陳心香

（華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021）

我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)大部制改革的理性思考

陳心香

（華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021）

大部制改革是適應(yīng)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，全面推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的重要舉措，是我國(guó)深化行政管理體制改革和構(gòu)建服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。地方政府機(jī)構(gòu)的大部制改革經(jīng)過幾年的探索，已邁入改革的攻堅(jiān)階段。文章基于對(duì)我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)大部制改革經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)狀的反思，指出大部制改革的策略與方法、大部制的監(jiān)督機(jī)制、配套改革措施是現(xiàn)階段大部制改革工程的重點(diǎn)和難點(diǎn)，并就此展開對(duì)策分析。

大部制改革；策略方法；配套改革；監(jiān)督機(jī)制

2007年10月，胡錦濤總書記在黨的十七大上發(fā)表的重要報(bào)告中，在堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治部分提出“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門問題”[1]。這是我國(guó)政府第一次正式提到“大部門體制”，同時(shí)明確機(jī)構(gòu)改革是以降低行政成本，提高行政效率為目的。此后，大部制改革成為政界、學(xué)術(shù)界、新聞媒體和社會(huì)公眾所關(guān)注的焦點(diǎn)，以深圳、順德、佛山等為代表的地方政府大部制改革試點(diǎn)工程，更是把大部制改革這股風(fēng)潮推向浪塵。

一、大部制改革的涵義和發(fā)展現(xiàn)狀

作為政府職能的載體，行政機(jī)構(gòu)同樣具有政府職能的動(dòng)態(tài)發(fā)展性，國(guó)內(nèi)外關(guān)于行政機(jī)構(gòu)改革的研究與實(shí)踐不勝枚舉。“大部門體制，或者大部制，就是在政府部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)”[2]?？梢?，大部制是一種大職能、寬領(lǐng)域的綜合管理體制，其主要特征可概括為四個(gè)字：“大”，即組織規(guī)模大、職能范圍廣；“少”，即職能部門少；“合”，即實(shí)現(xiàn)行政資源的整合；“協(xié)”，即政府機(jī)構(gòu)之間高度協(xié)調(diào)[3]。

大部制改革是以組建“大部門體制”為目標(biāo)的政府機(jī)構(gòu)改革，其本質(zhì)是“實(shí)現(xiàn)政府職能有機(jī)統(tǒng)一。強(qiáng)調(diào)部門與職能整合的有機(jī)統(tǒng)一”[4]。大部制改革是我國(guó)政府在新的歷史時(shí)期，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，全面推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)政治體制改革的重要舉措，其以構(gòu)建服務(wù)型政府，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)和諧，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，維護(hù)人民群眾根本利益為根本宗旨。

2000年以來，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的大部制改革經(jīng)過幾年的探索熱潮后，最近似乎進(jìn)入了冷卻階段。大部制改革已經(jīng)結(jié)束？大部制改革是否已經(jīng)取得了成功？或者大部制是否已經(jīng)不適合現(xiàn)實(shí)情況的需要而即將退出歷史舞臺(tái)？答案是否定的。大部制改革是我國(guó)行政管理體制改革的必然選擇，而且這是一條漸近發(fā)展的改革之路。根據(jù)庫(kù)爾·盧恩的組織變革三階段理論，組織變革分為：第一階段是解凍，即創(chuàng)造和形成變革的動(dòng)力；第二階段是凍結(jié)，即指明改變的方向，實(shí)施變革，使成員形成新的態(tài)度和行為；第三階段是再凍結(jié)，即穩(wěn)定變革階段。[5]據(jù)此，今天我國(guó)地方政府的大部制改革正處于解凍與凍結(jié)之間，即已形成動(dòng)力卻動(dòng)力不足，已經(jīng)有可選方向但卻未全面形成新的態(tài)度和行為。這是一個(gè)迷惘的時(shí)期，原地不動(dòng)或遲疑就是全功盡棄，回到初始狀態(tài)；相反，邁過門檻向前跨一步則是成功的彼岸。因此，我們正處于改革的攻堅(jiān)階段，是改革任務(wù)最艱巨的階段。

二、改革的原則和總體思路

早在正式提出大部制前，國(guó)內(nèi)關(guān)于大部門體制的行政體制改革就有過幾年的探索。從 2007年正式提出至今又是幾年明確方向的深入改革，學(xué)界、政界關(guān)于如何成功實(shí)現(xiàn)大部制改革的摸索已經(jīng)積累一定的經(jīng)驗(yàn)。其中，關(guān)于大部制改革的基本原則和思路、以及改革的路徑選擇等方面已經(jīng)基本形成比較成熟的共識(shí)。

機(jī)構(gòu)作為職能的裁體，擔(dān)負(fù)著履行職能的大任。政府機(jī)構(gòu)是保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的大系統(tǒng)，要對(duì)這一大系統(tǒng)進(jìn)行全盤整合，大部制改革所要面臨的阻力，其復(fù)雜性是難于估量的，因此首先必須要明確改革的基本原則和思路。從宏觀上來說，實(shí)行大部制改革應(yīng)堅(jiān)持與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況相適應(yīng)的根本原則。從政府職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置有機(jī)統(tǒng)一方面來說，推行大部制改革應(yīng)該遵循職能統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致、關(guān)系協(xié)調(diào)、改革配套的基本原則。大部制改革的復(fù)雜性要求改革一定要有一個(gè)具體的改革思路，勇于創(chuàng)新、逐步推進(jìn)，否則改革就可能流于形式，而最終歸于沉寂。總的來說，以政府職能為核心，緊緊圍繞政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革，是目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界普遍接受的改革思路。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公民意識(shí)的增強(qiáng)，政府職能轉(zhuǎn)變是勢(shì)不可擋，在這一背景下大部制改革就要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)這四大基本職能，特別是要以社會(huì)公共事物和公共服務(wù)供給等重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)楦母飪?nèi)在依據(jù)。在管理方式上，大部制改革要沿著社會(huì)化、法制化、科學(xué)化的方向發(fā)展，繼續(xù)對(duì)現(xiàn)有政府部門的職能進(jìn)行解析，理順關(guān)系，明確權(quán)責(zé)，合理分配[6]。根據(jù)職能同類以及職能行使的效率相協(xié)調(diào)的原則進(jìn)行職能優(yōu)化與整合，平穩(wěn)組建“大部門”。

大部制改革的路徑選擇主要是要同經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和公共治理模式的發(fā)展相適應(yīng)。我國(guó)幅員遼闊、各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，決定了改革的方法與路徑選擇必然呈現(xiàn)出多樣化的特征。根據(jù)十六大報(bào)告中提出的要求，即“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”，在路徑選擇上，總體還是要遵循職能有機(jī)統(tǒng)一，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，再配以定點(diǎn)試驗(yàn)、分區(qū)推進(jìn)及普及推廣的“改革老三步”走，選準(zhǔn)方向，逐步推進(jìn)。

實(shí)踐證明，上述改革的原則與思路符合我國(guó)國(guó)情，是行得通的。深圳作為改革開放的窗口，是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最為完善的地區(qū)，這先進(jìn)性在政治層面的發(fā)展階段也已有所體現(xiàn)。經(jīng)過多次機(jī)構(gòu)改革和試探，深圳政府機(jī)構(gòu)從31個(gè)政府部門調(diào)整為16個(gè)“委”、“局”、“辦”，精簡(jiǎn)幅度近三分之一。按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的思路，深圳的改革將政府機(jī)構(gòu)設(shè)置為委、局、辦三個(gè)層次，部門的整合大大地提升了政府的工作效率。作為我國(guó)創(chuàng)新行政管理體制改革的主要試點(diǎn)之一，深圳的大部制改革所取得的成果必將成為我國(guó)大城市行政體制改革的典范。順德在大部制改革中大膽合并的探索也將為我國(guó) 2700多個(gè)縣、區(qū)的機(jī)構(gòu)改革提供借鑒，為我國(guó)行政體制改革的全面推廣做出積極的貢獻(xiàn)[4]。在公眾輿論中探索的大部制改革之路，雖一波三折并不平坦，但其所產(chǎn)生的帶動(dòng)與幅射作用卻是難以估量的。改革的經(jīng)歷不僅使公務(wù)人員積累了經(jīng)驗(yàn)，而且也讓廣大公眾形像感受和認(rèn)識(shí)大部制機(jī)構(gòu)改革，從而增強(qiáng)公民意識(shí)、促進(jìn)政治民主化，對(duì)我國(guó)公共治理模式的形成產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用與影響力。

三、改革攻堅(jiān)階段的重點(diǎn)和難點(diǎn)分析

大部制改革并不是簡(jiǎn)單地加加減減的事，機(jī)構(gòu)的重組、人員的削減都只是改革的手段。大部制改革，可以說是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變直接相關(guān)，其本質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)部門利益的突破，加強(qiáng)宏觀調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管，做好社會(huì)管理與公共服務(wù)的統(tǒng)一。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所發(fā)生的重大變化，這使得在履行政府職能過程中的行政機(jī)重新面臨著三大壓力：首先，社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜化，政府管理事務(wù)的不穩(wěn)定性與復(fù)雜性加大；其次，公眾對(duì)政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的行政效率提出了更高的要求；最后，公民主權(quán)意識(shí)不斷加強(qiáng)，對(duì)行政過程的參與意識(shí)也比以往任何時(shí)候都高。在這三大壓力下，地方政府的大部制改革所面臨的難點(diǎn)與阻力必然更加復(fù)雜化，更具艱難性。筆者認(rèn)為，大部制改革的策略與方法、大部制的監(jiān)督機(jī)制以及配套改革措施是現(xiàn)階段我們要特別關(guān)注的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，只有科學(xué)地、優(yōu)先處理這三方面的問題才能暢通我國(guó)地方政府大部制改革的前進(jìn)道路。

第一，大部制改革的策略和方法。部門的合并重組及人員構(gòu)成的變動(dòng)是職能轉(zhuǎn)變的邏輯行為，由此導(dǎo)致的利益格局變化是既得利益者所擔(dān)憂的。如果預(yù)期收益率低于服從改革的成本，這種擔(dān)憂就會(huì)形成改革的最直接阻力。如何將各部門利益的犧牲降到最低, 如何使各部門便于接受，這是大部制改革過程中的最棘手的現(xiàn)實(shí)問題。不能有效協(xié)調(diào)各部門的得失，合理分流冗余人員，行政機(jī)構(gòu)改革就很難能走出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的循環(huán)怪圈，大部制改革也就離它的初衷漸行漸遠(yuǎn)。

第二，大部制的監(jiān)督機(jī)制。機(jī)構(gòu)大、職能廣是大部制的一個(gè)主要特征，合并過程中，如果不能對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的約束和監(jiān)督，大部制改革反而會(huì)形成更加強(qiáng)大的利益聚合體。按監(jiān)督執(zhí)行主體的不同，可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督主要指來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，而外部監(jiān)督主要指人大、司法、媒體、公眾等的監(jiān)督。我國(guó)向來就有注重內(nèi)向的自修傳統(tǒng)，在行政管理上對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的傾向也充分體現(xiàn)這一傳統(tǒng)。然而，不論是公共選擇理論或現(xiàn)實(shí)社會(huì)現(xiàn)實(shí)都不缺內(nèi)部監(jiān)督的乏力現(xiàn)像的存在。另一方面，我國(guó)長(zhǎng)期存在的各種行政依賴現(xiàn)象、松散的監(jiān)督體制等問題，也使得來自外部的監(jiān)督對(duì)行政過程卻總顯得很“不給力”，且往往只是在出現(xiàn)嚴(yán)重后果時(shí)才略有所為，缺乏有效的事前監(jiān)督機(jī)制，治標(biāo)不治本的問題一直存在。

第三，關(guān)于配套改革的問題。大部制改革既涉及機(jī)構(gòu)責(zé)任領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，又涉及管理方式與思維觀念的轉(zhuǎn)變。從更深層次來看, 大部制改革的思路和方向還涉及到經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制、文化體制改革的某些關(guān)鍵問題。如果沒有配套改革的協(xié)調(diào)進(jìn)行，大部制改革很難有大成效。以公務(wù)人員的能力培養(yǎng)為例，由于拓寬管理幅度，既增加了部門內(nèi)部協(xié)調(diào)管理的難度和運(yùn)行成本，同時(shí)增加部門行政首長(zhǎng)的管理權(quán)力，這就要求行政首長(zhǎng)具備更強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)和更高的管理能力。公務(wù)人員是支持新機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的最基本要素，在改革過程中，就要注重公務(wù)人員的能力的培養(yǎng)。完善這些配套措施不僅是改革的要求，同時(shí)也有利于形成了積極、有效的改革動(dòng)力。重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的運(yùn)行機(jī)制，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，完善大部制改革的配套舉措，對(duì)大部制改革的成功無(wú)疑具有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。

誠(chéng)如魯迅先生所說，“愈艱難，就愈要做。改革，是向來沒有一帆風(fēng)順的”，大部制改革亦如此。即使深圳現(xiàn)在所取得的改革成績(jī)，也是沖破重重阻力才獲得的。早在 2003年，深圳市在廣東省十屆人大一次會(huì)議上就宣布，其即將成為中國(guó)惟一推行“行政權(quán)三分”試點(diǎn)改革的城市，然而由于“規(guī)劃中決策部門的級(jí)別較高，其數(shù)量也越協(xié)商越多。實(shí)際操作上面臨機(jī)構(gòu)撤并、部門定級(jí)等阻力，改革無(wú)果而止”[7]。直到2009年5月國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《深圳綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，深圳的機(jī)構(gòu)改革才跨上新的里程碑。同樣，在順德的大部制改革也面臨著部門協(xié)調(diào)困難，機(jī)構(gòu)定級(jí)等等阻力。改革之路總是不容樂觀的，改革也不可能“畢其功于一役”，要取得機(jī)構(gòu)改革的成功要求管理者緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，具備前瞻性的管理能力，“應(yīng)變地采用全新的思維方式面對(duì)所遇到的一切問題”[8]。

四、當(dāng)前破除地方政府機(jī)構(gòu)大部制改革困境的現(xiàn)實(shí)路徑選擇

改革并不是一帆風(fēng)順的，面對(duì)如火如荼的地方政府大部制改革，我們必須理性思考、認(rèn)真對(duì)待。針對(duì)當(dāng)前地方大部制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，我們必須認(rèn)真厘清思路，沉著應(yīng)付，注意改革的系統(tǒng)配套。

第一、在改革的策略方法上，注重自上而下結(jié)構(gòu)調(diào)整與自下而上全面的職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，在部門重置中先人員分流后機(jī)構(gòu)合并的策略，采取循序漸進(jìn)的步伐，為深入機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)造前提條件。綜觀中央和各地方政府的大部制改革試點(diǎn)情況，政府組織結(jié)構(gòu)的重組帶來的人員的分流成為當(dāng)前比較難跨過的門檻。首先，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)化和行政流程的規(guī)范化。在信息技術(shù)高速發(fā)展的社會(huì)，扁平化組織形態(tài)因其能更加迅速、可靠地實(shí)現(xiàn)信息的傳遞與利用，符合管理服務(wù)對(duì)象多樣化的需要，已經(jīng)成為當(dāng)代政府組織結(jié)構(gòu)的基本趨勢(shì)。關(guān)于政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，學(xué)者許淑萍在《地方政府大部制改革的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)》中提出的觀點(diǎn)是值得我們借鑒。地方政府大部制組織結(jié)構(gòu)主要包括部門結(jié)構(gòu)、層級(jí)結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)就要從優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)入手進(jìn)行部門結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，按照扁型形態(tài)模式進(jìn)行層級(jí)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，按照決策、執(zhí)行與監(jiān)督相對(duì)分離的原則進(jìn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。大部制政府的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，是三種結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的有機(jī)結(jié)合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一[9]。政府行政流程的再造要以實(shí)現(xiàn)顧客的“零消費(fèi)成本”為導(dǎo)向，最大限度地滿足“顧客”的需要，繼續(xù)深化對(duì)行政審批項(xiàng)目和流程的調(diào)整。因此，在政府行政流程的設(shè)計(jì)過程中，深入了解公眾的需要，廣泛征詢公眾的意見。其次、人員的合理分流。要減輕被調(diào)整人員的憂慮、化解阻力，就要提高被調(diào)整人員的預(yù)期收益率：一方面要建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，提供競(jìng)爭(zhēng)上崗的平臺(tái)，減輕被調(diào)整人員的失落感；同時(shí)，要充分發(fā)揮媒體的作用，在全國(guó)范圍營(yíng)造政府堅(jiān)決的改革態(tài)度，鼓勵(lì)被分流人員主動(dòng)打破“官本位”思想的束縛，促使他們積極面對(duì)分流后的職業(yè)規(guī)劃。

第二，配套改革的協(xié)同作用，將大大提高大部制改革的整體效應(yīng)。首先，以解放思想、轉(zhuǎn)變思維方式為突破口，注重對(duì)公務(wù)人員公共行政理念和工作能力的培養(yǎng)。面對(duì)日趨復(fù)雜、瞬息萬(wàn)變的社會(huì)事務(wù)，政府必須具備及時(shí)應(yīng)對(duì)、協(xié)調(diào)內(nèi)外部矛盾，創(chuàng)造性地快速解決的能力。要做到這一點(diǎn)，關(guān)鍵要建立一支高素質(zhì)的精英團(tuán)隊(duì)及能夠因地制宜地解決問題的負(fù)責(zé)任的公務(wù)人員，同時(shí)，要求行政首長(zhǎng)具備高超的管理協(xié)調(diào)能力，擁有對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中潛在變量的前瞻性的把握能力。其次，加強(qiáng)制度的建設(shè)與創(chuàng)新工作方式。一方面培育有效的社會(huì)公共組織，與政府共擔(dān)社會(huì)事務(wù)，完善公共服務(wù)體系；另一方面，要深化財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置。要從制度上理清財(cái)權(quán)、權(quán)職問題，正確處理政府與社會(huì)，政府與市場(chǎng)等問題，具體如干部制度問題、中央與地方關(guān)系、黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置與政府的大部制的對(duì)接問題，政府部門與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)接問題等。這些問題既是影響大部制改革的因素也是大部制改革系統(tǒng)的重要組成部分，“只有這些相關(guān)因素與大部制改革協(xié)同推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，才能為大部制改革創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和再造基礎(chǔ)”[10]。因此，大部制改革要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，以系統(tǒng)的協(xié)同原理為指導(dǎo)，協(xié)調(diào)各種配套措施的有序進(jìn)行，以保證大部制改革系統(tǒng)的有序、有效地發(fā)展。

第三，有效的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該是多元主體共同參與、相互制衡的。要真正確立起權(quán)力的結(jié)構(gòu)性約束機(jī)制，就要對(duì)機(jī)構(gòu)功能進(jìn)行整體分化。只有把政府的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大職能分開，相互協(xié)調(diào)相互制約，才能形成良好的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和制衡機(jī)制，達(dá)到提高行政效能的目標(biāo)。加強(qiáng)監(jiān)督法與行政問責(zé)機(jī)制的建設(shè)，加強(qiáng)人代的監(jiān)督力度和主動(dòng)性。行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督雖然在一定程度上能夠?qū)?nèi)部人員形成一定的約束作用，然而，不論是公共選擇理論還是集體行動(dòng)的邏輯，又或是行政管理的實(shí)踐歷程都證明, 對(duì)公權(quán)力的制約, 最有效的還是來自外部的監(jiān)督。要充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，就要確實(shí)落實(shí)政務(wù)公開制度，暢通社會(huì)的參與渠道，創(chuàng)新科學(xué)有效的參與方式，充分利用輿論媒體這個(gè)“無(wú)冕之王”的有效監(jiān)督與引導(dǎo)作用。

大部制改革是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是短期可以完成的項(xiàng)目。不論是改革者或是社會(huì)大眾，都應(yīng)該時(shí)刻保持冷靜思考和積極謹(jǐn)慎的態(tài)度面對(duì)改革過程中的各種情況，畏難茍安,不進(jìn)則退。在改革探索過程中，要以科學(xué)發(fā)展的態(tài)度，勇于借鑒償試的同時(shí)又充分考慮改革模式的適應(yīng)性問題，

不僅要做好事前的調(diào)研工作，對(duì)轉(zhuǎn)變后可能遇到的一切問題都要有全盤的考慮和有效的應(yīng)對(duì)措施。改革需要有勇氣也要有實(shí)力，只有具備了戰(zhàn)略眼光和全局性的管理能力才能順利應(yīng)對(duì)改革中的各種情況，持之以恒，并最終實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。

[1]胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟,為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京:人民出版社,2007.

[2]汪玉凱.大部制改革:從“九龍治水”到“一龍治水”[N ].北京日?qǐng)?bào),2007-12-18.

[3]張創(chuàng)新,崔雪峰.當(dāng)前中國(guó)大部制改革研究述評(píng)[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009(4):4-7．

[4]樊建飛,李菩菩.地方政府大部制改革比較分析[J].當(dāng)代社科視野,2011(3):8-12．

[5]王崴,蘆青,宋繼文.組織變革不同階段的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格特點(diǎn)—我國(guó)國(guó)有大型企業(yè)的多案例分析[J].管理學(xué)家,2010(5):3-15．

[6]卓越.比較公共行政[M].福州:福建人民出版社，2003:126．

[7]李靜睿.深圳有望啟動(dòng)“行政權(quán)三分”逐步撤銷區(qū)級(jí)政府[EB/OL].www.e23.cn，2009-5-25．

[8]加里斯·摩根.駕御變革的浪潮:開發(fā)動(dòng)蕩時(shí)代的管理潛能[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002:48．

[9]許淑萍.地方政府大部制改革的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)[J].行政論壇,2010(3):31-34．

[10]唐曉英.論地方政府實(shí)行大部制的難點(diǎn)及解決路徑[J].理論探討,2010(1):32-35.

The rational contemplating and study on super-ministry reform of Chinese local government

CHEN Xin-xiang
(School of Public Management, Huaqiao Univ., Quanzhou 362021, China)

With the developing of Chinese socialist market economy and the promoting of the government transition，government organization required to take the reform of super ministry system, which is the important step in the process of deepening reform of administration management systems and good for the building of a service-oriented government. The reform of super ministry system has been explored for years and it is now at its crucial stage. After recollecting the experiments of discovery, the reforming strategy, supporting measures of reform and the supervision mechanism are considered as the most important and hard points at this stage. They will be analyzed in the following.

reform of super ministry system; strategy; supporting measures; supervision mechanism

D63

A

1673-9477（2012）01-0038-04

2011-10-17

陳心香（1982-），女，福建漳州人，碩士生，研究方向：地方政府公共管理理論與方法研究。

[責(zé)任編輯 王云江]