■王敏

推進(jìn)我國(guó)房產(chǎn)稅改革的思考與建議

■王敏

本文通過(guò)闡述滬渝房產(chǎn)稅改革的具體情況，分析了我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅制度中存在的稅率較低、征稅范圍過(guò)窄、計(jì)稅依據(jù)不合理等問(wèn)題。并在借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步完善我國(guó)房產(chǎn)稅的政策建議。

一、滬渝房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)情況

自2011年1月28日起，上海、重慶正式啟動(dòng)對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅的改革試點(diǎn)工作，并公布房產(chǎn)稅征收標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)具體措施，由此拉開(kāi)了在全國(guó)進(jìn)行房產(chǎn)稅改革的序幕。

重慶房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象包括本地居民的獨(dú)棟別墅，房?jī)r(jià)達(dá)到當(dāng)?shù)鼐鶅r(jià)兩倍以上的高檔公寓，在重慶無(wú)戶口、無(wú)工作、無(wú)投資的“三無(wú)人員”在征稅范圍內(nèi)所購(gòu)的房產(chǎn)；其中，購(gòu)買兩套以上住房的，從第二套開(kāi)始征收房產(chǎn)稅，適用稅率為0.5%—1.2%。如無(wú)存量商品住宅，購(gòu)買首套獨(dú)棟商品住宅和高檔住房都可按規(guī)定抵扣免稅面積，存量獨(dú)棟商品住宅可以抵扣180平方米，高檔住房可以抵扣100平方米，且以戶為單位進(jìn)行核算。

上海房產(chǎn)稅的征收對(duì)象是本市居民在本市新購(gòu)而且是該家庭第二套以及以上的住房和非本市居民家庭在本市新購(gòu)的住房，規(guī)定稅率為0.6%；應(yīng)稅住房每平方米的市場(chǎng)交易價(jià)格不高于本市上年度新建商品住房平均銷售價(jià)格兩倍（含兩倍）的，規(guī)定稅率為0.4%。另外，本市居民家庭在本市新購(gòu)且屬于該家庭第二套及以上住房的，如果家庭人均住房面積合計(jì)后平均低于60平方米的，則暫時(shí)減免其房產(chǎn)稅的征收；合計(jì)平均后，人均住房面積大于60平方米的，對(duì)超過(guò)的部分面積征收房產(chǎn)稅。上海和重慶兩地的房產(chǎn)稅收入在征收之后都用于保障性住房和公租房建設(shè)支出。

上海方案只涉及增量，但依靠信息系統(tǒng)支持把新購(gòu)房與原有房合并后計(jì)算出人均擁有面積，再對(duì)高端征稅；重慶方案涉及了轄區(qū)內(nèi)幾千套獨(dú)立別墅的存量住房，但明確規(guī)定了180平方米的“起征點(diǎn)”，仍是只調(diào)節(jié)高端（賈康，2012）。由于房產(chǎn)稅征收的“高門檻”，自上海、重慶房產(chǎn)稅改革實(shí)施一年多以來(lái)，其調(diào)控房?jī)r(jià)的效果并不顯著。稅率低、征稅范圍窄、稅收優(yōu)惠較多，使得房產(chǎn)稅的政府調(diào)控信號(hào)作用大于實(shí)際操作效果。

房產(chǎn)稅具有稅基不易隱藏、稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁、稅收收入穩(wěn)定和可對(duì)納稅人收入進(jìn)行二次分配等優(yōu)點(diǎn) （劉洪玉，2011）。對(duì)于房產(chǎn)稅改革，賈康認(rèn)為其意義重大，其一，房產(chǎn)稅改革是中國(guó)稅制完善的必要環(huán)節(jié)，有利于完善我國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅體系，增加直接稅比重；其二，房產(chǎn)稅改革對(duì)于增加地方財(cái)政收入和完善地方稅制發(fā)揮著重大作用；其三，房產(chǎn)稅改革可用于抑制房?jī)r(jià)，促使房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；其四，房產(chǎn)稅改革可抑制兩極分化，縮小貧富差距。高培勇表示，我國(guó)房產(chǎn)稅改革的難點(diǎn)涉及到我國(guó)的稅收征管機(jī)制能否對(duì)存量而非增量房征稅，使我國(guó)的征管機(jī)制安排更加合理。尹伯成指出，上海、重慶出臺(tái)的房產(chǎn)稅改革方案還應(yīng)進(jìn)一步完善，如逐步適當(dāng)擴(kuò)大征稅范圍，設(shè)置靈活的差別比例稅率等。劉尚希指出房產(chǎn)稅改革應(yīng)注意兩點(diǎn)：其一，多占多繳，即對(duì)擁有房產(chǎn)越多的人征收越多的房產(chǎn)稅；其二，稅制設(shè)計(jì)要旨在節(jié)約住房和土地資源，避免住房資源的浪費(fèi)。這種做法在調(diào)節(jié)住房消費(fèi)的同時(shí)，對(duì)于社會(huì)財(cái)富再分配和抑制房地產(chǎn)投機(jī)，也發(fā)揮著一定的作用。

程輝和楊孟著認(rèn)為，與“重慶模式”相比，“上海模式”具有更加簡(jiǎn)便易行、更具人性化、更利于政策推進(jìn)的特點(diǎn)，也更符合我國(guó)國(guó)情以及國(guó)際的實(shí)施通則。房產(chǎn)稅改革的出發(fā)點(diǎn)是保障房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期的健康發(fā)展，但是其最終目的在于完善稅制，增加地方主體稅種，從而使地方政府的職能與其財(cái)力相匹配。

二、我國(guó)房產(chǎn)稅制度中存在的問(wèn)題

（一）征稅范圍過(guò)窄

我國(guó)房產(chǎn)稅的征收范圍限于城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性住房，對(duì)于個(gè)人自住住房實(shí)行免稅。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多人擁有房屋并不單是為了居住，越來(lái)越多的人基于投機(jī)目的購(gòu)買住房，而我國(guó)在保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅稅負(fù)過(guò)低，加劇了房?jī)r(jià)的上升。即使是實(shí)施房產(chǎn)稅改革的上海、重慶，也由于只對(duì)獨(dú)棟別墅、高檔公寓或新購(gòu)且屬該居民家庭第二套及以上的住房等小范圍內(nèi)的住房征稅，沒(méi)能從根本上擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征稅范圍，對(duì)國(guó)家稅收收入和地方財(cái)政收入影響不大。此外，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，一些農(nóng)村發(fā)達(dá)地區(qū)也具備了城市的功能，房產(chǎn)稅征收忽略這些地區(qū)的房地產(chǎn)，不利于社會(huì)公平機(jī)制的建立。

（二）計(jì)稅依據(jù)不合理

我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)分為從價(jià)計(jì)征和從租計(jì)征。從價(jià)計(jì)征是按照房產(chǎn)余值征稅，即在房產(chǎn)原值的基礎(chǔ)上，減除10%至30%后，按照余值計(jì)算繳納房產(chǎn)稅，稅率為1.2%；從租計(jì)征是對(duì)出租的房產(chǎn)按照房產(chǎn)租金收入為計(jì)稅依據(jù)，稅率為12%。其中，在從價(jià)計(jì)征方面，由于房產(chǎn)原值是歷史成本，不能真實(shí)地體現(xiàn)房產(chǎn)的價(jià)值，導(dǎo)致房產(chǎn)稅收入不能隨著房產(chǎn)的增值而增加。在從租計(jì)征環(huán)節(jié)存在重復(fù)征稅現(xiàn)象，不但征收房產(chǎn)稅，而且征收營(yíng)業(yè)稅，稅制復(fù)雜且負(fù)擔(dān)較重，不能很好地發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入和優(yōu)化資源配置等方面的功能。

（三）稅率較低

一方面，房產(chǎn)稅從價(jià)計(jì)征稅率為1.2%，低于國(guó)際平均水平，這種對(duì)保有環(huán)節(jié)征稅的“仁慈”，加劇了人們炒房的熱情，提高了房?jī)r(jià)和房屋空置率，不利于資源的合理利用；另一方面，由于我國(guó)房地產(chǎn)稅率的統(tǒng)一性和固定性，導(dǎo)致其與經(jīng)濟(jì)和房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)速度不夠協(xié)調(diào)，不能正確反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)。

（四）立法權(quán)歸屬不清晰

我國(guó)房產(chǎn)稅的立法權(quán)屬于中央政府，而房產(chǎn)稅收入屬于地方政府，這導(dǎo)致地方財(cái)政不能根據(jù)自己的實(shí)際需要和具體情況征稅。房產(chǎn)稅是重要的財(cái)產(chǎn)稅，必須通過(guò)正式立法和聽(tīng)證程序，基于這一點(diǎn)，上海和重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)的合法性受到很多質(zhì)疑。在上海、重慶房產(chǎn)稅的試點(diǎn)改革中，由地方政府決定征稅范圍、稅率和稅收優(yōu)惠，即便相關(guān)政策和稅制的制定符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，卻又與房產(chǎn)稅立法權(quán)歸中央政府的規(guī)定相矛盾。

（五）減免稅范圍不合理

我國(guó)房產(chǎn)稅的免稅對(duì)象包括行政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)等單位自用的房產(chǎn)，財(cái)政撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位業(yè)務(wù)范圍內(nèi)自用的房產(chǎn)以及個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用房等。目前看來(lái)，這些規(guī)定越來(lái)越不符合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。首先，個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房比重不斷上升，免稅規(guī)定刺激了居民的投機(jī)欲望，造成房?jī)r(jià)和房屋空置率居高不下；其次，隨著部分事業(yè)單位從事盈利性活動(dòng)，其性質(zhì)發(fā)生改變，對(duì)其繼續(xù)免稅已不符合社會(huì)發(fā)展的需要。

三、國(guó)外的房產(chǎn)稅制及經(jīng)驗(yàn)借鑒

西方發(fā)達(dá)國(guó)家一般實(shí)行以直接稅（所得稅、財(cái)產(chǎn)稅）為主、間接稅為輔的稅制結(jié)構(gòu)，而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家都實(shí)行以間接稅為主、直接稅和其他稅種為輔的稅制結(jié)構(gòu)。房產(chǎn)稅是一種重要的財(cái)產(chǎn)稅，世界上大多數(shù)國(guó)家都設(shè)有房產(chǎn)稅，且在其稅制體系中占有相當(dāng)大的比重。在英美日等發(fā)達(dá)國(guó)家，房產(chǎn)稅是地方財(cái)政重要的稅收收入，如美國(guó)所占比例為50%—80%。我國(guó)可以借鑒美國(guó)房地產(chǎn)稅收體系的部分先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使其服務(wù)于我國(guó)的房產(chǎn)稅改革。

（一）完善的房地產(chǎn)稅制體系

按照“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則，美國(guó)的房地產(chǎn)稅制為地方政府提供了充足的財(cái)政收入，并且從橫向公平和縱向公平的角度使房地產(chǎn)稅制發(fā)揮了其應(yīng)有的調(diào)節(jié)收入分配的作用。由于房地產(chǎn)稅的征收，豪宅并不是所有美國(guó)富豪的最佳選擇，因?yàn)楹勒瑩碛姓呙磕甓紩?huì)為之付出高額的房產(chǎn)稅；由于出租房屋的稅率較高，房地產(chǎn)保有者一般會(huì)合理地消費(fèi)和擁有房產(chǎn)，避免了房屋的閑置浪費(fèi)。同時(shí)，稅收優(yōu)惠政策形式多樣，對(duì)于專門用于公益目的的房地產(chǎn)、低收入和弱勢(shì)群體自住的房地產(chǎn)以及根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定應(yīng)享受稅收優(yōu)惠的房地產(chǎn)都在各州稅收優(yōu)惠的范圍之內(nèi)。

（二）房產(chǎn)稅收入“取之于民，用之于民”

作為地方政府的主要財(cái)政收入，美國(guó)各州征收的房地產(chǎn)稅幾乎全部用在國(guó)民的教育、治安以及環(huán)境的改善上，對(duì)于國(guó)民來(lái)說(shuō)，因稅收而獲得的收益遠(yuǎn)大于所繳納的稅費(fèi)金額。這種做法不僅提高了地方政府的公信度，同時(shí)提高了房地產(chǎn)所有者的經(jīng)濟(jì)效益以及公共利益。美國(guó)房地產(chǎn)所有者從而自愿繳納房產(chǎn)稅，使得房產(chǎn)稅逐步完善，為地方政府提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政收入。

（三）地方自主權(quán)

由于美國(guó)各州經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及房地產(chǎn)繁榮程度不同，美國(guó)中央政府賦予各州較大的稅收自主權(quán)，政府允許各地根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、土地資源的真實(shí)狀態(tài)和納稅人的繳稅能力等具體情況，在國(guó)家規(guī)定的稅收制度基礎(chǔ)之上，靈活確定本地的稅率和稅收優(yōu)惠制度等細(xì)則。美國(guó)各州的房產(chǎn)稅稅率幅度大致在1%—3%區(qū)間內(nèi)。這種規(guī)定有利于激發(fā)地方政府的積極性，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用，同時(shí)有利于縮小貧富差距，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

（四）精細(xì)的信息化管理

美國(guó)實(shí)行了健全的財(cái)產(chǎn)登記制度和完善的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)制，本著評(píng)估和征管相互獨(dú)立的原則，設(shè)置了稅基評(píng)估機(jī)構(gòu)，規(guī)定該機(jī)構(gòu)與地方稅務(wù)機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)平級(jí)。三個(gè)部門聯(lián)系密切，既相互制約又相互制約，為評(píng)估結(jié)果的公正合理提供了有力的保證。與之相比，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)登記制度和房地產(chǎn)征管配套體系很不健全，結(jié)果是導(dǎo)致我國(guó)房產(chǎn)稅收入流失，給國(guó)家造成了較大的損失。

除了美國(guó)，日本、韓國(guó)等國(guó)也有相對(duì)完善的房地產(chǎn)稅收體系。日本的房地產(chǎn)稅制按納稅主體的實(shí)際情況采取差別稅率的方式，兼顧社會(huì)公平，為抑制投機(jī)、保障房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定起到了積極作用，而且在房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)采取了很多的優(yōu)惠政策。韓國(guó)的房地產(chǎn)稅收制度比較嚴(yán)厲，對(duì)于打擊房地產(chǎn)投機(jī)行為發(fā)揮了重大作用。比如，對(duì)于擁有兩套住宅的家庭在購(gòu)買房產(chǎn)兩年之內(nèi)出售，要繳納50%的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅，擁有三套以上住宅的家庭在購(gòu)買房產(chǎn)兩年之內(nèi)出售，要繳納60%的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅，嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控措施使房地產(chǎn)資源得到了更好的利用。

四、進(jìn)一步完善我國(guó)房產(chǎn)稅制度的建議

上海與重慶試點(diǎn)已經(jīng)一年多了，從市場(chǎng)的反應(yīng)來(lái)看，盡管這些試點(diǎn)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)所產(chǎn)生的影響不大，對(duì)遏制高房?jī)r(jià)所起作用更是十分有限，但調(diào)控房?jī)r(jià)并不是我國(guó)房產(chǎn)稅改革的目的。我國(guó)房產(chǎn)稅改革的最終目的是從完善房地產(chǎn)稅收體系入手，進(jìn)而構(gòu)建完整的地方稅體系。基于以上對(duì)我國(guó)房產(chǎn)稅改革相關(guān)問(wèn)題的探討，本文認(rèn)為應(yīng)從以下方面進(jìn)一步完善我國(guó)房產(chǎn)稅制度。

（一）擴(kuò)大開(kāi)征范圍

相比于以前的征稅范圍，應(yīng)逐步擴(kuò)大我國(guó)房產(chǎn)稅的征收范圍，將居民居住房屋（包括富裕農(nóng)村用房）以及盈利性的事業(yè)單位用房等納入房產(chǎn)稅的征收范圍。在上海、重慶進(jìn)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)房產(chǎn)稅的試點(diǎn)改革，從我國(guó)當(dāng)前情況來(lái)看，如果房產(chǎn)稅改革不能在全國(guó)范圍內(nèi)大力推廣，那么地區(qū)發(fā)展不平衡的態(tài)勢(shì)將更加嚴(yán)重。這就決定了我國(guó)政府應(yīng)逐步放寬房產(chǎn)稅的試點(diǎn)范圍，按照簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率的原則，完善各地的房產(chǎn)稅征收體系。從上海和重慶的房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革方案和實(shí)施情況可以看出，兩地的征稅范圍較窄，不能很好地體現(xiàn)稅收公平性的要求，且不能很好地調(diào)節(jié)貧富差距，對(duì)此，各地政府在擴(kuò)大試點(diǎn)范圍時(shí)應(yīng)給予重視和完善。

（二）提高稅率

提高房產(chǎn)稅從價(jià)計(jì)征稅率，根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平制定合適的稅率，使稅率與房?jī)r(jià)的變動(dòng)相一致，對(duì)于居民住房，實(shí)行第一套免稅，第二套輕稅率，第三套重稅及更多的房產(chǎn)實(shí)行更高的懲罰性稅率等。對(duì)此，各地政府應(yīng)根據(jù)本地房產(chǎn)稅類型設(shè)置與實(shí)際情況相適應(yīng)的稅率，借鑒美國(guó)的房產(chǎn)稅經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家規(guī)定的幅度內(nèi)適當(dāng)調(diào)整。如對(duì)于大城市的房地產(chǎn)實(shí)行較高的稅率，小城市則反之；對(duì)于豪華住宅和浪費(fèi)土地資源較為嚴(yán)重的房地產(chǎn)實(shí)行較高的稅率，普通房地產(chǎn)則反之；對(duì)于收入較高居民的房地產(chǎn)實(shí)行較高的稅率，收入較低的居民則反之；等等。同時(shí)建議將目前從租計(jì)征環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和營(yíng)業(yè)稅等統(tǒng)一改為征收所得稅，簡(jiǎn)化稅制，降低納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。

（三）將部分稅收立法權(quán)下放給地方

稅權(quán)過(guò)于集中不僅不利于房地產(chǎn)稅收體系的完善，而且在很大程度上制約了各地政府通過(guò)房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入這兩個(gè)作用的發(fā)揮。分稅制雖然賦予了地方一定的稅收管理權(quán)，但目前稅收立法權(quán)和稅收管理權(quán)仍然高度集中在中央，這在一定程度上限制了地方稅體系因地制宜地完善與發(fā)展。因此，中央應(yīng)適度下放稅收立法權(quán)和管理權(quán)，統(tǒng)一制定房產(chǎn)稅征收的稅率范圍，然后由地方政府根據(jù)中央制定的上下限，并結(jié)合本地一定時(shí)期的情況，在該范圍內(nèi)制定本地的房產(chǎn)稅政策和相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，這在一定程度上也可以帶動(dòng)地方政府主動(dòng)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的積極性。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)

對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)的稅制缺陷等方面問(wèn)題，政府應(yīng)盡快建立完善的房地產(chǎn)登記制度、評(píng)價(jià)體系和定價(jià)制度，并建立常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)有可能投機(jī)的交易者進(jìn)行監(jiān)督，使房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)范化、公平化、透明化、效率化，更好地滿足廣大消費(fèi)者的住房需求，促使房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。

（五）規(guī)范稅收收入的用途

根據(jù)上海、重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革政策，其房產(chǎn)稅收入主要用于公租房建設(shè)和保障性住房等方面支出。作為未來(lái)地方政府重要的財(cái)政收入來(lái)源，房產(chǎn)稅收入應(yīng)直觀體現(xiàn)“取之于民，用之于民”的原則，在地方政府?dāng)U大范圍征收房產(chǎn)稅的同時(shí)，對(duì)房產(chǎn)稅收入的用途實(shí)行透明化管理，用于建設(shè)本地保障性住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化等民生事業(yè)。

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