廣西工學院 吳顯華 歐陽鳳蓮

武漢大學社會保障研究中心 張奇林

我國慈善組織財務(wù)問責的制約因素及對策研究

廣西工學院 吳顯華 歐陽鳳蓮

武漢大學社會保障研究中心 張奇林

財務(wù)問責是慈善問責的關(guān)鍵和難點所在。對慈善組織進行財務(wù)問責是慈善組織回歸正道、重塑形象和提升公信力的關(guān)鍵所在。制約慈善組織財務(wù)問責的因素包括法律缺失、所有者缺位、內(nèi)部治理不完善、政府庇護等，筆者建議通過加快相關(guān)立法、提升問責能力、完善內(nèi)部治理、實施協(xié)同治理、履行公共責任、改革管理體制等措施來改進慈善組織的財務(wù)問責。

財務(wù)問責 協(xié)同治理 公共責任 內(nèi)部治理

一、引言

慈善組織的財務(wù)問題一直是我國慈善領(lǐng)域備受關(guān)注的主題之一，相關(guān)事件層出不窮。從本世紀初的“付廣榮事件”、“胡曼莉事件”到2011年的 “中國紅十字會事件”和 “河南宋基會事件”，再到2012年2月的“河南慈善總會10萬元善款事件”，都充分暴露出當前階段我國慈善組織在財務(wù)上存在的問題。這些問題使慈善組織形象受損、公信力大幅度下降、部分行為偏離慈善組織使命與宗旨，已經(jīng)嚴重影響到慈善事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。因此，加強對慈善組織進行財務(wù)問責是刻不容緩的事情。

二、基本概念界定

“accountability”一詞在國內(nèi)有不同的譯法，如“說明責任”、“問責”、“責信”、“公信力”、“誠信度”等，本文采用“問責”的譯法。學界對問責內(nèi)涵的概括并不一致，筆者認為，問責是指問責主體依據(jù)相關(guān)法規(guī)要求問責對象就其決策、行為及行為結(jié)果等方面情況向問責主體進行說明與回應(yīng)，并承擔問責后果的行為。問責最早是運用于對政府部門的行政問責，后來逐步運用到NGO領(lǐng)域。周志忍、康曉光、王名、鄧國勝等學者對NGO問責進行了比較深入的研究，涉及到問責內(nèi)涵、問責主體、問責對象、問責內(nèi)容等方面問題，但是尚未發(fā)現(xiàn)研究慈善組織財務(wù)問責的成果。本文是以慈善組織活動環(huán)節(jié)為標準來劃分問責類型，這種劃分標準與已有研究成果的劃分標準不同。一般都認為慈善組織運行的環(huán)節(jié)包括募捐、日常資金管理、投資和物資、服務(wù)的分配，因此，可以把問責劃分為募捐問責、財務(wù)問責、績效問責、治理問責。慈善組織財務(wù)問責是指問責主體要求慈善組織就其財務(wù)狀況進行說明和回應(yīng)，例如組織的資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和費用等財務(wù)報告數(shù)據(jù)是否真實、齊全和規(guī)范，財務(wù)安全、財務(wù)信息是否公開透明。

三、慈善組織財務(wù)問責的制約因素分析

（一）相關(guān)法律缺失，問責缺少法律依據(jù)。相關(guān)的法律缺失是最大的制約因素。法律缺失導致對慈善組織進行財務(wù)問責缺少了最有力的依據(jù)，也弱化了對慈善組織財務(wù)問責的強度和效果。目前我國尚未出臺專門的慈善問責法律，問責主體和問責對象的權(quán)利和義務(wù)都只是在各種部門行政規(guī)章中有所規(guī)定，如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民間非營利組織會計制度》等。這些部門規(guī)章立法層次低，約束力弱，缺乏權(quán)威性和強制性，而且都是程序性規(guī)章，缺乏針對性和操作性。況且，我國現(xiàn)行社會組織管理法規(guī)體系中的三大基本條例——《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》年久失修，它們分別于1998年10月25日、1998年11月25日和2004年6月1日頒布實施，距今最長約14年，最短也約8年，已不能完全滿足實際情況的需要。缺少法律保障的問責，實際中難以執(zhí)行，問責效果很差。

（二）官辦慈善組織的“政府庇護”。我國NGO官辦特征明顯。本世紀初，武漢大學法學院對湖北省的社團進行的抽樣調(diào)查表明，官方性社團占所有社團的12.1%，半官半民性社團占所有社團的65.8%，民間性社團僅占22.1%。官辦NGO往往會導致組織使命和宗旨異化，例如部分官辦NGO淪為業(yè)務(wù)主管部門權(quán)力擴張或職能延伸的手段，淪為安置政府和事業(yè)單位富余人員的“養(yǎng)老院”，甚至成了業(yè)務(wù)主管部門的小金庫。一些官辦慈善組織是“二政府”，與業(yè)務(wù)主管部門是一套人馬、兩塊牌子。業(yè)務(wù)主管部門出于自身利益的考慮，往往會千方百計地把自己主管的慈善組織保護起來免受問責，或者對問責采取拖延戰(zhàn)術(shù)，甚至對問責不回應(yīng)，可把這種現(xiàn)象稱為問責的“政府庇護”。在政府庇護下，會導致“問責俘虜”，問責形同虛設(shè)，不能取得實際效果。

（三）所有者缺位。所有者缺位是慈善組織與生俱來的局限，是由其屬性所決定的。慈善組織的資金來源社會化，包括政府的撥款、組織和民眾個人的捐贈。相關(guān)法律規(guī)定，捐贈者捐贈完成之后，所捐贈資金的產(chǎn)權(quán)就不屬于捐贈者了，而是屬于慈善組織。由于慈善組織是非營利組織，不存在剩余索取權(quán)和控制權(quán)的所有人，產(chǎn)權(quán)是公益產(chǎn)權(quán)。公益產(chǎn)權(quán)是屬于社會所有，但事實上社會只是一種理論上泛化、虛擬化和模糊化的概念，實際上并沒有具體、明確的所有人，因此形成了所有者缺位。所有者缺位必然造成委托人缺位，這樣就很難對代理人——慈善組織進行相關(guān)監(jiān)督。

（四）問責主體的問責意識、能力各異。慈善組織問責主體包括政府、捐贈者、社區(qū)、媒體、公眾、志愿者、慈善組織，但這里僅以捐贈者為例進行討論。問責遵循的是委托代理邏輯和權(quán)利義務(wù)邏輯，所以，捐贈者作為委托人有問責的權(quán)利，慈善組織作為代理人有為委托人負責并接受問責的義務(wù)。捐贈者包括政府、組織和個人。由于政府特殊的身份和地位，例如政府有專門的機構(gòu)和專業(yè)的工作人員，同時還掌握著公共權(quán)力，其問責意識和能力是所有問責主體中最好的。政府的性質(zhì)決定了它是唯一具有法律權(quán)威強行要求慈善組織進行問責的主體?？梢姡鳛閱栘熤黧w有其優(yōu)勢，但是在我國慈善組織官辦色彩濃厚的情況下，政府問責有其局限性。例如，政府要對官辦慈善組織進行問責，實際上就是對慈善組織的業(yè)務(wù)主管部門問責，此時問責主體和問責對象分別是不同的政府部門，由于它們行政級別相同或者問責主體行政級別低于問責對象的行政級別，問責往往都是一種形式，難以取得實效。各種組織捐贈的數(shù)額一般比個人的大得多，問責能力比較高，但其問責意識并不是很強。因為各種組織都要忙于處理自身的事務(wù)，沒有空閑去問責。個人捐款數(shù)額一般較小，而且問責意識和能力最弱。一般個人捐贈完之后就不愿意去管物資的具體用途和效果了，因為覺得自己捐的錢物并不多，沒有必要去問責，甚至覺得問責是自找麻煩。也有公眾覺得可能問責了也未必有結(jié)果，因為慈善組織往往對問責進行選擇性回應(yīng)，一般對那些對自己發(fā)展有重大影響的捐款大戶的問責是積極回應(yīng)，而對小額捐贈的普通的公眾的問責則置之不理或者敷衍、拖延。這是問責意識淡薄的體現(xiàn)，公眾并未意識到問責是捐贈者的一項權(quán)利。另外，許多公眾并不知道該如何去問責、具體要如何問責，因為他們對慈善事業(yè)運行機制并不是很了解，也不會對慈善物資的績效進行評估，這是問責能力欠缺的體現(xiàn)。

（五）慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，公共責任弱化，內(nèi)部問責缺失。總體而言，慈善組織對財務(wù)問責的回應(yīng)是消極的，并沒有認為問責是一種組織學習和改進的途徑。造成這種消極應(yīng)對財務(wù)問責的局面不外乎是內(nèi)部和外部兩個方面原因?qū)е碌?。從外部原因看，當前缺少專門的法律約束，而各種規(guī)章制度的約束力比法律差，社會問責環(huán)境還不成熟。總之，外部問責還沒有給慈善組織形成很大的壓力。從內(nèi)部原因來看，一是許多慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，沒有設(shè)立理事會，決策層和執(zhí)行層合二為一，沒有形成內(nèi)部問責的治理格局。特別是草根慈善組織規(guī)模小，專業(yè)人員非常少，往往是組織創(chuàng)立者一身兼多職，并沒有理事會。雖然有的草根組織設(shè)立了理事會，但并沒有真正起作用，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善的情況很普遍。這樣就容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制的現(xiàn)象。二是由于慈善組織天生存在所有者缺位，導致慈善組織所承擔的社會責任虛擬化——沒有內(nèi)部約束機制的責任。所以慈善組織往往會出現(xiàn)公共責任弱化的現(xiàn)象，導致其使命和宗旨異化為以謀取私利為目標，更談不上內(nèi)部問責了。這樣，只有在有利于組織及其領(lǐng)導人的情況下，內(nèi)部問責才會被重視，才被認為是有效的。

四、優(yōu)化慈善組織財務(wù)問責機制的對策

（一）加快相關(guān)立法，依法問責。沒有規(guī)矩，不成方圓。加快《慈善事業(yè)促進法》的出臺，對問責主體和對象的權(quán)利和義務(wù)以法律形式予以明確。同時，在該法中要強制慈善財務(wù)信息公開，并制定信息公開的標準，因為慈善組織財務(wù)信息公開程度和公開范圍是問責主體進行財務(wù)問責的重要依據(jù)和途徑。要保證問責有法可依，問責主體必須依法問責，提高問責的權(quán)威性和懲罰的強制性，加大對違規(guī)者的懲罰力度。另外，要在《慈善事業(yè)促進法》的基礎(chǔ)上及時制定相關(guān)配套制度，提高問責的針對性和操作性。

（二）官辦慈善組織去行政化，回歸民間化，增強其自主性和獨立性。對官辦慈善組織財務(wù)問責猶如隔靴搔癢，效果往往不甚理想，其原因是官辦慈善組織是“二政府”，受到政府或業(yè)務(wù)主管部門的庇護。要增強問責的實效性，就必須使官辦慈善組織去行政化，回歸民間化，增強其自主性和獨立性，使其完全獨立承受社會問責。官辦慈善組織去行政化改革要從兩個層面進行：根據(jù)鄧國勝關(guān)于非營利組織去行政化的思想，第一層面包括“物理分離”和“組織運作去行政化”兩個方面。物理分離指慈善組織與政府部門在人員、財務(wù)、辦公場所等方面的分離。具體是政府官員不在慈善組織任職，業(yè)務(wù)主管部門與慈善組織有各自獨立的財務(wù)賬目及財務(wù)人員，政府部門與慈善組織不在同一辦公場所。組織運作去行政化指官辦慈善組織不實行公務(wù)員或事業(yè)單位編制，取消行政級別。第二層面是改革雙重管理體制。實行慈善組織直接登記，不再需要掛靠業(yè)務(wù)主管單位的單一管理體制。這能夠有效地避免體制庇護和問責俘虜現(xiàn)象的發(fā)生，提高財務(wù)問責的實效性。

（三）完善慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。為防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制現(xiàn)象，保證慈善組織最大程度地實現(xiàn)公共利益，必須完善慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)鄧國勝提出的NGO治理結(jié)構(gòu)的標準，慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該將決策層和執(zhí)行層分開，不能合二為一，同時要設(shè)立理事會，理事必須由獨立的人員自愿組成，有投票權(quán)的理事應(yīng)該在五個以上，但是領(lǐng)薪水的理事不能超過有投票權(quán)理事的五分之一。領(lǐng)薪水的理事不能兼任主席或財務(wù)主管，理事會每年至少召開兩次以上會議，而且必須有一半以上的理事參會。理事會作為組織的法人，代表著捐贈者和志愿者，即委托人對執(zhí)行者進行監(jiān)督。

（四）履行公共責任，踐行公共精神，強化內(nèi)部問責。慈善組織的發(fā)展不是靠經(jīng)濟利益的激勵，而主要靠公共責任和公共精神來激勵，并靠它們來強化內(nèi)部問責。哈奇曾把公共責任分為兩個層次：低層次的公共責任意味著避免違規(guī)，避免不當行為和賬目的完善管理，高層次的公共責任意味著資源有效利用以實現(xiàn)所追求的目標。其實，內(nèi)部問責也是慈善組織的一種社會責任，而且自律被認為是公共責任的最高境界。 慈善組織不能僅滿足于低層次的公共責任，因為沒有或很少出現(xiàn)“丑聞”和腐敗行為既是公共責任的基本要求，也是負責任的組織的基本標志。慈善組織應(yīng)追求高層次的公共責任，以實現(xiàn)組織的目標和使命。慈善組織的公共精神完全取決于組織的使命和宗旨，以及員工對組織使命和宗旨的認同和內(nèi)化。慈善組織的公共精神最起碼應(yīng)該包括自治、志愿、奉獻、非營利性、公益性。慈善組織要履行公共責任，踐行公共精神，強化內(nèi)部問責，提高效率和減少直至杜絕各種違規(guī)行為的發(fā)生。總之，慈善組織要形成“制度化自律”，強化內(nèi)部問責，爭取做到慎獨。

（五）提高問責主體的問責意識和問責能力。公共選擇理論中有一個“理性冷漠”的概念，指基于理性人的假設(shè)，人們通常尋求自身利益最大化，那么在集體行動中，除非有更大的激勵或獨立的激勵，否則個人通常不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益。其實，理性冷漠并不理性，因為如果大家都理性冷漠，無人問責，慈善組織會產(chǎn)生各種財務(wù)問題，最終損害的是捐贈者的利益，這顯然是不理性的。只有大家都積極參與對慈善組織的財務(wù)問責，從而對其形成一種強大的外在壓力，慈善組織才有動力去做好各項事情，從而保證捐贈者和受益者的利益，這才是理性的。因此，要培養(yǎng)問責主體的問責意識，要讓問責主體意識到捐贈者就是委托人，慈善組織就是代理人，代理人理所當然要為委托人負責。問責意識是解決問責主體想不想問責的問題，但是能否問責，問責的深度、范圍和效果又是另外一個問題，這就涉及到問責能力。阿爾蒙德（Almond）提出公民能力感的概念，是指公民個人對自己影響中央和地方政府決策活動的能力如何估計。公民能力感越強，會越積極地參與政治活動。我們可以把公民能力感引入到對慈善組織財務(wù)問責中來，即如果公民對慈善組織財務(wù)問責能夠產(chǎn)生的影響越大，那么公民能力感就越強，就越愿意參與問責?？傊?，培養(yǎng)問責主體問責意識是讓其愿意參與問責，提升問責能力是讓問責主體能夠?qū)嵤┯行栘煛?/p>

（六）構(gòu)建利益相關(guān)者協(xié)同問責機制，培育慈善問責的社會生態(tài)環(huán)境。由于我國慈善組織管理體制的束縛、問責主體的問責意識與問責能力的限制以及慈善組織內(nèi)部問責缺失和對外部問責的消極回應(yīng)等多方面因素的制約，我國還沒有形成良好的慈善問責的社會環(huán)境。缺少良好的社會問責環(huán)境，就無法對慈善組織形成有效的社會問責。所以，必須盡快培育良好的慈善問責的社會環(huán)境。其中一個有效的途徑就是動員利益相關(guān)者通過各種方式積極參與協(xié)同問責。

20世紀60年代，西方學者提出了利益相關(guān)者(stakeholder)的概念。1984年美國經(jīng)濟學家弗里曼（Freeman）給出了一個廣義的利益相關(guān)者定義：那些能夠影響企業(yè)目標實現(xiàn)，或者能夠被企業(yè)實現(xiàn)目標的過程影響的任何個人和群體。我們借鑒弗里曼對企業(yè)中利益相關(guān)者的定義，嘗試對慈善組織的利益相關(guān)者下定義：那些能夠影響慈善組織目標實現(xiàn)，或者能夠被慈善組織實現(xiàn)目標的過程影響的任何個人、組織和群體。它具體包括組織創(chuàng)立者、理事、經(jīng)理、員工、志愿者、捐贈者、受益者、政府、社區(qū)、媒體等。單個問責主體的問責力量有限，不足以與慈善組織抗衡，問責效果往往不理想，因此利益相關(guān)者必須在問責的過程中加強聯(lián)合、相互協(xié)同，同時要確定長遠、持續(xù)的目標并使問責“制度化”。 這樣，一方面通過利益相關(guān)者協(xié)同問責，給慈善組織形成巨大壓力，促使其積極、主動、負責地回應(yīng)問責；另一方面，利益相關(guān)者發(fā)現(xiàn)自己的問責取得了效果，覺得問責有價值和有意義，能力感就越強，參與問責的積極性就越高。可見，只有利益相關(guān)者都積極主動地參與問責，才有利于形成全民問責的格局，才能形成良好的問責社會環(huán)境，最終能夠提高問責效果。

(本文得到國家社科基金項目 “中國慈善事業(yè)評估與優(yōu)化模型研究”<10BGL102>、教育部人文社會科學重點研究基地重大項目 “和諧社會構(gòu)建與慈善事業(yè)發(fā)展研究”<08JJD840204>和廣西工學院2011年科學基金項目“廣西慈善醫(yī)療救助研究”<社科院1166205>的資助。)

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