○劉建麗

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 云南 昆明 650201）

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策探析

○劉建麗

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 云南 昆明 650201）

土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化和集約化的必由之路。現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在土地產(chǎn)權(quán)不明晰、土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制不健全、農(nóng)民思想意識(shí)有待提高、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范等多方面的問(wèn)題。本文針對(duì)以上問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策，如明晰土地產(chǎn)權(quán)，培育良好的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)政策宣傳、提高農(nóng)民意識(shí)，健全農(nóng)村社保體系，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理等，以期加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 對(duì)策

土地是農(nóng)民的“命根子”，作為與農(nóng)民血脈相連的最基本的生產(chǎn)資料，它具有就業(yè)保障和社會(huì)保障功能。為實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與新農(nóng)村建設(shè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效對(duì)接，通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，加快土地流轉(zhuǎn)步伐來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)已成為必然選擇。當(dāng)前，為解決農(nóng)業(yè)小規(guī)模、分散經(jīng)營(yíng)的種種弊端，促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增效，各地針對(duì)本地區(qū)的實(shí)際情況因地制宜地進(jìn)行各種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索和研究，但由于在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在較多的問(wèn)題，需要研究對(duì)策來(lái)加以解決。

一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地集體所有的前提下，擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民或經(jīng)濟(jì)組織的行為，就其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進(jìn)一步發(fā)展的產(chǎn)物。黨的十七屆三中全會(huì)明確提出：“按照依法、自愿和有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓以及股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)和新農(nóng)村建設(shè)的客觀需要。加快土地流轉(zhuǎn)可促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可以擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入，從而加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的一種趨勢(shì)，呈現(xiàn)出以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：一是土地流轉(zhuǎn)速度加快，規(guī)?？焖贁U(kuò)大。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力走向城市，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)不斷增加。二是土地流轉(zhuǎn)方式多樣化。目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股和其他諸如反租倒包、宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社保等多種形式。三是土地流轉(zhuǎn)用途廣泛。流轉(zhuǎn)后的耕地除用來(lái)生產(chǎn)糧食作物外，還多用于其他產(chǎn)業(yè)如林業(yè)、養(yǎng)殖、水果、蔬菜等。此外，還有的耕地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，多數(shù)用于城市的建設(shè)用地。

二、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

1、土地產(chǎn)權(quán)不清晰

我國(guó)農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清，虛化的土地流轉(zhuǎn)利益主體難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的客觀要求。一是土地的所有權(quán)界定模糊和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)程度不夠。我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但其中的土地歸集體所有的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村還是村民小組并不明確，這種“三級(jí)所有”的現(xiàn)實(shí)情況易造成土地所有權(quán)的模糊，進(jìn)而造成土地處置權(quán)的混亂。此外，作為農(nóng)村土地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織并不擁有法律所賦予所有權(quán)的全部權(quán)力，只是具有在農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行土地調(diào)整一類(lèi)的分配權(quán)力，使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的權(quán)利不是充分和完備的，造成土地流轉(zhuǎn)的利益主體被虛化。二是土地的使用權(quán)界定模糊。雖然國(guó)家力圖維持長(zhǎng)期且穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中，有些地方出于某種原因不得不進(jìn)行多次不同規(guī)模的調(diào)整，從而導(dǎo)致土地使用權(quán)的不穩(wěn)定，最終會(huì)降低農(nóng)民對(duì)土地中長(zhǎng)期投資的積極性。

2、土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制不健全

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正處于初期階段，缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)信息化和市場(chǎng)化的要求。一是土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)構(gòu)建滯后，缺少土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。由于缺乏土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，流轉(zhuǎn)信息不暢導(dǎo)致土地供給雙方不能及時(shí)溝通，往往使得有意轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶(hù)找不到合適的受讓方，而有意承租的受讓方又找不到出讓者，出現(xiàn)了“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出去，要租的租不到”的現(xiàn)象，即使發(fā)生了土地流轉(zhuǎn)，也是在小范圍內(nèi)的村甚至村民小組進(jìn)行，且土地的交易量小，從而減緩了土地流轉(zhuǎn)的速度，影響了土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量和規(guī)模。二是土地流轉(zhuǎn)中缺乏相應(yīng)的金融市場(chǎng)。大面積承包土地從事規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)需要大規(guī)模的金融支持。雖然當(dāng)前我國(guó)加大了對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)力度，但在農(nóng)村金融體系中用于土地流轉(zhuǎn)及其相關(guān)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的服務(wù)的資金很少，并且流轉(zhuǎn)后的土地不能作為資產(chǎn)抵押，難以從金融機(jī)構(gòu)籌到貸款，不利于土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，影響了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，從而制約了土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模。

3、政策宣傳不到位，農(nóng)民思想意識(shí)有待提高

一是部分基層干部對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)還不夠，定位不準(zhǔn)確，沒(méi)有意識(shí)到當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的艱巨性和緊迫性，未能真正樹(shù)立以人為本的理念，因此也影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。由于缺乏基層政府的宣傳、引導(dǎo)和管理，使得部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策存在誤解，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)就是對(duì)承包的土地進(jìn)行重新調(diào)整，此外也導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，易產(chǎn)生糾紛。二是部分農(nóng)民的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)還比較強(qiáng)，戀土情結(jié)也比較重，在加上目前我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系還不健全，不具備全面社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，對(duì)于多數(shù)以務(wù)農(nóng)為生的農(nóng)民而言，土地是一種含生存、就業(yè)、養(yǎng)老等城市人口所具有的基本保障項(xiàng)目的綜合性保障體，農(nóng)民的社保還不能完全脫離土地保障。因此農(nóng)民離開(kāi)土地后有一定的后顧之憂(yōu)，怕土地流轉(zhuǎn)后，失去了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有了最后的生活保障，所以有些農(nóng)民即使外出務(wù)工經(jīng)商，寧愿撂荒棄耕，也不愿把土地轉(zhuǎn)出去，尤其是在國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅實(shí)習(xí)種糧補(bǔ)貼后，這種情況更為嚴(yán)重。三是部分受讓方怕政策不穩(wěn)定，怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，從而不敢大規(guī)模投入和開(kāi)發(fā)。由于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的相關(guān)政策還不完善，且與其配套的相關(guān)措施也不齊全，使得流轉(zhuǎn)雙方為保證各自的合法權(quán)利只得進(jìn)行短期流轉(zhuǎn)。但是對(duì)于受讓方來(lái)說(shuō)，流轉(zhuǎn)的土地大多用于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、規(guī)?；r(nóng)業(yè)，這需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的周期才能實(shí)現(xiàn)效益，并且農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，比較效益低，所以土地受讓方不愿進(jìn)行短期流轉(zhuǎn)，從而減弱受讓方參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

4、土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，缺少管理

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全，流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范。一是大部分的土地流轉(zhuǎn)都是在農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行的自發(fā)流轉(zhuǎn)，報(bào)批準(zhǔn)、報(bào)備案的少，申請(qǐng)變更登記的更少，土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)性、隨意性明顯。二是在實(shí)踐中多數(shù)農(nóng)戶(hù)都是私下通過(guò)口頭約定，不簽訂書(shū)面協(xié)議來(lái)流轉(zhuǎn)，有的簽訂了書(shū)面合同，但書(shū)面協(xié)議既不符合格式要求，也缺少合同的必備內(nèi)容，如合同標(biāo)的、期限、補(bǔ)償方式、雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任等缺乏明確具體的規(guī)定，這種情況極易引發(fā)合同糾紛，一旦糾紛發(fā)生難以處理，從而給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定埋下一定的隱患。

三、促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

1、明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位

當(dāng)前我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)界定不清晰，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)，是建立土地流轉(zhuǎn)制度的基本方向。明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，有利于發(fā)揮其“激勵(lì)—約束”和“投入—產(chǎn)出”功能。一方面，明確土地所有權(quán)，可以減少農(nóng)戶(hù)對(duì)土地財(cái)產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，提高對(duì)土地的中長(zhǎng)期投資的積極性，能夠有效提高土地的效益，進(jìn)一步加快土地的流轉(zhuǎn)速度。另一方面，明確界定承包權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利關(guān)系，這樣農(nóng)戶(hù)就可以按照合同約定流轉(zhuǎn)土地，放心外出務(wù)工經(jīng)商，這樣不僅穩(wěn)定了土地承包權(quán)，還搞活了土地使用權(quán)，加強(qiáng)了土地流轉(zhuǎn)中資源的優(yōu)化配置，提高了土地的增值效益。

2、積極開(kāi)展流轉(zhuǎn)服務(wù)，培育良好的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制

一是要構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，大力培育發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未發(fā)育完善，建立自上而下、網(wǎng)絡(luò)狀、服務(wù)廣、多功能的中介服務(wù)組織是完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的重要手段。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)充當(dāng)農(nóng)地供需雙方的橋梁和中介，憑借高科技、新信息技術(shù)掌握土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，收集和發(fā)布土地供求信息，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供對(duì)稱(chēng)信息，從而大大加快了土地流轉(zhuǎn)速度。二是加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度。一方面，通過(guò)改革農(nóng)村信用社，成立郵儲(chǔ)銀行、建立農(nóng)村銀行等建立多層次多渠道的農(nóng)村金融體系來(lái)支持土地流轉(zhuǎn)。另一方面，政府通過(guò)采取各種措施加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)所需的資金的扶持力度，優(yōu)先扶持利用土地流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目，從而降低流轉(zhuǎn)雙方的風(fēng)險(xiǎn)，有效解決了土地流轉(zhuǎn)資金匱乏的難題。

3、加強(qiáng)政策宣傳，建立健全社會(huì)保障體系

土地流轉(zhuǎn)關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，是農(nóng)村傳統(tǒng)的保障方式。因此，一方面，各級(jí)政府和基層干部要提高自身對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，充分利用各種媒體，大力宣傳有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和通過(guò)土地流轉(zhuǎn)增收致富的典型，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的好處，并得到切身利益，從而進(jìn)一步了解相關(guān)政策，消除之前對(duì)土地流轉(zhuǎn)的誤解，放心流轉(zhuǎn)土地。另一方面，逐步建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況建立滿(mǎn)足最低生活保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等最基本的保障制度，弱化土地的保障功能，為走出土地的農(nóng)民解除后顧之憂(yōu)。此外要建立比較完善的社會(huì)服務(wù)體系，制定土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)扶持制度，積極探索建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，最大限度地降低土地流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

4、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范土地運(yùn)作

一是堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)政策。嚴(yán)格堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的政策要求，穩(wěn)定承包權(quán)，不改變土地用途，維護(hù)農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)雙方要在平等互利、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同、實(shí)習(xí)登記制度，由村委員會(huì)備案，并在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上土地承包合同管理部門(mén)登記。同時(shí)要充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的作用，為流轉(zhuǎn)雙方提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，并為土地流轉(zhuǎn)合同的訂立、變更進(jìn)行簽證。建立完善的土地流轉(zhuǎn)檔案，在法律和政策范圍內(nèi)及時(shí)協(xié)調(diào)處理土地流轉(zhuǎn)合同糾紛，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范、有序進(jìn)行。

[1]董芳：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析與對(duì)策思考[J].農(nóng)經(jīng)管理，2011（1）.

[2]張益項(xiàng)、侯雪：新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題再研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2011（3）.

[3]丁峰、楊亞軍：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題對(duì)策分析[J].法制與社會(huì)，2011（4）.

[4]劉孟松、金鳳、劉秀英：大足縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策探析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011（1）.

[5]高帥、張昆鵬：探析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題及解決對(duì)策[J].科技向?qū)В?011（11）.

[6]王春安：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策分析[J].改革與戰(zhàn)略，2011（1）.

[7]朱欣利、張聯(lián)社：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究——以陜西省漢中市為例[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011（23）.

[8]萬(wàn)金紅：安陽(yáng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及問(wèn)題探討[J].河南農(nóng)業(yè)，2011（3）.

[9]胡波：山區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)，2011（17）.

[10]李茂蘭、李英奎、劉芙容：重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策[J].南方農(nóng)業(yè)，2010（7）.

[11]王惠青、尹少華：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題及對(duì)策[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2011（5）.

[12]王世杰、原東方：新時(shí)期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].山東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010（8）.