○楊 穎 田東林 路 遙

（1、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 上海 200052；2、云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 云南 昆明 650201）

一、概述

作為一種社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，貧困是經(jīng)濟(jì)、社會、文化落后的總稱，是由低收入造成的缺乏生活必需的基本物質(zhì)和服務(wù)以及沒有發(fā)展的機(jī)會和手段的生活狀況，是一個多因素綜合作用的結(jié)果。促進(jìn)發(fā)展、消除貧困是人類社會的共同事業(yè)，人類在扶貧開發(fā)的長期實(shí)踐與探索中，形成了一些具有代表性的理論。1956年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家納克斯（Ragnar Nurkse）提出“貧困惡性循環(huán)”理論，認(rèn)為發(fā)展中國家之所以貧困，是因?yàn)檫@些國家（或地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)中存在著若干個互相聯(lián)系、互相作用的“惡性循環(huán)系列”，使得資本形成不足。要擺脫貧困，打破惡性循環(huán)，必須大規(guī)模地增加投資，增加居民儲蓄，促進(jìn)資本積累的形成。同年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家納爾遜（R.R.Nelson）提出“低水平均衡陷阱”理論，認(rèn)為發(fā)展中國家（或地區(qū)）經(jīng)濟(jì)貧困主要是因?yàn)槿司杖脒^低，導(dǎo)致儲蓄能力過低、投資量小和資本形成不足，要擺脫這種“低水平均衡陷阱”，必須進(jìn)行大規(guī)模的資本投入，使投資的增長和產(chǎn)出的增長超過人口增長。1957年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈維·萊賓斯坦（Harvey·Leibenstein）提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展“臨界最小努力”理論，認(rèn)為發(fā)展中國家（或地區(qū)）要打破收入低與貧困之間的惡性循環(huán)，就必須保證足夠高的資本投資率，這個投資率的水平值即“臨界最小努力”，沒有這個“最小努力”就難以使國民經(jīng)濟(jì)擺脫貧困落后的困境。1974年，瑞典貧困問題專家岡納·繆爾達(dá)爾（Gunnar·Myrdar）提出“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論，認(rèn)為貧困是社會、經(jīng)濟(jì)、政治和制度等綜合作用的結(jié)果，主張通過權(quán)力關(guān)系、土地關(guān)系、教育等方面的改革，實(shí)現(xiàn)收入平等，增加窮人的消費(fèi)，以提高投資引誘。上述理論，對于緩解和消除發(fā)展中國家貧困問題，促進(jìn)扶貧開發(fā)具有重要的實(shí)踐意義。

近十年來，隨著《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》的實(shí)施，云南加快貧困地區(qū)脫貧致富進(jìn)程，取得了明顯成效：第一，財政扶貧資金投入力度明顯加大。2001—2009年，全省共投入省級以上財政扶貧資金142.06億元，其中中央財政扶貧資金96.17億元，省級財政扶貧資金45.89億元，省級財政資金投入總量居全國第一。第二，貧困人口數(shù)量明顯減少。全省貧困人口從2000年底的1022.1萬人下降到2009年底的540萬人，減少了482.1萬人，貧困發(fā)生率由29.63%下降到14.71%。第三，貧困地區(qū)農(nóng)民收入水平明顯提高。73個國家級扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入由1100元提高到2569元。第四，貧困地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)水平明顯增強(qiáng)。73個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣人均GDP從2000年的2207元提高到2009年的7198元，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從302億元提高到810億元，人均地方財政收入從120元提高到418元。此外，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施得到加強(qiáng)，社會事業(yè)得到發(fā)展，生態(tài)環(huán)境條件得到不斷改善。然而，與全國其他省區(qū)相比，云南扶貧開發(fā)仍然面臨著貧困面大、扶貧資金缺口大、貧困程度深、扶貧成本提高、返貧率高等突出問題，形勢依然十分嚴(yán)峻。

二、云南邊疆民族地區(qū)貧困基本狀況

云南地處我國西南邊陲，是一個集邊疆、民族、山區(qū)、革命老區(qū)為一體的農(nóng)業(yè)省份。在全省394000平方公里的國土面積中，壩區(qū)面積僅占6%，山區(qū)面積高達(dá)94%，且大部分屬于“老、少、邊、窮”的山區(qū)農(nóng)村。全省分別與緬甸、老撾、越南三國接壤，輻射8個州市25個縣市，邊境線長達(dá)4061公里，占我國陸地邊境線的1/5，分布于國境線上的拉祜族、景頗族、傈僳族、佤族、苗族等19個人口較少民族和沿邊跨境少數(shù)民族地區(qū)是貧困人口最集中、貧困程度最深、脫貧難度最大的地區(qū)。云南是中國世居少數(shù)民族種類最多、特有民族最多、人口較少民族最多、民族自治地方最多、實(shí)行區(qū)域自治的民族最多的省份。全國有55個少數(shù)民族中，而云南就有51個，人口1533.7萬人，占全省總?cè)丝诘?3.4%，其中5000人以上的世居民族有25個，特有少數(shù)民族15個（30萬以下的8個）；在全省16個州市129個縣中，有78個少數(shù)民族自治地方的貧困人口達(dá)340.7萬人，其中絕對貧困人口127.29萬人，低收入人口213.41萬人；在全省25個少數(shù)民族中，有景頗族、拉祜族、佤族、傈僳族四個特困名族，共171.5萬人，主要分布于全省13個州市59個縣市298個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；12個“直過”民族138萬人基本處于整體貧困狀態(tài)。云南又是我國革命老區(qū)形成較早的省份之一，全省共有47個縣和38個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為革命老區(qū)，其中27個是國家級扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，3個省級重點(diǎn)縣，14個民族自治縣，6個邊境縣，由于地處深山、石山區(qū)、高寒山區(qū)和邊境民族地區(qū)，尚未擺脫貧困狀態(tài)。

三、云南邊疆民族地區(qū)扶貧開發(fā)的主要做法

近年來，云南結(jié)合本省實(shí)際，創(chuàng)新扶貧工作思路，加大扶貧開發(fā)力度，突出扶貧重點(diǎn)，調(diào)整扶貧方式，積極探索符合云南貧困實(shí)際的扶貧開發(fā)新途徑和新模式，取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1、整村推進(jìn)

“十五”、“十一五”期間，云南省先后出臺了《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《云南省“十一五”整村推進(jìn)規(guī)劃》《云南省關(guān)于加強(qiáng)整村推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的實(shí)施意見》等重要文件，確定以行政村為單元實(shí)施4000個重點(diǎn)村和以自然村為單元實(shí)施5000個溫飽村，到2010年完成3萬個30戶以上貧困自然村的整村推進(jìn)任務(wù)，其主要做法：第一，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任。明確行業(yè)扶貧責(zé)任，建立目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，逐級分解目標(biāo)，將任務(wù)分解到部門，落實(shí)到責(zé)任人。第二，整合資源，合力攻堅(jiān)。以村級規(guī)劃為平臺，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，各司其職、各負(fù)其責(zé)，渠道不亂、用途不變，相互配套、形成合力”的原則，統(tǒng)籌各類強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、農(nóng)村社會保障政策、社會事業(yè)發(fā)展政策，建立并落實(shí)以貧困村整村推進(jìn)為平臺的資源整合機(jī)制。開展“千企扶千村”扶貧行動，加強(qiáng)與中央定點(diǎn)扶貧單位、上海市的溝通聯(lián)系，認(rèn)真落實(shí)滇滬對口幫扶規(guī)劃，不斷提升定點(diǎn)扶貧、對口幫扶的范圍和層次，豐富社會扶貧的內(nèi)容。第三，強(qiáng)化管理，注重實(shí)效。全面落實(shí)財政扶貧資金預(yù)撥報賬制，堅(jiān)持資金跟隨項(xiàng)目走的原則，嚴(yán)格實(shí)行支出憑證縣級財政報賬制管理，確保工程建設(shè)進(jìn)度和資金安全運(yùn)行。嚴(yán)格扶貧資金投向和使用范圍，財政扶貧資金按缺什么補(bǔ)什么的原則，主要用于貧困戶的住房改造、人畜飲水、基本農(nóng)田、村內(nèi)道路、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等與解決貧困群眾溫飽關(guān)系最密切的項(xiàng)目上。第四，督促檢查，狠抓落實(shí)。在扶貧項(xiàng)目資金的安排上，嚴(yán)格堅(jiān)持先難后易的原則，優(yōu)先安排最貧困的村實(shí)施規(guī)劃，優(yōu)先解決群眾最迫切需要解決的問題。牢固構(gòu)建上級監(jiān)督、部門監(jiān)督、監(jiān)察審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督的五道防線。第五，切實(shí)發(fā)揮貧困群眾在扶貧開發(fā)工作中的主體作用，組織群眾全程參與規(guī)劃的制定、實(shí)施、監(jiān)管。整村推進(jìn)的實(shí)施，取得了明顯成效。資料顯示，2002年至2009年，全省整村推進(jìn)累計(jì)投入各類扶貧資金91.88億元，覆蓋16個州市的124個縣，完成4835個行政村的整村推進(jìn)，267.3萬戶1208.5萬人受益。

2、整鄉(xiāng)推進(jìn)

2009年5月，云南省開始組織實(shí)施第一批17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）整鄉(xiāng)推進(jìn)試點(diǎn)，出臺了《云南省扶貧開發(fā)整鄉(xiāng)推進(jìn)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，并相繼在全省16個州市20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、182個村委會、1576個自然村開展了整鄉(xiāng)推進(jìn)試點(diǎn)。整鄉(xiāng)推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、生態(tài)能源建設(shè)、科技推廣、民生保障和農(nóng)村基層組織建設(shè)等七大類建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃總投資22.55億元。其主要做法是：第一，創(chuàng)新思路，按照資源大整合、社會大參與、群眾大發(fā)動、產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的理念，探索創(chuàng)新開發(fā)模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮整鄉(xiāng)推進(jìn)的平臺作用，整合資金，集中力量辦大事。第二，科學(xué)規(guī)劃，明確目標(biāo)，突出特色，尊重民意，整鄉(xiāng)推進(jìn)扶貧開發(fā)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行一次規(guī)劃，兩年實(shí)施，第三年檢查驗(yàn)收，省級每鄉(xiāng)補(bǔ)助600萬元。第三，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，形成連片開發(fā)態(tài)勢，建設(shè)一批特色商品基地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，加大勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移力度。第四，健全服務(wù)體系，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，建立健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品流通體系，金融支持“三農(nóng)”體系、農(nóng)村社會事業(yè)服務(wù)體系、便民服務(wù)體系。目前在產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安居工程建設(shè)、鄉(xiāng)村道路修建、生態(tài)能源建設(shè)、科技和勞務(wù)輸出培訓(xùn)、致富帶頭人培養(yǎng)等方面已取得較好效果。

3、興邊富民

2005—2010年，云南實(shí)施了包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、溫飽安居、產(chǎn)業(yè)培育、素質(zhì)提高、社會保障和社會穩(wěn)定、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)等6大工程30件惠民實(shí)事的“興邊富民工程”，工程累計(jì)投入資金預(yù)計(jì)達(dá)到254億元。工程分兩輪開展：第一輪（2005—2007年）的目的是促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)睦鄰強(qiáng)省。三年共投入中央及省級財政扶貧資金7.92億元，在25個邊境縣，實(shí)施了2453個貧困村的整村推進(jìn)項(xiàng)目和101609戶的扶貧安居工程項(xiàng)目，分別投入資金4.16億元和3.76億元。同時，在產(chǎn)業(yè)扶持、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、易地搬遷、信貸貼息等各類扶貧開發(fā)項(xiàng)目的安排上，向邊境地區(qū)傾斜。通過第一輪“興邊富民工程”的實(shí)施，25個邊境縣貧困人口由2004年底的166.47萬人下降到2007年底的125.44萬人，貧困人口比重由33.3%下降到24.7%。在第一輪工程基礎(chǔ)上，2008年，云南省委省政府出臺了《關(guān)于實(shí)施新三年“興邊富民工程”的決定》和《云南省“興邊富民工程”新三年行動計(jì)劃（2008—2010）》，啟動實(shí)施了新一輪“興邊富民工程”。安排財政扶貧資金4.3億元，在邊境25個縣的沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施2864個貧困自然村整村推進(jìn)。興邊富民扶貧開發(fā)工程的實(shí)施，在邊境25個縣投入財政扶貧資金共18.38億元，實(shí)施了4902個貧困自然村整村推進(jìn)，使邊境一線貧困程度得到有效緩解，貧困人口數(shù)量明顯減少，貧困村脫貧產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展壯大，村容村貌有了較大改善，可持續(xù)發(fā)展能力得到有效增強(qiáng)。據(jù)資料顯示，2005—2010年，邊境地區(qū)GDP由305.6億元增加到683.3億元，年均增長31.2%，高于全省平均水平1.4個百分點(diǎn)；農(nóng)民人均純收入由1337元增加到3114元，收益面覆蓋4902個貧困自然村的18.2萬戶76.4萬人，基本實(shí)現(xiàn)“村村通”廣播電視，25個邊境縣市全部建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村低保制度。

4、特殊幫扶

針對貧困的區(qū)域性、群體性特征，云南加大了相應(yīng)的扶貧開發(fā)力度。第一，加大了對藏區(qū)、“直過區(qū)”、少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、原戰(zhàn)區(qū)的扶持力度。先后制定了《云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2006—2010年）》《云南省扶持人口較少民族發(fā)展專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃》，以及傈僳、拉祜、景頗、佤族等四個特困名族脫貧發(fā)展規(guī)劃等，實(shí)施了100個特困民族鄉(xiāng)和100個邊境民族貧困鄉(xiāng)的扶持計(jì)劃，通過落實(shí)黨政硬化責(zé)任，分解落實(shí)部門責(zé)任，各級給予補(bǔ)助，上海對口幫扶，部門整合資金，機(jī)關(guān)掛鉤扶貧，社會廣泛參與，群眾自力更生等政策措施，形成了多部門協(xié)作，多渠道投入，多層次推進(jìn)，多方力量參與，合理幫扶的“大扶貧”工作格局。第二，對苦聰人（拉祜族）、莽人（布朗族）、克木人（布朗族）、僰人（彝族）、山瑤支系（瑤族）進(jìn)行了重點(diǎn)幫扶等，累計(jì)投入普洱市鎮(zhèn)沅縣苦聰人幫扶資金2.6億元，基本解決了1.3萬苦聰人的溫飽。整合投入莽人、克木人幫扶資金1.66億元，開展了整村推進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、安居工程等12項(xiàng)工程建設(shè)，取得了階段性成果，使邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族、貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷加快，基本實(shí)現(xiàn)整體脫貧。

5、連片開發(fā)

為適應(yīng)新階段扶貧開發(fā)的形勢變化，探索創(chuàng)新財政扶貧機(jī)制，2007年開始，云南按照國家的統(tǒng)一安排，建立了對特殊困難區(qū)域重點(diǎn)扶持機(jī)制，加大了對昭通、文山、怒江、迪慶集中連片貧困州市的投入力度，整體貧困狀況得到明顯緩解。在全省10個縣開展了“縣為單位，整合資金，整村推進(jìn)、連片開發(fā)”的試點(diǎn)工作，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)、社會公益和科技培訓(xùn)等內(nèi)容編制連片開發(fā)規(guī)劃。在中央和省級投入1000萬元試點(diǎn)資金的基礎(chǔ)上，以縣為單位，規(guī)劃為平臺，按照1∶3的比例，整合有關(guān)部門資金，集中用于連片開發(fā)。2007—2009年，共投入省級以上財政扶貧資金1億元，探索了集中力量、集中投入、集中解決貧困地區(qū)“三農(nóng)”問題新途徑，起到了促進(jìn)作用。云南開展集中連片開發(fā)扶貧的實(shí)踐，成功地探索了促進(jìn)貧困人口整體脫貧的一條途徑，為新時期扶貧開發(fā)工作提供了新的視野、思路和模式。推動了扶貧開發(fā)從完全依靠財政投入到財政投入和社會投入并舉轉(zhuǎn)變，從著力解決貧困人溫飽問題向更加注重產(chǎn)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)變，從分散式的扶貧向集中連片開發(fā)轉(zhuǎn)變，從單項(xiàng)工作向全面推進(jìn)轉(zhuǎn)變，從主要以扶貧部門為主向全社會幫扶轉(zhuǎn)變。集中連片開發(fā)中的“一次性規(guī)劃，整體推進(jìn)”的做法，彌補(bǔ)了過去傳統(tǒng)扶貧方式中力量弱、范圍小、資源配備不足，大項(xiàng)目實(shí)施難等局限。

此外，云南還緊密結(jié)合省情，在易地搬遷扶貧、以工代賑扶貧、社會扶貧、扶貧貼息貸款、貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等方面進(jìn)行了有益探索，取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

四、云南邊疆民族地區(qū)扶貧開發(fā)面臨的突出問題

由于受特殊的自然、地理、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、文化等因素的影響，云南扶貧開發(fā)工作仍然面臨著一系列突出問題。

1、貧困人口仍然龐大

按照1196元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，到2009年，云南省還有貧困人口540萬人，占全國貧困人口的15%，居全國第二位；全國每7個貧困人口中就有1個在云南；若國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到1500元后，云南貧困人口將達(dá)到1000萬人左右，增加40%以上；還有60多萬特困群眾基本喪失生存條件，急需進(jìn)行易地搬遷扶貧，16個沿邊跨境民族貧困人口達(dá)112萬人；有國家級扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣73個，居全國第一，省級重點(diǎn)貧困縣7個，農(nóng)民人均年收入為3369元，排全國倒數(shù)第3位。

2、區(qū)域貧困仍然顯著

云南省貧困人口分布具有極強(qiáng)的區(qū)域性。貧困人口主要集中在生存環(huán)境更差、居住更加分散、構(gòu)成更加復(fù)雜、社會發(fā)育程度更為落后的山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、原戰(zhàn)區(qū)、邊境一線、“三江”（怒江、瀾滄江、金沙江）沿岸地區(qū)，這些地區(qū)地形復(fù)雜，山高谷深，自然條件惡劣，扶貧難度大，成本高，抗御自然災(zāi)害和開展生產(chǎn)自救的能力較弱，因病因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象十分嚴(yán)重。迪慶藏族自治州、怒江傈僳族自治州地處橫斷山脈高山深谷區(qū)，集民族、山區(qū)、貧困為一體，發(fā)展最為滯后，是云南省類型最特殊的貧困地區(qū)；位于中越邊界的文山壯族苗族自治州屬革命老區(qū)和原戰(zhàn)區(qū)，巖溶面積占51%，自然生態(tài)環(huán)境惡化，貧困面廣；地處滇東北的昭通是云南人口大市，貧困人口超過100萬人，是貧困最集中的地區(qū)；在邊境一線的8州市25縣，總?cè)丝?89.84萬人，貧困人114.84萬人，獨(dú)龍族、德昂族、基諾族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族7個人口較少民族總?cè)丝?2.9萬人，貧困發(fā)生率達(dá)74.2%，12個“直過區(qū)”民族貧困人口138萬人，貧困發(fā)生率達(dá)91.1%，景頗族、佤族、拉祜族、傈僳族4個特困民族基本處于貧困狀態(tài)。

3、貧困程度仍然較高

舊的貧困因素還未弱化的同時，新的致貧因素卻在不斷強(qiáng)化，突出體現(xiàn)在：第一，深度貧困人口規(guī)模大。數(shù)據(jù)顯示，2009年末，云南邊遠(yuǎn)少數(shù)民族貧困地區(qū)農(nóng)民年人均純收入在785元以下的深度貧困人口有153.4萬人，占全省540萬貧困人口的28.4%，占全省160.2萬深度貧困人口的95.8%，涉及16個州（市）105個縣（市、區(qū)）的1025個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、5204個建制村、137萬個自然村。第二，貧困人口收入差距大。因政策原因，全省收入差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距有擴(kuò)大趨勢。2002年全省農(nóng)村居民人均純收入與城鎮(zhèn)居民可支配收入之比為1∶4.27，2007擴(kuò)大到1∶4.53，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際公認(rèn)的1∶3的警戒線。2009年云南農(nóng)民人均收入最高的玉溪市為5119元，最低的怒江為1709元，相差3410元。73個國家級扶貧工作重點(diǎn)縣的農(nóng)民年人均純收入僅為2569元，僅為全省的76.25%、全國的49.85%。第三，貧困發(fā)生率高。2009年，云南貧困發(fā)生率達(dá)14.8%，占全國貧困人口的15%，居全國第二位。目前，全省少數(shù)民族自治地方及25個邊境市縣貧困發(fā)生率均高于全省平均水平，全省農(nóng)民人均純收入在785元以下的深度貧困人口中，少數(shù)民族占68.6%。此外，因市場風(fēng)險、政策風(fēng)險、工程移民、建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)等因素，都有可能產(chǎn)生新的貧困群體。

4、開發(fā)保護(hù)矛盾凸顯

據(jù)資料顯示，在云南現(xiàn)有的國土面積中，大約有50%以上的國土面積劃歸為各種類型的保護(hù)區(qū)。而這些地區(qū)大部分為貧困地區(qū)，也就是說，保護(hù)區(qū)與貧困之間在地理上存在重疊關(guān)系，如地處東亞、南亞和青藏高原三大地理區(qū)域的交匯處的“三江并流”區(qū)域，有9個自然保護(hù)區(qū)與10個風(fēng)景名勝，是中國生物多樣性的中心和世界上溫帶生物多樣性最豐富的區(qū)域。同時，這一區(qū)域又處于中國四大貧困區(qū)之一的青藏高原區(qū)邊緣，分布于迪慶藏族自治州、怒江傈僳族自治州和麗江地區(qū)，總?cè)丝诩s80萬，許多是從原始社會末期或奴隸社會直接進(jìn)入到社會主義社會的“直過”民族，由于其落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和生活方式，決定了他們對區(qū)內(nèi)自然資源有強(qiáng)大的依賴性。保護(hù)區(qū)的設(shè)定，必然割斷這些居民與保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源的直接聯(lián)系，使他們喪失了賴以生計(jì)的食物、燃料及其他經(jīng)濟(jì)收入，在目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不到位、不完善的情況下，必然導(dǎo)致其貧困程度的加深。不僅如此，當(dāng)?shù)卣疄榱税l(fā)展經(jīng)濟(jì)，往往在保護(hù)區(qū)內(nèi)盲目開發(fā)，有時不惜破壞大量的森林資源或者在實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的保護(hù)區(qū)內(nèi)修公路，造成山體滑坡、水土流失等問題，使當(dāng)?shù)鼐用衩媾R的生態(tài)災(zāi)害增多，生命財產(chǎn)受損更大，貧困程度進(jìn)一步加深。

5、扶貧資金缺口巨大

解決貧困問題，資金是關(guān)鍵。“十一五”期間，按照每村補(bǔ)助15萬元的標(biāo)準(zhǔn)，云南已完成3萬個貧困自然村的整存推進(jìn)，但還有4萬個貧困自然村因資金缺口無法納入省級整村推進(jìn)規(guī)劃。如果要完成整村推進(jìn)的六項(xiàng)任務(wù)，每個貧困村需投入50萬元左右，要解決云南540萬貧困人口的溫飽并實(shí)現(xiàn)脫貧致富，扶貧資金需求量巨大。更為重要的是，自分稅制改革后，中央和地方因“財權(quán)上移，事權(quán)下移”導(dǎo)致云南地方財力不足，加之現(xiàn)行中央轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷，必然因扶貧投入不足造成扶貧開發(fā)難度加大。

五、深化云南邊疆民族地區(qū)扶貧開發(fā)的建議

1、特殊區(qū)域與特殊對象相結(jié)合

以新一輪西部大開發(fā)和建設(shè)“橋頭堡”戰(zhàn)略為契機(jī)，積極爭取國家層面的支持，進(jìn)一步推進(jìn)集中連片特殊困難地區(qū)綜合開發(fā)，加快滇西沿邊和哀牢山區(qū)、烏蒙山—涼山片區(qū)、石漠化地區(qū)以及迪慶、大理、麗江、怒江等藏區(qū)扶貧開發(fā)進(jìn)程。按照分類指導(dǎo)、區(qū)別對待原則，對貧困程度不同的區(qū)域和群體實(shí)施差別扶持政策。同時以深度貧困自然村為基本單元，瞄準(zhǔn)最貧困少小民族對象，從最貧困的地區(qū)和農(nóng)戶開始，鎖定幫扶目標(biāo)，大力推進(jìn)安居溫飽、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、素質(zhì)提高、服務(wù)體系建設(shè)、整村推進(jìn)六大工程建設(shè)，持續(xù)解決深度貧困人口溫飽問題。

2、扶貧開發(fā)與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合

實(shí)踐證明，利用云南自然地理優(yōu)勢、培植地方特色產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是增加云南邊疆民族地區(qū)農(nóng)民收入、推進(jìn)扶貧開發(fā)的一條重要路徑。第一，應(yīng)將扶貧開發(fā)與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)緊密結(jié)合起來，以市場為導(dǎo)向，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成以龍頭企業(yè)為帶動，以鄉(xiāng)或村為單位的地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，如采取一鄉(xiāng)多業(yè)、一鄉(xiāng)多品、一村一業(yè)、一村一品等思路發(fā)展具有云南特色的馬鈴薯、林果、咖啡、藥材等產(chǎn)業(yè)；同時充分利用民族文化資源發(fā)展具有文化產(chǎn)業(yè)。第二，針對云南貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中市場拓展不夠、龍頭企業(yè)規(guī)模小、資金缺乏、經(jīng)營體制落后、體系不健全等問題，政府要在政策、引導(dǎo)、服務(wù)及管理方面加大力度，發(fā)揮主體作用。第三，重點(diǎn)應(yīng)建立系統(tǒng)有效的特色產(chǎn)業(yè)融資體系。在加大政策性資金投入的同時，通過行業(yè)、項(xiàng)目、金融、民間、社會等多種形式，籌措產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資金。第四，龍頭企業(yè)發(fā)展應(yīng)促進(jìn)農(nóng)民增收?？刹捎卯a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式，如麗江的“公司+基地+農(nóng)戶”扶持產(chǎn)業(yè)，楚雄采取的土地入股、農(nóng)民進(jìn)廠打工、年底分紅等。也可以通過建立示范基地，帶領(lǐng)和引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來。

3、扶貧開發(fā)與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合

解決貧困與環(huán)境之間重疊的矛盾，必須在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下扶貧開發(fā)。第一，需要在健全立法體系和整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，依據(jù)公共物品理論，建立以政府為主體，多元化的生態(tài)補(bǔ)償投入機(jī)制，完善生態(tài)補(bǔ)償評價體系。第二，改變保護(hù)區(qū)少數(shù)民族傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，如佤族、景頗族、獨(dú)龍族、怒族和基諾等民族的刀耕火種，把農(nóng)村發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)有機(jī)統(tǒng)一起來，如“豬—沼—果”“豬—沼—菜”“豬—沼—藥”生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中扶貧，在扶貧中保護(hù)。第三，通過控制保護(hù)區(qū)人口增長，加大易地扶貧力度等，減輕保護(hù)區(qū)生態(tài)的承載壓力。第四，利用民族地區(qū)的傳統(tǒng)文化，如民間禁忌和鄉(xiāng)規(guī)民約，形成持續(xù)的自然保護(hù)體系。

4、完善扶貧資金投入管理體系

堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，社會參與，自力更生，開發(fā)扶貧”的方針。以政府投入為引導(dǎo)，動員企業(yè)、農(nóng)民、社會其他力量千方百計(jì)增加扶貧資金投入。為了避免“低收入均衡陷阱”的出現(xiàn)，政府要在控制人口過快增長的基礎(chǔ)上，建立財政扶貧資金長效機(jī)制，每年新增扶貧資金增幅應(yīng)高于財政支出增幅，并通過財政貼息、項(xiàng)目補(bǔ)助、以獎代補(bǔ)等手段，引導(dǎo)全社會增加扶貧投入。扶貧資金要進(jìn)一步向邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族、貧困地區(qū)傾斜，要鼓勵在貧困地區(qū)開展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司以及新型農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)，擴(kuò)大扶貧信貸規(guī)模，使農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行、發(fā)展銀行等支農(nóng)金融資金順利進(jìn)入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。管理上，應(yīng)建立健全扶貧資金管理體制，加強(qiáng)扶貧資金的集中管理、投放重點(diǎn)和績效考評制度，提高其使用效率。

5、健全公共社會服務(wù)保障體系

建立貧困農(nóng)民社會保障立法體系，完善貧困農(nóng)村最低生活保障制度，強(qiáng)化政府在社會保障中的投入、管理和監(jiān)督責(zé)任，實(shí)現(xiàn)包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、社會救助等社會保障體系在內(nèi)的全覆蓋，使貧困老人有人養(yǎng)，貧困病人看得起病、有地方醫(yī)治，失業(yè)者有救濟(jì)等；完善高等學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系，減輕困難學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，要消除貧困家庭因子女上學(xué)導(dǎo)致家庭返貧現(xiàn)象的發(fā)生，對貧困農(nóng)村貧寒子弟上學(xué)應(yīng)通過國家補(bǔ)貼，減免他們的學(xué)費(fèi)，尤其要加大品學(xué)兼優(yōu)貧寒學(xué)子的資助和獎勵力度。

此外，文化扶貧、教育扶貧、科技扶貧、勞動力培訓(xùn)、以工代賑、易地扶貧、社會扶貧、國際合作等，也是消除云南邊疆民族地區(qū)貧困，促進(jìn)發(fā)展的有效方式。

扶貧開發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，隨著國家綜合國力的不斷提升，人民生活水平的不斷提高，一方面，國家應(yīng)把扶貧開發(fā)放在更加突出的位置，擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的國家責(zé)任；另一方面，社會各界也應(yīng)積極投身于扶貧開發(fā)的實(shí)踐中，為實(shí)現(xiàn)人類減貧和共同富裕做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（注：基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目（11YJC790091）：“三江并流”區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)對貧困地區(qū)脫貧的影響階段性研究成果。）

[1]童星、林閩綱：我國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)線研究[J].中國社會科學(xué)，1993（3）.

[2]呂書奇：中國農(nóng)村扶貧政策及成效研究[D].中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，2008.

[3]云南省扶貧辦：第三屆中國貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略論壇（材料匯編）[EB/OL].http://www.ynfp.cn/zcfg_show.asp?zcfgid=95，2011-02-11.

[4]胡遠(yuǎn)航、馬騫：云南民族地區(qū)深度貧困問題凸顯[EB/OL].http://www.chinanews.com/df/2011/11-08/3446085.shtml，2011-11-08.

[5]王歡歡：保護(hù)區(qū)重疊對貧困影響的法律分析[J].華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008（4）.

[6]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展[Z].2011.