袁為海，吳 輝

（中共中央黨校 黨建教研部， 北京 100091）

論發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督功能的價(jià)值與路徑

袁為海，吳 輝

（中共中央黨校 黨建教研部， 北京 100091）

民主監(jiān)督是我國(guó)參政黨的一項(xiàng)重要功能。發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，是中國(guó)政黨制度的一大特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。充分發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，提高參政黨民主監(jiān)督的效果，客觀(guān)上有利于增強(qiáng)中國(guó)政黨制度的合法性和正當(dāng)性。

政黨制度；參政黨；民主監(jiān)督

一、發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督功能的價(jià)值

民主監(jiān)督是我國(guó)參政黨的一項(xiàng)重要功能。充分發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨始終為人民執(zhí)好政、掌好權(quán)，對(duì)于參政黨自身發(fā)展，以及對(duì)于增進(jìn)中國(guó)政黨制度的合法性，具有重要意義。

首先，發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，有利于執(zhí)政黨加強(qiáng)和改進(jìn)工作。不受監(jiān)督的權(quán)力是危險(xiǎn)的權(quán)力，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約，這已是現(xiàn)代社會(huì)共識(shí)。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有邊界的地方才休止?！盵1](P154)基于歷史原因和具體國(guó)情，我國(guó)形成了由中國(guó)共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政、多黨參政的政黨制度。在這種政黨制度下，要防止和制約執(zhí)政黨及其干部濫用權(quán)力、蛻化變質(zhì)，必須充分發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能。

參政黨的民主監(jiān)督能夠幫助執(zhí)政黨加強(qiáng)和改進(jìn)工作。鄧小平曾指出，“在中國(guó)來(lái)說(shuō)，誰(shuí)有資格犯大錯(cuò)誤？就是中國(guó)共產(chǎn)黨。……憲法上規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要領(lǐng)導(dǎo)得好，……就要受監(jiān)督”，[2](P225)包括黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督以及民主黨派和無(wú)黨派民主人士的監(jiān)督?！包h外的民主人士，能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭??！盵2](P270)國(guó)務(wù)院新聞辦2007年發(fā)布的《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)也指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派互相監(jiān)督，有利于強(qiáng)化體制內(nèi)的監(jiān)督功能，避免由于缺乏監(jiān)督而導(dǎo)致的種種弊端。”各民主黨派反映和代表著各自所聯(lián)系群眾的具體利益和要求，能夠反映社會(huì)上多方面的意見(jiàn)和建議，能夠提供一種除中國(guó)共產(chǎn)黨自身監(jiān)督之外更多的外部監(jiān)督，有利于執(zhí)政黨決策的科學(xué)化、民主化，有利于督促其更加自覺(jué)地抵制和克服官僚主義和各種消極腐敗現(xiàn)象，加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)政黨的工作。

其次，發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，有利于參政黨實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，是參政黨獲得發(fā)展的重要途徑。從歷史上看，中國(guó)共產(chǎn)黨在建國(guó)之初保留民主黨派的一個(gè)重要目的就是發(fā)揮其民主監(jiān)督功能。毛澤東曾指出：“我們有意識(shí)地留下民主黨派，讓他們有發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，……就是那些罵我們的，……我們也要養(yǎng)起來(lái)，讓他們罵，罵得無(wú)理，我們反駁，罵得有理，我們接受。這對(duì)黨，對(duì)人民，對(duì)社會(huì)主義比較有利?！盵3](P34-35)在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》一文中，毛澤東又提出：“一個(gè)黨同一個(gè)人一樣，耳邊很需要聽(tīng)到不同的聲音。大家知道，主要監(jiān)督共產(chǎn)黨的是勞動(dòng)人民和黨員群眾，但是有了民主黨派，對(duì)我們更為有益?！盵3](P235)可見(jiàn)，發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，是歷史賦予中國(guó)參政黨的重大責(zé)任。從現(xiàn)實(shí)看，中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化，抵御各種消極腐敗因素侵蝕的危險(xiǎn)，迫切需要來(lái)自各方面的監(jiān)督。在這方面，參政黨擁有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。它們既可以根據(jù)自身人才、知識(shí)匯聚的特點(diǎn)，集思廣益，提出切中時(shí)弊的意見(jiàn)建議，推動(dòng)執(zhí)政黨決策的科學(xué)化和民主化，又可以通過(guò)對(duì)執(zhí)政黨權(quán)力運(yùn)行及官員履職情況的監(jiān)督，促使執(zhí)政黨保持先進(jìn)性和純潔性。從這一意義上講，民主監(jiān)督是參政黨的現(xiàn)實(shí)政治價(jià)值所在。從參政黨自身發(fā)展來(lái)看，充分發(fā)揮民主監(jiān)督功能是參政黨擴(kuò)大影響力，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的重要途徑。目前，與執(zhí)政黨黨員隊(duì)伍的迅速上升相比，我國(guó)各民主黨派的發(fā)展相對(duì)緩慢。這既與民主黨派招收黨員的特點(diǎn)有關(guān)，也與一段時(shí)期以來(lái)民主黨派的代表性趨于模糊有關(guān)。參政黨要走出發(fā)展困境，有必要通過(guò)發(fā)揮民主監(jiān)督功能，強(qiáng)化自身的影響力，并以此吸納黨員，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展壯大。

再次，發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督功能，是緩解我國(guó)政黨制度壓力，增強(qiáng)政黨制度合法性的題中之義。當(dāng)代世界各國(guó)的政黨制度大致可以分為壟斷型、競(jìng)爭(zhēng)型和合作型三種。我國(guó)實(shí)行的政黨制度，既非蘇聯(lián)式的一黨制，也區(qū)別于西方國(guó)家的兩黨制和多黨制，而具有鮮明的中國(guó)特色。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)外對(duì)我國(guó)政黨制度的合法性抱有很多疑慮。譬如，一些西方國(guó)家指責(zé)中國(guó)搞“一黨專(zhuān)制”，執(zhí)政黨的權(quán)力不受約束，因而是與民主相悖的。在國(guó)內(nèi)，處于體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，執(zhí)政黨的建設(shè)還面臨不少問(wèn)題，有的還很?chē)?yán)重，一定程度上引起人們對(duì)中國(guó)政黨制度合法性的擔(dān)憂(yōu)。而充分發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，提高參政黨民主監(jiān)督的效果，客觀(guān)上有利于增強(qiáng)中國(guó)政黨制度的合法性和正當(dāng)性。

二、發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督功能的路徑思考

發(fā)揮我國(guó)參政黨的民主監(jiān)督功能，提高參政黨民主監(jiān)督的效力，需要考慮從以下方面著手。

（一）提高對(duì)參政黨履行民主監(jiān)督功能的認(rèn)識(shí)

當(dāng)前，不論在執(zhí)政黨還是參政黨內(nèi)，對(duì)于參政黨履行民主監(jiān)督功能都存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。在執(zhí)政黨方面，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)我國(guó)多黨合作制度形成的背景了解不多，對(duì)多黨合作制度重要性的認(rèn)識(shí)不足。他們往往習(xí)慣于把民主黨派視為中國(guó)共產(chǎn)黨的異己力量或政治擺設(shè)，認(rèn)為開(kāi)展多黨合作是執(zhí)政黨自尋煩惱。在這種潛意識(shí)支配下，他們把參政黨的民主監(jiān)督看得較輕。在參政黨方面，對(duì)于履行好民主監(jiān)督職能也存在信心不足。例如，有的民主黨派成員存在“三怕”心理，即怕越位、怕添亂、怕冒風(fēng)險(xiǎn)——擔(dān)心民主監(jiān)督會(huì)影響到參政黨與中國(guó)共產(chǎn)黨之間的友黨關(guān)系。這在一定程度上影響和制約了參政黨民主監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性。因此，發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，需要加大對(duì)我國(guó)政黨制度的宣傳力度，提高各政黨對(duì)參政黨履行民主監(jiān)督職能重要性的認(rèn)識(shí)。執(zhí)政黨要把多黨合作制度知識(shí)的培訓(xùn)納入干部教育的范疇，把干部自覺(jué)接受民主監(jiān)督的情況作為考核干部的硬性指標(biāo)。參政黨要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，勇于對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督，以積極作為體現(xiàn)自身價(jià)值。

（二）提高參政黨民主監(jiān)督的法制化水平

法制化是參政黨發(fā)揮監(jiān)督功能的重要前提。當(dāng)前，我國(guó)參政黨民主監(jiān)督的法制化水平還不高，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是民主監(jiān)督缺乏法律約束力。參政黨的民主監(jiān)督，與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督相區(qū)別，不具有法律強(qiáng)制性。政協(xié)機(jī)關(guān)作為參政黨參政議政、民主監(jiān)督的重要組織形式，發(fā)揮監(jiān)督職能，但是政協(xié)的監(jiān)督也不具法律效力。政協(xié)的監(jiān)督作用，主要表現(xiàn)為協(xié)商、討論，對(duì)政府工作提出批評(píng)和建議，但這些批評(píng)建議對(duì)政府沒(méi)有約束力。二是民主監(jiān)督缺少具體法律依據(jù)。我國(guó)雖然在1993年憲法修正案中，將政黨制度寫(xiě)入了憲法，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度受法律保護(hù)，但至今還沒(méi)有出臺(tái)有關(guān)參政黨履行民主監(jiān)督功能的具體法律。三是民主監(jiān)督缺少可操作的實(shí)施細(xì)則。盡管我國(guó)先后出臺(tái)了一系列規(guī)范參政黨民主監(jiān)督的文件，如《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》、《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》等，但這些文件主要是執(zhí)政黨的黨內(nèi)文件和人民政協(xié)的內(nèi)部文件。這些文件對(duì)參政黨民主監(jiān)督的原則、內(nèi)容和方式作了規(guī)定，但缺少具體實(shí)施細(xì)則，如對(duì)監(jiān)督的程序、監(jiān)督的職責(zé)等缺少可操作的規(guī)范。這種狀況使參政黨的民主監(jiān)督往往流于形式。

要改變上述狀況，迫切需要出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)的《民主監(jiān)督法》，以此來(lái)增強(qiáng)參政黨民主監(jiān)督的法制化水平?！睹裰鞅O(jiān)督法》應(yīng)當(dāng)確定民主監(jiān)督在我國(guó)監(jiān)督體系中的法律地位，以及民主監(jiān)督的原則、內(nèi)容、程序、方式等，維護(hù)監(jiān)督主體的法律權(quán)益，保證被監(jiān)督對(duì)象在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。這種法制化建設(shè)將使參政黨的民主監(jiān)督有法可依，并且形成規(guī)范。但它本身不會(huì)改變參政黨的性質(zhì)，也不會(huì)造成國(guó)家權(quán)力的多元化。

（三）不斷增強(qiáng)參政黨民主監(jiān)督的實(shí)效

我國(guó)的八大民主黨派，具有人才薈萃、聯(lián)系面廣、相對(duì)超脫等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。執(zhí)政黨接受民主黨派的監(jiān)督，要重視發(fā)揮參政黨的人才優(yōu)勢(shì)，拓寬政治參與的渠道，為參政黨實(shí)現(xiàn)監(jiān)督創(chuàng)造條件。要發(fā)揮參政黨聯(lián)系面廣的優(yōu)勢(shì)，重視采納參政黨提出的意見(jiàn)、建議，暢通信息交流渠道，對(duì)不予采納的意見(jiàn)要及時(shí)進(jìn)行說(shuō)明和反饋。要重視發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督的地位和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真總結(jié)參政黨的監(jiān)督實(shí)踐，并使之上升為理論，以進(jìn)一步指導(dǎo)未來(lái)的監(jiān)督工作。

（四）加強(qiáng)參政黨建設(shè)，提升參政黨民主監(jiān)督的能力

參政黨發(fā)揮民主監(jiān)督作用的質(zhì)量如何，不僅與作為被監(jiān)督者的中國(guó)共產(chǎn)黨有關(guān)，也與作為監(jiān)督者的參政黨民主監(jiān)督的能力有關(guān)。早在1957年2月毛澤東就曾指出：“共產(chǎn)黨同各民主黨派長(zhǎng)期共存，這是我們的愿望，也是我們的方針。至于各民主黨派是否能夠長(zhǎng)期存在下去，不是單由共產(chǎn)黨一方面的愿望作決定，還要看各民主黨派自己的表現(xiàn)，要看它們是否取得人民的信任。”[3](P235)這就提出了參政黨自身建設(shè)的問(wèn)題。參政黨要發(fā)揮好民主監(jiān)督功能，有必要加強(qiáng)組織和人員兩方面的建設(shè)。就組織建設(shè)而言，當(dāng)前我國(guó)參政黨履行民主監(jiān)督功能，缺乏相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，客觀(guān)上制約了監(jiān)督的效果。加強(qiáng)參政黨的組織建設(shè)，應(yīng)做好以下方面工作：建立專(zhuān)門(mén)的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)匯總有關(guān)信息、開(kāi)展民主監(jiān)督；健全工作制度，確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)；提高機(jī)構(gòu)工作人員素質(zhì)，以?xún)?yōu)良作風(fēng)樹(shù)立參政黨的良好形象。就人員建設(shè)而言，首先，參政黨要努力把那些監(jiān)督意識(shí)強(qiáng)、敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的人吸收到黨內(nèi)來(lái)。其次，要綜合考慮年齡、職業(yè)、知識(shí)、工作背景等因素，優(yōu)化人員構(gòu)成，發(fā)揮各類(lèi)人才的優(yōu)勢(shì)，提高監(jiān)督實(shí)效。再次，參政黨應(yīng)鼓勵(lì)本黨黨員進(jìn)入國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，參與實(shí)際政治過(guò)程，為更好發(fā)揮民主監(jiān)督功能打下實(shí)踐基礎(chǔ)。

（五）保障參政黨知情權(quán)，提高民主監(jiān)督效力

充分知情是民主監(jiān)督的先決條件。當(dāng)前我國(guó)參政黨履行民主監(jiān)督功能，往往面臨信息不足的困難。主要表現(xiàn)在：參政黨獲取信息的渠道相對(duì)較窄，參與多黨合作、政治協(xié)商的機(jī)制欠規(guī)范；執(zhí)政黨的一些重大決策和重要人事任免，往往只是在方案即將公布之時(shí)，才向參政黨有關(guān)人員通報(bào)情況，征求意見(jiàn)，使參政黨很難有充分的時(shí)間進(jìn)行準(zhǔn)備，其民主監(jiān)督往往處于被動(dòng)狀態(tài)。參政黨在獲取信息方面的不足，一定程度上制約了監(jiān)督的效果。

保障參政黨享有充分知情權(quán)，提高民主監(jiān)督的效果，一要擴(kuò)展參政黨獲取信息的渠道。中國(guó)共產(chǎn)黨與參政黨之間的政治協(xié)商要制度化、常態(tài)化，并形成多層面、多層次的溝通網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。要逐步加大選拔民主黨派干部擔(dān)任政府公職的力度，使其在參與政治實(shí)踐中，充分了解真實(shí)情況，并向參政黨及時(shí)反饋。二要完善重大決策通報(bào)制度。凡是決定重大問(wèn)題、重要人事任免的會(huì)議都應(yīng)邀請(qǐng)參政黨參加，當(dāng)面聽(tīng)取參政黨意見(jiàn)。要改變通報(bào)程序，變事后告知為事前征詢(xún)，為參政黨履行監(jiān)督職能創(chuàng)造條件。三要改進(jìn)信息獲取方式。在當(dāng)今時(shí)代，參政黨獲取信息，除了參與黨際協(xié)商外，還可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體及其他多種渠道，如建立民意調(diào)查網(wǎng)站與執(zhí)政黨進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)民主協(xié)商，以及開(kāi)通熱線(xiàn)電話(huà)、組織社會(huì)跟蹤調(diào)查等。

總之，發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，是中國(guó)政黨制度的一大特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。我們應(yīng)在不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把參政黨的民主監(jiān)督工作不斷提高到新水平，使之更好地服務(wù)于中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的實(shí)踐。

[1]孟德斯鳩.論法的精神（上冊(cè)）[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1965.

[2]鄧小平文選（第一卷）[M].北京：人民出版社，1989.

[3]毛澤東文集（第七卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[4]江澤民文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，2006.

D665

A

1008-8466（2012）06-0054-03

2012-08-12

袁為海（1987— ），男，山東泰安人，中共中央黨校黨建專(zhuān)業(yè)碩士研究生，主要從事中國(guó)政黨制度研究；

吳輝（1969— ），男，湖北監(jiān)利人，中共中央黨校黨建部副教授，主要從事政黨理論與黨的建設(shè)研究。

張忠義］