心、政府門戶網(wǎng)站、熱線電話、政府公報(bào)、新聞媒體、微博等政務(wù)公開載體，發(fā)出預(yù)警，暢通綠色通道，這在當(dāng)前顯得尤為重要。

以我國大中城市排水系統(tǒng)建設(shè)為例，據(jù)調(diào)查，當(dāng)前我國七成以上城市排水系統(tǒng)只能抵御一年一遇的洪水。別說難抵五十年一遇的大雨，恐怕碰到“五年一遇”都得漏洞百出。我們面臨的挑戰(zhàn)，既是“提高”——城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)亟須重新審視防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)、全面提升排水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)能力，更是要“提速”——政府提供公共服務(wù)的速度要與極端天氣賽跑，讓修補(bǔ)短板的行動快些更快些。

事實(shí)上，在公共財(cái)政積累大幅提高的情況下，這種“提高”與“提速”完全可以實(shí)現(xiàn)同步推進(jìn)。近年來，由于我國航天科技水平的快速提升，氣象監(jiān)測及預(yù)報(bào)水平也已提高到較高水準(zhǔn)，極端災(zāi)害性天氣的蹤跡大多能夠提前捕捉到。從各地目前存在的問題看，關(guān)鍵是如何打通緊急“預(yù)警”信息發(fā)布的“最后一公里”。如果各地的氣象局、氣象臺、國土局、地震局或其他相關(guān)部門的“預(yù)警”信息，能夠借助電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、城市的公共顯示屏、農(nóng)村的“大喇叭”和手機(jī)等渠道發(fā)布信息，在第一時間把“預(yù)警”信息及時地發(fā)送到廣大民眾手中，使之能夠成為大家防范“災(zāi)難”的行動指南，那么，即使短期我們還無法使每座城市的每條街道排洪標(biāo)準(zhǔn)都能達(dá)到“百年一遇”，“提早有心理準(zhǔn)備”“打不過就逃”的防災(zāi)減災(zāi)法則，仍能使災(zāi)害損失降到最低。

2012年6月28日，四川寧南發(fā)生了一場特大泥石流災(zāi)害，鎮(zhèn)政府提前一天給相關(guān)地區(qū)的人員發(fā)出了“預(yù)警”短信，然而，白鶴灘水電站施工人員收到了“預(yù)警”短信卻沒有引起足夠重視，竟然把“預(yù)警”短信當(dāng)成垃圾短信隨手刪掉，結(jié)果錯失了逃離險(xiǎn)境的最佳時機(jī)，最終導(dǎo)致了慘劇的發(fā)生——40人遇難、失蹤。痛定思痛，如果，當(dāng)?shù)卣粌H僅是發(fā)出了“預(yù)警”短信，而且還能同步采取有效措施確?！邦A(yù)警”信息生效；如果，水電站建設(shè)者們能多一些防災(zāi)減災(zāi)意識，如果……這場悲劇則完全可以避免，起碼不會造成這么多的人員傷亡。

有關(guān)國家的成功經(jīng)驗(yàn)和國際氣象防災(zāi)減災(zāi)新趨勢告訴我們，一個國家要提高對災(zāi)害性天氣的防御能力，政府在提供公告服務(wù)時，就要牢固樹立氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念，要高度重視對長遠(yuǎn)的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范及能力建設(shè)。政府官員面對極端天氣，我們既不可心存僥幸，也不能借口托辭，強(qiáng)調(diào)什么“無法準(zhǔn)確預(yù)測”，更不能用“抗災(zāi)中的堅(jiān)強(qiáng)”來掩飾“防災(zāi)中的脆弱”。從近年的情況看，由于受多種因素的影響，在我國，極端天氣漸有常態(tài)化的傾向，對各地政府和相關(guān)部門來說，能否有效抵御極端天氣對國家生產(chǎn)和公民生活的影響，使損害降到最低，這不僅是采取怎樣應(yīng)對措施的問題，實(shí)際上，也是對其科學(xué)發(fā)展觀念和執(zhí)政水平能力的一次大考。選項(xiàng)只有一個，唯有變被動抵御為主動防范，形成“政府積極推動、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、社會廣泛參與行動”的防災(zāi)合力，以常態(tài)化、制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的方式來應(yīng)對，才能避免“極端天氣”釀成“極端災(zāi)害”，才能在公民中樹立“人民政府為人民的良好形象”。②

（三）結(jié)合改革開放實(shí)際，進(jìn)一步完善立法程序，推進(jìn)法治政府建設(shè)

地方政府立法是我國立法工作的一個重要組成部分，地方性法規(guī)草案、政府規(guī)章與百姓生活密切相關(guān)。如何提高地方政府立法工作的科學(xué)化水平，使之適應(yīng)依法治國的進(jìn)程對建設(shè)社會主義法治國家有著重大的意義。對于地方政府而言，在立法過程中，北京市聘請專家委員會對法規(guī)規(guī)章草案進(jìn)行法律審核的形式值得借鑒。

北京市采取專家委員會對法規(guī)規(guī)章草案進(jìn)行法律審核的形式，不同于其它地方政府立法中的專家咨詢會、論證會，它制度化地確保了所有法規(guī)規(guī)章草案都要經(jīng)過專家的法律審核。審核意見也不僅是聽取，而且要作出采納或者不采納的決定，不采納的還要由立法部門充分說明理由。專家委員會從第三方的角度參與立法工作，觀點(diǎn)上更加超脫、客觀和公正。專家的意見說理性很強(qiáng)，專家的論點(diǎn)論據(jù)去說服負(fù)責(zé)草案起草的部門，這有利于破除部門之間的利益保護(hù)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。專家參與政府立法工作，不僅可以提供法理支持，破解立法難題，而且完善了立法程序，促進(jìn)了建設(shè)法治政府，提高了政府的法學(xué)理論水平和法律素養(yǎng)，在轉(zhuǎn)變政府部門的觀念和認(rèn)識方面也發(fā)揮了重要作用。③

（四）回應(yīng)到位、反饋迅速、監(jiān)管有序、不走過場，使行政問責(zé)制度更加完備

服務(wù)型政府的回應(yīng)性即政府對社會熱點(diǎn)問題及突發(fā)事件的反應(yīng)、駕馭和處理能力。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府、公民與社會之間應(yīng)該形成一種均衡的良性互動關(guān)系。2012年7月21日，北京一場特大暴雨，再次激起公眾強(qiáng)烈的安全意識，公民的安全意識只有持久才有意義，那些痛感與不幸，只有被時刻銘記才會彰顯價(jià)值。而公眾安全意識的提升，既需要公眾的自覺，更需要政府相關(guān)部門在城市建設(shè)、公共決策、危機(jī)處理過程中，從自身提升危機(jī)意識，長遠(yuǎn)規(guī)劃，主動行動，引導(dǎo)提升民眾的危機(jī)和安全意識。比如在政策層面，進(jìn)一步完善公共防災(zāi)機(jī)制建設(shè)，政府出資興建和完善逃生設(shè)施，政府出資出版有關(guān)“有效逃生”的書刊，免費(fèi)向社會發(fā)放（在勞動者集中的地方發(fā)放，社區(qū)要向當(dāng)年普及“計(jì)劃生育”知識那樣去向轄區(qū)住戶普及“逃生知識”，“不定期組織工作人員定期舉辦“逃生知識”講座），政府出資在社區(qū)組織搶險(xiǎn)隊(duì)，以防不測，消防部門要加強(qiáng)對在校的中小學(xué)生的安全教育等等，而這絕非一日之功。因此，對于重大突發(fā)性的公共事件，政府要在第一時間掌握信息，管理者要在第一時間作出科學(xué)、合理的決策，各級政府和相關(guān)部門在平時就要制定出應(yīng)對各種危機(jī)性公共事件的應(yīng)急預(yù)案，并有目的地選擇一些有代表性的進(jìn)行“演習(xí)”（演習(xí)要認(rèn)真，不能搞成“演戲”，否則意義不大），這樣才能使政府在危急時刻能更好地為公眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，從而贏得民眾的認(rèn)同和支持。

在提供規(guī)范公共服務(wù)過程中，還要強(qiáng)化“問責(zé)”制度的建設(shè)，要著力擴(kuò)大行政問責(zé)客體的范圍，當(dāng)前應(yīng)盡快將所有向社會提供公共服務(wù)和管理的責(zé)任主體都納入到問責(zé)的范圍。與此同時，還要進(jìn)一步明確界定相關(guān)方的行政責(zé)任，合理劃分黨委與政府之間、單位正職與副職之間、集體與個人之間、不同部門之間的職責(zé)權(quán)限。進(jìn)一步健全和完善問責(zé)事由，從現(xiàn)行只追究“有過”盡快向追究在職“無所作為”方向深化。通過新的法規(guī)推動和完善問責(zé)程序，使問責(zé)提案、立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議、通知、申訴、執(zhí)行、結(jié)果、復(fù)出等環(huán)節(jié)規(guī)范化。通過完善行政問責(zé)法規(guī)體系，使我國行政問責(zé)制度步入規(guī)范化、法制化軌道。

［注 釋］

①參見胡錦濤《7月23日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班講話》，載《人民日報(bào)》，2012年7月24日版。

②參見劉毅《莫讓極端天氣導(dǎo)致極端災(zāi)害》，載《人民日報(bào)》，2012年7月25日第8版。

③參見張洋，徐雋《政府立法須過專家審核關(guān)》，載《人民日報(bào)》，2012年7月25日第17版。

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1008-8466（2012）06-0033-06

2012-10-20

趙義河（1956— ），男，吉林汪清人，中共長春市委黨校政治學(xué)教研部主任、教授，主要從事政治學(xué)基礎(chǔ)理論研究。

解梅娟］