廣東省教育廳 廖開銳 中山大學(xué) 李潔雯

一、高?？倳?huì)計(jì)師制度歷史與政策背景

我國高校設(shè)立總會(huì)計(jì)師制度的相關(guān)政策文件最早可追溯到二十世紀(jì)七十年代。1979年，教育部頒發(fā)《部屬高等學(xué)?！磿?huì)計(jì)人員職權(quán)條例〉實(shí)施細(xì)則》中第十四條提出：“凡設(shè)立一級財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)的高等學(xué)校，根據(jù)工作需要，一般應(yīng)當(dāng)設(shè)置總會(huì)計(jì)師，建立總會(huì)計(jì)師的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制?？倳?huì)計(jì)師既是技術(shù)職稱，又是行政職務(wù)，其職位相當(dāng)于副校（院）長級”。2010年以前，我國規(guī)定公辦高校設(shè)置總會(huì)計(jì)師的國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件共有16次。其中包括國家法律規(guī)章，如1985年1月全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》（1993年12月29日修訂）、1990年12月國務(wù)院發(fā)布的《總會(huì)計(jì)師條例》，也包括教育和財(cái)政等部門頒布的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，如1987年10月國家教委頒布的《高等學(xué)校總會(huì)計(jì)師工作試行規(guī)程》、1988年12月國家教委印發(fā)的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度（試行）》和2007年1月教育部和財(cái)政部共同發(fā)布的《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見》等。

但實(shí)際上，由于歷史的、體制的原因，以及現(xiàn)實(shí)存在的問題，總會(huì)計(jì)師制度在我國高校并未真正地實(shí)施及推廣。經(jīng)過30年時(shí)間，高?？倳?huì)計(jì)師制度再次成為教育管理界關(guān)注的重點(diǎn)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）第五十八條規(guī)定：“在高等學(xué)校試行設(shè)立總會(huì)計(jì)師職務(wù)，提升經(jīng)費(fèi)使用和資產(chǎn)管理專業(yè)化水平。公辦高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師由政府委派。”教育部在《深化教育體制改革工作重點(diǎn)》和《教育部2011年度工作要點(diǎn)》進(jìn)一步細(xì)化了高?？倳?huì)計(jì)師制度建立的工作安排，即從加強(qiáng)完善高校治理結(jié)構(gòu)、提高高校財(cái)經(jīng)管理水平、落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)等戰(zhàn)略高度，落實(shí)建立高?？倳?huì)計(jì)師制度有關(guān)政策。2011年4月，教育部、財(cái)政部頒布了《高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師管理辦法》，為總會(huì)計(jì)師制度的建立提供了政策依據(jù)和實(shí)施保障。

二、高校建立總會(huì)計(jì)師政府委派制度的必要性

（一）政府委派總會(huì)計(jì)師制度是高校財(cái)務(wù)治理的一項(xiàng)重大制度安排 建立高?？倳?huì)計(jì)師政府委派制度是加強(qiáng)政府監(jiān)管職能，優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)重大制度安排。近年來高校內(nèi)部治理出現(xiàn)的問題，如校長一支筆權(quán)力過大，重大財(cái)經(jīng)決策失誤導(dǎo)致學(xué)校利益受損，基建工程招標(biāo)投標(biāo)不透明、不規(guī)范，貸款余額過大導(dǎo)致財(cái)務(wù)危機(jī)等等，多與財(cái)務(wù)治理缺失有關(guān)。實(shí)行政府委派的高?？倳?huì)計(jì)師制度，是維護(hù)校內(nèi)經(jīng)濟(jì)秩序，明晰各方經(jīng)濟(jì)責(zé)任、強(qiáng)化權(quán)力制衡、提高財(cái)務(wù)治理水平的有效途徑。在當(dāng)前高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題日益突出的背景下，加強(qiáng)政府監(jiān)管職能，建立和完善高?？倳?huì)計(jì)師經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，是規(guī)范高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的必然選擇。

（二）政府委派總會(huì)計(jì)師制度是高校適應(yīng)財(cái)務(wù)管理改革的內(nèi)在要求 隨著教育事業(yè)的不斷發(fā)展和公共財(cái)政改革的不斷深化，高校正面臨著辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大化、辦學(xué)形式多元化，資金籌集多渠道化等轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)越來越復(fù)雜、財(cái)務(wù)內(nèi)部控制要求越來越嚴(yán)密。目前，高校建設(shè)資金的主要來源除了財(cái)政撥款、預(yù)算外資金（教育收費(fèi)）兩大部分外，還有較大規(guī)模的銀行貸款資金，形成財(cái)政撥款、教育收費(fèi)、銀行貸款、社會(huì)捐助等多層次的辦學(xué)籌資渠道。以廣東省屬高校為例，2007到2009年省屬高校銀行貸款余額以每年約15%的比例增加，2009年底存在銀行貸款的省屬高校校均貸款余額近3億元，部分貸款高校每年僅需要支付的利息就上千萬元。如果沒有一個(gè)專業(yè)化的管理者負(fù)責(zé)資金的籌措和合理使用，不少高?？赡芫蜁?huì)面臨還貸危機(jī)和財(cái)務(wù)困境。

三、高?？倳?huì)計(jì)師設(shè)置現(xiàn)狀及存在問題

（一）高校總會(huì)計(jì)師設(shè)置現(xiàn)狀 根據(jù)中國總會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)2006年開展的有關(guān)調(diào)查顯示，我國行政事業(yè)單位設(shè)置總會(huì)計(jì)師的比例很小，大大落后于企業(yè)單位。截至2009年底，設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位的高校比例非常的少，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國2000多所公辦高校中設(shè)立副校級總會(huì)計(jì)師僅12人，占比不到1%。部分高校任命了財(cái)務(wù)處長為副總會(huì)計(jì)師，以此來體現(xiàn)對總會(huì)計(jì)師制度的執(zhí)行。副總會(huì)計(jì)師一般并非校級領(lǐng)導(dǎo)，僅僅是學(xué)校的中層干部，權(quán)責(zé)相應(yīng)比副校級總會(huì)計(jì)師低得多。

（二）高?？倳?huì)計(jì)師制度建立面臨的問題 包括：（1）僅依靠高校本身無法建立總會(huì)計(jì)師制度。1990年12月31日國務(wù)院發(fā)布的《總會(huì)計(jì)師條例》規(guī)定“事業(yè)單位和業(yè)務(wù)主管部門根據(jù)需要，經(jīng)批準(zhǔn)可以設(shè)置總會(huì)計(jì)師”，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）提出“公辦高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師由政府委派”，2011年4月，教育部、財(cái)政部頒布的《高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師管理辦法》規(guī)定“總會(huì)計(jì)師由學(xué)校主管部門負(fù)責(zé)選聘、委派”。以上文件都要求高校設(shè)置總會(huì)計(jì)師須經(jīng)主管部門批準(zhǔn)或政府委派。事實(shí)上，歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)告訴人們，若僅依靠高校本身根本無法建立總會(huì)計(jì)師制度，而且除了教育部門和財(cái)政部門推動(dòng)外，還需各級政府和組織部門的參與，高?？倳?huì)計(jì)師制度才能有效建立起來。而正是由于以往各級政府對總會(huì)計(jì)師制度建設(shè)的重視程度不夠，政府相關(guān)職能部門未能采取有力措施保障總會(huì)計(jì)師制度的實(shí)施，在組織上也沒有將總會(huì)計(jì)師納入統(tǒng)一管理，這是我國大多數(shù)高校沒有設(shè)立總會(huì)計(jì)師的主要原因。倘使總會(huì)計(jì)師制度真正施行，必須依靠政府各有關(guān)職能部門及高校形成共識，一致、協(xié)同、有效地開展工作。（2）當(dāng)前高校校級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限制制約了總會(huì)計(jì)師崗位的設(shè)置。教育部文件規(guī)定“凡設(shè)置總會(huì)計(jì)師的高等學(xué)校，在學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)成員中，不設(shè)與總會(huì)計(jì)師職權(quán)重疊的副校（院）長”。目前，我國高校領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)和任職資格受到組織部門和有關(guān)監(jiān)管部門的嚴(yán)格管理，在領(lǐng)導(dǎo)崗位職數(shù)相對有限的情況下，總會(huì)計(jì)師的崗位很容易淪為空談，無法落實(shí)。具體地說，在高校原有的校領(lǐng)導(dǎo)成員中，一般分管財(cái)經(jīng)工作的副校長都不是財(cái)會(huì)專業(yè)背景的。如果該校原有編制未滿，設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位后，原來分管財(cái)經(jīng)的副校長職權(quán)將與總會(huì)計(jì)師重疊，可進(jìn)行重新分工，保留原副校長職務(wù)。但一般情況下原有編制已滿了，這樣可設(shè)可不設(shè)的總會(huì)計(jì)師崗位就會(huì)成為領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限制下的犧牲品。（3）已設(shè)置的總會(huì)計(jì)師崗位在高校中的地位總體偏低。現(xiàn)有設(shè)置總會(huì)計(jì)師的高校沒有按照總會(huì)計(jì)師制度的規(guī)定和要求賦予總會(huì)計(jì)師相應(yīng)責(zé)權(quán)，發(fā)揮總會(huì)計(jì)師的真正作用。部分高校總會(huì)計(jì)師不是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員，沒有將總會(huì)計(jì)師擺在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)決策層的位置，而是放在執(zhí)行層。部分高校既設(shè)置了主管財(cái)務(wù)工作的副校長，又設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位，總會(huì)計(jì)師作為主管財(cái)務(wù)副校長的助手。在一些高校，設(shè)置了副總會(huì)計(jì)師或只有副總會(huì)計(jì)師權(quán)限的總經(jīng)濟(jì)師，副總會(huì)計(jì)師往往由財(cái)務(wù)處長兼任，僅僅是學(xué)校的中層干部。（4）能夠勝任高校總會(huì)計(jì)師職務(wù)的高層次會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)管理人才欠缺。擔(dān)任高校總會(huì)計(jì)師的人選，必須具有較高的思想政治素質(zhì)和理論水平，熟悉國家有關(guān)財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章，掌握高校的管理知識和規(guī)律，精通高校財(cái)務(wù)管理工作，組織協(xié)調(diào)能力和執(zhí)行力強(qiáng)，堅(jiān)持原則，公道正派。一方面，高?？倳?huì)計(jì)師是學(xué)校財(cái)經(jīng)管理工作的專家，另一方面，其又應(yīng)是符合領(lǐng)導(dǎo)干部任用條件的校級領(lǐng)導(dǎo)干部。由于歷史的原因，我國的會(huì)計(jì)隊(duì)伍人才缺乏，特別是能夠勝任副校級總會(huì)計(jì)師職務(wù)的高中級會(huì)計(jì)人才更是少之又少。

四、高?？倳?huì)計(jì)師制度推行政策建議

（一）開展高?？倳?huì)計(jì)師設(shè)置情況調(diào)研，掌握基本情況 目前，高校尤其是占高校比重大的地方高校，設(shè)置副校級總會(huì)計(jì)師崗位的寥寥可數(shù)。究竟是何現(xiàn)實(shí)原因?qū)е赂鞯馗咝？倳?huì)計(jì)師制度的建立停滯不前。應(yīng)該說，各地既有共同的原因也有地方的特點(diǎn)，不能一概地依葫蘆畫瓢。因此，各級政府在建立當(dāng)?shù)馗咝？倳?huì)計(jì)師制度前，應(yīng)開展充分的調(diào)查研究，深入摸清地方高?？倳?huì)計(jì)師崗位設(shè)置的現(xiàn)狀和存在的問題，抓住高?？倳?huì)計(jì)師崗位設(shè)置面臨的主要問題，積極尋找解決辦法，逐步推開，建立和完善地方高校總會(huì)計(jì)師制度。

（二）明確政府在建立高校總會(huì)計(jì)師制度中的責(zé)任與作用 根據(jù)2010年國家教育規(guī)劃綱要，我國公辦高?？倳?huì)計(jì)師實(shí)行政府委派制，因此，政府在建立高校總會(huì)計(jì)師制度中擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任，也起著關(guān)鍵的作用。落實(shí)總會(huì)計(jì)師制度，建議首先設(shè)立各級政府推動(dòng)此項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。如教育部、財(cái)政部和相關(guān)部門成立“高?？倳?huì)計(jì)師制度試點(diǎn)（實(shí)行）工作協(xié)調(diào)小組”，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)高?？倳?huì)計(jì)師制度改革試點(diǎn)和建立完善工作，制定出該項(xiàng)工作的時(shí)間表和路線圖，指導(dǎo)各地推行總會(huì)計(jì)師試點(diǎn)工作，定期總結(jié)分析和研究部署相關(guān)工作。各級政府的教育、財(cái)政和組織等相關(guān)部門也相應(yīng)地成立當(dāng)?shù)亍案咝？倳?huì)計(jì)師制度試點(diǎn)（實(shí)行）工作協(xié)調(diào)小組”，負(fù)責(zé)推行當(dāng)?shù)乜倳?huì)計(jì)師試點(diǎn)工作，定期總結(jié)分析，逐步建立和完善高校總會(huì)計(jì)師制度。

（三）建立健全高?？倳?huì)計(jì)師相關(guān)制度，為總會(huì)計(jì)師制度的實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)保障 一是建立健全高校總會(huì)計(jì)師任職條件準(zhǔn)入機(jī)制，明確總會(huì)計(jì)師任職基本條件和資格條件。二是建立健全高校總會(huì)計(jì)師選拔配備機(jī)制，制定總會(huì)計(jì)師干部管理權(quán)限、任職任期等。三是建立健全高?？倳?huì)計(jì)師履職保障機(jī)制，明確總會(huì)計(jì)師主要職責(zé)權(quán)限以及履行行政職權(quán)的保障機(jī)制。四是建立健全高?？倳?huì)計(jì)師日常管理機(jī)制，建立總會(huì)計(jì)師定期報(bào)告履職、年度考核、離任審計(jì)等制度。五是建立科學(xué)的總會(huì)計(jì)師評價(jià)體系，完善高?？倳?huì)計(jì)師評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法。六是結(jié)合事業(yè)單位總會(huì)計(jì)師素質(zhì)提升工程的實(shí)施，探索開展總會(huì)計(jì)師資格認(rèn)證，為選聘高?？倳?huì)計(jì)師提供制度保障。

（四）高?？倳?huì)計(jì)師制度建立路徑選擇 高校推行總會(huì)計(jì)師制度，應(yīng)考慮我國高校的公益事業(yè)單位的組織特點(diǎn)，注重堅(jiān)持高等教育改革和發(fā)展的方向，確保積極穩(wěn)妥，穩(wěn)步推進(jìn)，促進(jìn)發(fā)展。建立高?？倳?huì)計(jì)師制度路徑宜為：個(gè)別試點(diǎn)→逐步推行→全面推開。首先，選擇條件成熟的或辦學(xué)規(guī)模比較大、銀行貸款余額和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對比較高的高校進(jìn)行試點(diǎn)，根據(jù)試點(diǎn)效果，分批（類）逐步推行，直至全面推行高校總會(huì)計(jì)師制度。試點(diǎn)、擴(kuò)大再全面鋪開，在五年內(nèi)完成推行高?？倳?huì)計(jì)師制度的使命。

（五）平衡好政府監(jiān)管與高校自主權(quán)之間的關(guān)系 政府作為高?？倳?huì)計(jì)師制度的組織和實(shí)施者，要從加強(qiáng)宏觀管理監(jiān)督的角度，完善對高校的財(cái)務(wù)治理，防范和控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但是，相關(guān)管理部門在加強(qiáng)監(jiān)督的同時(shí)也應(yīng)注意平衡好政府監(jiān)管和高校自主權(quán)之間的關(guān)系，不能因?yàn)閷?shí)施了會(huì)計(jì)師委派制度而妨礙了大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。

（六）明確相關(guān)法律責(zé)任 為保障總會(huì)計(jì)師制度落實(shí)到位，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對總會(huì)計(jì)師制度實(shí)施的監(jiān)督和管理，對于未按規(guī)定設(shè)置總會(huì)計(jì)師的單位，阻礙總會(huì)計(jì)師依法行使職責(zé)、總會(huì)計(jì)師不依法依規(guī)履行職責(zé)等行為，應(yīng)制定完善相關(guān)法律法規(guī)，明確應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和行政處罰。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)高校內(nèi)部控制制度建設(shè)，牽制、防止總會(huì)計(jì)師的權(quán)力過大，避免總會(huì)計(jì)師利用自己的職權(quán)做出有損于學(xué)校利益的行為。