■溫來成

完善基層預(yù)算民主：強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的重要突破點(diǎn)

■溫來成

一、問題的提出

新中國成立后，除“文化大革命”等特殊時(shí)期外，黨和政府歷來重視財(cái)政監(jiān)督工作。在不同歷史時(shí)期，都提出了財(cái)政監(jiān)督的不同內(nèi)容和任務(wù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督被認(rèn)為是財(cái)政的三大職能之一。改革開放后，我國進(jìn)一步健全了財(cái)政監(jiān)督制度，取得了積極成效。特別是財(cái)政部門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立，以及2012年《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國財(cái)政監(jiān)督進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。但目前財(cái)政監(jiān)督工作水平及效果，與中共的性質(zhì)和宗旨相比，與依法治國、依法理財(cái)基本國策，以及建立責(zé)任政府、法制政府要求相比，與社會主義公共財(cái)政的職責(zé)相比，均還有一定差距，還有許多工作要做。較為突出的問題主要有：

（一）政府財(cái)政資金分配領(lǐng)域違法違紀(jì)現(xiàn)象仍比較普遍，成為滋生消極腐敗行為的制度基礎(chǔ)

盡管我國財(cái)政監(jiān)督工作取得了長足進(jìn)步，但財(cái)政分配秩序仍然較為紊亂，違法違紀(jì)現(xiàn)象仍比較普遍。以中央部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)結(jié)果為例，幾乎所有部門都程度不同地存在著問題，且有些問題年年查出，年年犯。如工業(yè)和信息化部2011年部本級在未編報(bào)預(yù)算的情況下，動(dòng)用以前年度結(jié)余資金433.93萬元發(fā)放津貼補(bǔ)貼，部本級未經(jīng)批準(zhǔn)將公用經(jīng)費(fèi)76.66萬元調(diào)整用于彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)缺口；2010年和2011年，科技部主管的中國民營科技實(shí)業(yè)家協(xié)會多收取理事單位會費(fèi)200萬元，專門用于支付常務(wù)理事單位休閑度假等與協(xié)會工作無關(guān)的開支，至2011年底已支出131.61萬元，其中2011年發(fā)生37.89萬元。2010年和2011年，科技部主管的中國科技產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)會以購買辦公用品等名義虛列支出，分別購買購物卡14.77萬元和11.34萬元；2011年國家民委委本級政府采購實(shí)際執(zhí)行716.04萬元，超出政府采購預(yù)算134.04萬元；委本級和所屬民族文化宮未嚴(yán)格按政府采購程序采購設(shè)備，涉及金額共394.35萬元，等等。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從最高檢歷年“兩會”上的工作報(bào)告整理數(shù)據(jù)可知,自2000年底最高檢會同公安部組織開展追逃專項(xiàng)行動(dòng)以來,至2011年,檢察機(jī)關(guān)共抓獲在逃職務(wù)犯罪嫌疑人18487名。而據(jù)最高檢公開發(fā)布的 2005、2007、2009—2011 年五年的數(shù)據(jù)顯示,我國這五年共繳獲贓款贓物金額達(dá)到541.9億元。這些數(shù)據(jù)，從一個(gè)側(cè)面反映出我國政府財(cái)政資金使用的一些真實(shí)狀況。

（二）在我國現(xiàn)行體制下財(cái)政監(jiān)督難以整合力量

財(cái)政監(jiān)督涉及人大、財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等主管部門，眾多的財(cái)政資金使用單位，以及新聞媒體等社會機(jī)構(gòu)和公眾，但難以形成合力，監(jiān)督的實(shí)際效果有待提高。從我國財(cái)政監(jiān)督的主管部門看，各級人民代表大會主要從立法和執(zhí)法的角度，進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督；財(cái)政部門從財(cái)政資金管理的角度進(jìn)行監(jiān)督，既有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也包括業(yè)務(wù)部門的日常監(jiān)督；政府審計(jì)部門是政府專設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，對各部門使用財(cái)政資金情況進(jìn)行監(jiān)督；紀(jì)檢部門主要從黨的組織紀(jì)律角度，進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督；監(jiān)察部門主要從監(jiān)督公務(wù)員行為的角度，開展財(cái)政監(jiān)督；報(bào)紙、電臺、電視臺等新聞媒體主要從輿論監(jiān)督的角度，進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督。城鄉(xiāng)居民從人民主權(quán)的角度，進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督等?？梢哉f，市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)有盡有，但從實(shí)際效果來看，監(jiān)督難以形成合力，財(cái)政監(jiān)督體制機(jī)制創(chuàng)新的任務(wù)十分繁重。

（三）財(cái)政資金使用效益有待提高

當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督效能與廣大城鄉(xiāng)居民期望相比差距較大，財(cái)政支出績效監(jiān)督任務(wù)繁重。在政府財(cái)政收入一定的條件下，如何用有限的財(cái)政資金，最大限度地為居民、企業(yè)和其他社會組織提供公共服務(wù)，即實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出效益的最大化，是財(cái)政監(jiān)督永恒的命題。而我國目前財(cái)政領(lǐng)域合法性、合規(guī)性監(jiān)督形勢依然十分嚴(yán)峻，財(cái)政支出績效考核僅處于起步階段，在尚未全面推行績效預(yù)算的情況下，如何加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用效益，更好地滿足社會公共需要，是財(cái)政監(jiān)督體制機(jī)制創(chuàng)新的重要任務(wù)。

因此，在現(xiàn)階段財(cái)政監(jiān)督體制機(jī)制創(chuàng)新的任務(wù)十分繁重，需要從多個(gè)方面取得突破，其中，推行基層預(yù)算民主，擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民直接間接參與政府預(yù)算管理的范圍和程度，拓寬財(cái)政監(jiān)督的社會基礎(chǔ)，以基礎(chǔ)預(yù)算民主管理和監(jiān)督為基礎(chǔ)，發(fā)揮財(cái)政部門專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢，整合、協(xié)同其他監(jiān)督管理部門，從不同領(lǐng)域、不同角度，共同開展財(cái)政監(jiān)督工作，保障財(cái)政資金運(yùn)行秩序，提高財(cái)政資金使用效益，維護(hù)社會公共利益，滿足社會公共需要，是可能取得突破的選擇之一。

二、推行基層預(yù)算民主、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀及問題

改革開放以來，隨著我國法律制度的不斷完善、居民民主參與意識的日益增強(qiáng)，全國各地陸續(xù)出現(xiàn)了一些推進(jìn)基層預(yù)算民主管理，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的試驗(yàn)和探索，如浙江溫嶺的參與式預(yù)算，四川巴州白廟鄉(xiāng)的預(yù)算公開，河南焦作、江蘇的無錫、黑龍江的哈爾濱等地在預(yù)算編制層面引入公眾直接參與；上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，采取了項(xiàng)目立項(xiàng)由人大代表“點(diǎn)菜”，實(shí)施過程由代表監(jiān)督，建設(shè)結(jié)果由代表評估的做法，讓人大代表更全方位地代表公眾參與鎮(zhèn)重大事項(xiàng)的決策中。另外，廣州、深圳等地在預(yù)算編制、預(yù)算公開等方面進(jìn)行了探索。同時(shí)，隨著部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購等財(cái)政改革的推行，對基層單位預(yù)算編制、執(zhí)行和決算提出了更高要求。上述基層預(yù)算民主試驗(yàn)和探索，對我國財(cái)政監(jiān)督改革提供了新的思路，在國內(nèi)外引起了較為廣泛的影響。第一，擴(kuò)大了基層居民直接、間接參與預(yù)算管理，實(shí)行民主監(jiān)督的覆蓋面。這些探索在現(xiàn)行人民代表大會制度框架內(nèi)，進(jìn)一步擴(kuò)大了居民參與政府預(yù)算的范圍，如召開預(yù)算決策懇談會，居民代表或自愿參加居民都可發(fā)表意見，通過地方人民代表大會參與預(yù)算決策，并對預(yù)算執(zhí)行和決算進(jìn)行監(jiān)督。這樣，擴(kuò)大了預(yù)算監(jiān)督的社會基礎(chǔ)。第二，預(yù)算監(jiān)督從傳統(tǒng)的事后監(jiān)督為主，轉(zhuǎn)向事前、事中、事后全過程監(jiān)督。從各地區(qū)基層預(yù)算民主試驗(yàn)和探索的情況看 ，居民從預(yù)算決策、預(yù)算編制環(huán)節(jié)就開始參與，發(fā)揮監(jiān)督功能，并貫穿執(zhí)行和決算的全過程。而審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督往往以事后監(jiān)督為主，具有一定的局限性。第三，提高了預(yù)算透明度，便于社會監(jiān)督。通過基層預(yù)算民主，政府全部預(yù)算向社會公開，大大提高了預(yù)算透明度。除當(dāng)?shù)鼐用翊硗猓行┑胤筋A(yù)算懇談會還有新聞?dòng)浾?、專家學(xué)者等人員參加。高度透明的政府預(yù)算，便于居民、新聞媒體等社會主體參與預(yù)算監(jiān)督。第四，增強(qiáng)了預(yù)算監(jiān)督力度。在推進(jìn)基層預(yù)算民主化過程中，由于監(jiān)督基礎(chǔ)擴(kuò)大，預(yù)算透明度提高，財(cái)政、人大、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等專業(yè)監(jiān)督與居民、新聞媒體等社會監(jiān)督相結(jié)合，有效提高了預(yù)算監(jiān)督力度。預(yù)算經(jīng)民主協(xié)商、人民代表大會通過后，政府須嚴(yán)格實(shí)行，不得隨意更改，并要對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。

各地區(qū)推行基層預(yù)算民主、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督實(shí)驗(yàn)和探索取得上述成效的同時(shí)，其局限性也較為明顯：第一，推行基層預(yù)算民主、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的工作，僅限于局部試驗(yàn)、探索，并無明確法律依據(jù)。在《預(yù)算法》等法律制度中，對基層預(yù)算民主的方式、程序、法律責(zé)任等無具體規(guī)定。因而這種試驗(yàn)、探索具有很大脆弱性，受上級領(lǐng)導(dǎo)的重視、當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的意愿等因素影響較大，甚至隨時(shí)都有“人走政息”的危險(xiǎn)。第二，推行基層預(yù)算民主、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督實(shí)驗(yàn)和探索的程序、制度和方法還不夠規(guī)范。由于基層預(yù)算民主還處在探索、試驗(yàn)過程中，有關(guān)的程序、制度和方法需要進(jìn)一步完善、規(guī)范，以提高預(yù)算民主管理、監(jiān)督的效果。第三，上述實(shí)驗(yàn)、探索，只是局部小范圍地開展，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府為主，對整個(gè)國家預(yù)算管理，財(cái)政監(jiān)督的影響微弱。難以滿足城鄉(xiāng)居民對政府預(yù)算享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，維護(hù)自身合法權(quán)益的需要，這也是一些地方發(fā)生群體性事件的原因之一。

三、完善基層預(yù)算民主、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的思路

如前所述，我國財(cái)政監(jiān)督諸多挑戰(zhàn)和問題，需要從多方面深化改革，創(chuàng)新監(jiān)督體制機(jī)制。其中，推行基層預(yù)算民主，是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的重要途徑之一?；鶎宇A(yù)算民主管理的目的，就是在預(yù)算管理中尋找堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民群眾相結(jié)合的具體途徑，在此基礎(chǔ)上形成財(cái)政監(jiān)督的合力。從財(cái)政部門專業(yè)監(jiān)督的角度看，通過推進(jìn)基層預(yù)算民主，動(dòng)員更多的居民等社會主體參與到預(yù)算監(jiān)督中，擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督的社會基礎(chǔ)，增強(qiáng)監(jiān)督力度，與其他監(jiān)督主管部門配合，形成監(jiān)督合力，以實(shí)現(xiàn)保證各項(xiàng)財(cái)政收支符合國家法律制度、財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策，以及政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，最大限度地滿足居民、企業(yè)和其他社會組織的公共需要，提高居民生活質(zhì)量的目的。針對上述我國各地區(qū)基層預(yù)算民主的試驗(yàn)和探索中出現(xiàn)的問題，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段完善基層預(yù)算民主、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的思路主要包括：

（一）積極推進(jìn)基層預(yù)算民主，在人民代表大會制度基礎(chǔ)上擴(kuò)大居民預(yù)算參與程度，拓寬財(cái)政監(jiān)督的社會基礎(chǔ)

從理論上講，財(cái)政預(yù)算資金是納稅人對社會的貢獻(xiàn)，每一個(gè)居民或納稅人對資金使用都有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在現(xiàn)代社會，居民主要通過代議制民主參與預(yù)算管理和監(jiān)督。同時(shí)，各國政府都重視居民直接參與政府預(yù)算決策、管理。我國人民代表大會也是一種代議制民主制度。在人民代表大會制度基礎(chǔ)上，除人大代表監(jiān)督外，通過選舉民意代表，開設(shè)居民會議等形式，吸引更多的居民參與基層預(yù)算管理、監(jiān)督，可以擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督的社會基礎(chǔ)，提高財(cái)政監(jiān)督效果，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督目的。對義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、市政設(shè)施等和轄區(qū)內(nèi)居民利益直接相關(guān)的預(yù)算支出，政府編制預(yù)算之前，通過居民代表會議、網(wǎng)上投票等方式，直接征求居民意見，接受居民監(jiān)督。根據(jù)居民意見，修改預(yù)算方案，對于反對意見超過參與居民半數(shù)的預(yù)算收支項(xiàng)目，予以取消，充分尊重居民意愿。預(yù)算方案根據(jù)居民意見修改后，再提交人民代表大會表決，并及時(shí)公布，居民參與全過程預(yù)算管理，發(fā)揮監(jiān)督作用。

（二）完善基層預(yù)算民主管理的具體制度、機(jī)制，形成財(cái)政監(jiān)督的合力

在推進(jìn)基層預(yù)算民主，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的過程中，由地方人大、政府及時(shí)制定和頒布地方法規(guī)、行政規(guī)章，保障基層預(yù)算民主的順利推進(jìn)。地方法規(guī)、行政規(guī)章制定和頒布，一方面，可以提高基層預(yù)算民主的可操作性，保障基層預(yù)算民主的有序、規(guī)范進(jìn)行。另一方面，地方法規(guī)、行政規(guī)章的形式，鞏固基層預(yù)算民主試驗(yàn)、探索的成果，使這種試驗(yàn)、探索持續(xù)下去，不因領(lǐng)導(dǎo)人的更替而變化，也不因黨政領(lǐng)導(dǎo)的好惡而停止。在完善基層預(yù)算民主管理的具體制度、機(jī)制，擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督社會力量的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合財(cái)政部門監(jiān)督等各主管部門監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，提高財(cái)政監(jiān)督效果，達(dá)到監(jiān)督目的。從我國財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)看，這一點(diǎn)是非常重要的。在我國《憲法》、《預(yù)算法》等法律制度，以及黨的基本路線方針、政策等宏觀方面來看，推進(jìn)基層預(yù)算民主，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督應(yīng)不成問題，但如果缺乏具體可操作的制度、規(guī)范和程序，實(shí)施起來仍困難重重，甚至難以推行。上述參與式預(yù)算等基層預(yù)算民主試驗(yàn)、探索，目前僅限于少數(shù)地區(qū)，也恰恰說明了這一點(diǎn)。

（三）加強(qiáng)基層預(yù)算民主的頂層設(shè)計(jì)，完善財(cái)政監(jiān)督法律依據(jù)

盡管基層預(yù)算民主主要在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市社區(qū)等直接為居民提供公共服務(wù)的單位展開，但在現(xiàn)階段，如果這些試驗(yàn)、探索在憲法、法律層面沒有相應(yīng)指導(dǎo) ，缺乏必要的頂層設(shè)計(jì)，其試驗(yàn)、探索必然會困難重重。因此，需要在《憲法》、《預(yù)算法》等國家法律制度中，明確提出鼓勵(lì)各地區(qū)開展基層預(yù)算民主試驗(yàn)、探索，并制定基本的指導(dǎo)原則，允許地方人大、政府制定和實(shí)施推行基層預(yù)算民主的法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范基層預(yù)算民主的程序、制度和方法。有了國家法律的規(guī)定和頂層設(shè)計(jì)，各地區(qū)就可以大膽試驗(yàn)、探索預(yù)算民主的具體途徑、方式，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，而不必要一定尋求上級單位和領(lǐng)導(dǎo)的支持，各種試驗(yàn)、探索也不因單位黨政領(lǐng)導(dǎo)的更替或態(tài)度而發(fā)生重大變化，甚至終止。從而使我國預(yù)算民主、財(cái)政監(jiān)督走向制度化、規(guī)范化、法制化的道路。

（四）加強(qiáng)推進(jìn)基層預(yù)算民主，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的理論研究和宣傳，為改革創(chuàng)造良好的社會輿論氛圍

受傳統(tǒng)體制、歷史文化等多種因素的影響，我國推進(jìn)基層預(yù)算民主存在一定困難，既有政府、人大等公共機(jī)構(gòu)的問題，也有居民參與意愿、習(xí)慣的問題。因而需要?jiǎng)訂T各方面的力量，包括專家學(xué)者、新聞媒體、政府研究機(jī)構(gòu)等積極開展推進(jìn)基層預(yù)算民主，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的理論，以及輿論宣傳，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，使更多的居民、黨政官員和社會組織理解、支持和參與基層預(yù)算民主，積極參加財(cái)政監(jiān)督，進(jìn)一步擴(kuò)大推進(jìn)基層預(yù)算民主的范圍，逐步發(fā)展成為有中國特色公共選擇制度、公共財(cái)政制度的一部分，構(gòu)建財(cái)政監(jiān)督強(qiáng)大的社會基礎(chǔ)和制度保障。

（本文為國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《中國特色公共支出理論與政策創(chuàng)新研究》【批準(zhǔn)號11AZD045】、教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目《城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)能力建設(shè)與政府財(cái)政援助技術(shù)研究》【項(xiàng)目批準(zhǔn)號09YJA630159】、中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所2011年度研究課題的階段性研究成果）

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院、中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所）