周偉

( 江西理工大學(xué) 文法學(xué)院，江西 贛州 341000)

公眾參與在提升行政法民主化建設(shè)方面的研究

周偉

( 江西理工大學(xué) 文法學(xué)院，江西 贛州 341000)

公眾參與是加快我國(guó)行政法民主化建設(shè)的重要方式，文章力圖從研究我國(guó)公眾參與行政法治建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，全面分析公眾參與行政法治建設(shè)存在的若干不足之處，通過(guò)總結(jié)公眾參與對(duì)行政法治民主化建設(shè)的積極意義，提出公眾參與行政法治制度建設(shè)的有效途徑，從而加快我國(guó)行政法治法民主化建設(shè)的進(jìn)程。

行政民主；公眾參與；研究

一、公眾參與行政法治建設(shè)的現(xiàn)狀

胡錦濤總書記在黨的十七大提出了“人民民主是社會(huì)主義的生命力”的科學(xué)命題，要“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民的有序政治參與，最廣泛動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”[1]。人民民主建設(shè)在行政法方面主要表現(xiàn)為行政法建設(shè)的民主化、理性化、科學(xué)性和規(guī)范性，公眾參與是加快我國(guó)行政法民主化建設(shè)的重要方式。人民主權(quán)理論最早是盧梭在《社會(huì)契約論》提出的：“立法權(quán)是屬于人民的，而且能是屬于人民的”，對(duì)于“不曾為人民所親自批準(zhǔn)的法律，都是無(wú)效的”[2]。同樣，自然正義原則的也提到：“任何人都不能做自己案件的法官；在處分當(dāng)事人權(quán)益時(shí)聽取對(duì)方意見(jiàn)”[3]。權(quán)力是政府行使行政管理所必不可少的，但是過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政法公法管理的作用，行政活動(dòng)被賦予“官方色彩”，漠視、輕視行政相對(duì)方和公眾的權(quán)利訴求，這有悖于現(xiàn)代民主法治精神。我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況是，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式下產(chǎn)生的行政模式過(guò)分強(qiáng)調(diào)權(quán)治模式，而人本主義精神則顯不足，這對(duì)中國(guó)的民主法治將產(chǎn)生思想上的混亂，進(jìn)而造成制度上的障礙。行政法由傳統(tǒng)模式向民主模式轉(zhuǎn)換過(guò)程中，必須從權(quán)治轉(zhuǎn)向法治，在行政法建設(shè)領(lǐng)域必須實(shí)行廣泛的公眾參與，公眾參與到行政法治建設(shè)的過(guò)程中是行政法民主化的有效途徑和發(fā)展方向。在公眾參與下可以有效防止阻塞主義思想的膨脹，能最大化地建立起行政方和行政相對(duì)方的平等關(guān)系，杜絕任何一方在行政活動(dòng)中的任意行為和戾氣行事，通過(guò)互動(dòng)協(xié)商、協(xié)調(diào)合作建立起和諧的行政方和公眾方的法律關(guān)系。除部分涉及國(guó)家機(jī)密的行政法規(guī)和行政立法內(nèi)容外，其他涉及各個(gè)領(lǐng)域的行政立法要對(duì)公眾開放，在普遍的行政立法民主建設(shè)中，行政相對(duì)方不僅參與涉及自身的權(quán)益的行政立法，而且要有效地介入到政府行政管理方面的立法活動(dòng)。

目前隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主實(shí)踐的發(fā)展，公民的民主意識(shí)正在逐步增強(qiáng)，公眾的法治參與熱情逐漸提高。例如，通過(guò)論壇和博客表達(dá)的對(duì)行政方行政行為的評(píng)論，可以看作是在一定程度上公眾對(duì)當(dāng)前行政活動(dòng)的民主訴求。但是由于我國(guó)是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)主義國(guó)家，在權(quán)治政治思想指導(dǎo)下，行政管理過(guò)程存在著頑固的行政機(jī)關(guān)單方面實(shí)施管制實(shí)現(xiàn)秩序行政觀念，強(qiáng)調(diào)行政事務(wù)的高權(quán)威性，相對(duì)人公眾方只是作為單純的行政管理對(duì)象，扮演完全被動(dòng)的角色，沒(méi)有積極參與管理過(guò)程的任何權(quán)利和權(quán)力可言。行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中也主要仰賴行政命令、行政征收、行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性的管理方式方法。

對(duì)此，塞繆爾·亨廷頓指出：“區(qū)分現(xiàn)代化國(guó)家和傳統(tǒng)國(guó)家最重要的標(biāo)志是，人們通過(guò)大規(guī)模的政治組合參與政治并受到政治的影響”[4]。政治民主化的發(fā)展趨勢(shì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，決定了公眾參與是行政法民主化的有效途徑和發(fā)展方向，通過(guò)公眾參與能有效地制約行政制定、決策和執(zhí)行過(guò)程的濫權(quán)行為，能有效地對(duì)行政管理進(jìn)行監(jiān)督和防范貪污腐敗行為，促進(jìn)行政活動(dòng)的民主化、理性化和科學(xué)化，提升行政活動(dòng)的公開、公平和公正。

二、公眾參與行政法治實(shí)踐中的不足

（一）民主性不足

在我國(guó)目前的行政法治建設(shè)中，由于公眾沒(méi)有立法主動(dòng)權(quán)，行政立法完全由行政立法方提議，其內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)研究提案，最后由國(guó)務(wù)院和地方政府決定，公眾在在行政立法活動(dòng)中的作用不大。在行政協(xié)商程序中，一般也是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，較少咨詢公眾，更談不上有效地協(xié)商。在行政管理過(guò)程中，受行政傳統(tǒng)的影響，在我國(guó)普遍存在著忽視公眾意見(jiàn)的傾向，行政機(jī)關(guān)往往把公眾參與當(dāng)成一種形式，走過(guò)場(chǎng)敷衍了事，將公眾提出的建議和意見(jiàn)漠然置之，甚至對(duì)于反映強(qiáng)烈的意見(jiàn)也無(wú)動(dòng)于衷，更甚至于存在著壓制公眾發(fā)表意見(jiàn)的傾向。同時(shí)，公眾參與聽證權(quán)、知情權(quán)、行政信息公開方面都十分欠缺，這就使本來(lái)不健全的公眾參與制度更加成為一種虛設(shè)。

（二）具體性不足

大多數(shù)公眾參與程序任意性較強(qiáng)，比如在行政機(jī)關(guān)立法活動(dòng)中以座談會(huì)和論證會(huì)的形式代替聽證會(huì)，往往借口行政活動(dòng)的靈活性來(lái)代替公眾參與的強(qiáng)制性。行政法規(guī)對(duì)聽證的規(guī)定大量使用“可以”代替“應(yīng)當(dāng)”，而是否舉行由行政機(jī)關(guān)決定，本來(lái)應(yīng)當(dāng)聽證的沒(méi)有聽證，而舉行行政聽證的卻因?yàn)槁犠C制度的不完善，公民行政參與最終淪為走過(guò)場(chǎng)，形式化的行政參與使得公民參與的熱情驟減，甚至倍感愚弄，反倒起到事與愿違，造成行政活動(dòng)中的對(duì)立。相比較外國(guó)有關(guān)行政立法活動(dòng)中，特別規(guī)定授權(quán)性的立法活動(dòng)必須舉行聽證。同時(shí)，信息公開制度建設(shè)尚待完善，公眾因不了解事實(shí)真相，難以有效地參與行政活動(dòng)，甚至在某些地方出現(xiàn)的群體性事件，大多跟行政信息不公開有直接關(guān)系。

（三）廣泛性不足

目前公眾參與行政法治建設(shè)的領(lǐng)域和范圍還十分有限，這與政府管理公共事物的廣大范圍相比，顯然是太狹窄了。將來(lái)，“可以考慮在城市規(guī)劃、國(guó)家重大工程建設(shè)項(xiàng)目確定、國(guó)家重大產(chǎn)業(yè)政策制定、重要的礦山建設(shè)等方面， 實(shí)施行政聽證制度， 以更好地向民眾公開行政決策信息， 同時(shí)聽取人民群眾的意見(jiàn)，更好地維護(hù)公民權(quán)益。即使在行政處罰方面， 也應(yīng)該擴(kuò)大行政聽證的范圍”[5]。因此，在行政法治的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)加大公眾參與的廣度和深度。

（四）約束性不足

公眾參與亟待解決是公眾參與在制約不合法和不合理行政行為不足的問(wèn)題，例如現(xiàn)行僅有《行政處罰)法》、《價(jià)格法》和《立法法》三個(gè)法律文件對(duì)公眾聽證結(jié)果作出行政決定的約束力作出規(guī)定。從歷次行政法規(guī)和規(guī)章的征求意見(jiàn)來(lái)看，公眾參與的人數(shù)不是很多，這在某種程度上是公眾認(rèn)為自己的意見(jiàn)難以起到作用導(dǎo)致。即使公眾參與行政活動(dòng)，也沒(méi)有建立起完善的公眾參與相關(guān)制度，例如，依據(jù)行政聽證記錄進(jìn)行立法，在行政立法活動(dòng)中公眾的意見(jiàn)如何得到考慮，沒(méi)有具體的規(guī)定，也沒(méi)有追究相關(guān)行政人員的責(zé)任規(guī)定。如果缺乏這種公眾的約束力，必然削弱行政聽證制度的意義，久而久之，甚至?xí)适癖妼?duì)聽證會(huì)的信心。最近幾年舉行的鐵路公路運(yùn)輸價(jià)格聽證會(huì)、電信價(jià)格聽證會(huì)、自來(lái)水價(jià)格聽證會(huì)， 聽證的結(jié)果對(duì)行政機(jī)關(guān)最后作出的決定幾乎沒(méi)有產(chǎn)生太大影響，價(jià)格聽證會(huì)成了“提價(jià)聽證會(huì)”， 嚴(yán)重打擊了人們對(duì)行政聽證會(huì)的信心。

三、公眾參與在推動(dòng)行政法治民主化建設(shè)中的實(shí)踐意義

（一）有助于推動(dòng)我國(guó)行政立法的科學(xué)性

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展性，行政法所涉及的領(lǐng)域日益廣闊，行政機(jī)關(guān)在立法中不可能完全掌握紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)生活，而通過(guò)廣泛的公眾參與可以有效地避免信息的阻塞，有效地信息交流和溝通可以使行政方在立法活動(dòng)中制定符合現(xiàn)實(shí)的行政法規(guī)，使行政內(nèi)容更加科學(xué)有效，公眾政治參與有助于促進(jìn)公共決策科學(xué)化、民主化。眾人參與行政立法，可以彌補(bǔ)個(gè)人知識(shí)有限，思維的方法不同造成的缺陷，通過(guò)集體智慧能夠保證決策的民主與科學(xué)，經(jīng)過(guò)廣泛的公眾參與可以有效地避免公共決策中的“決策無(wú)能”和“決策失誤”問(wèn)題的發(fā)生。

（二）有助于防范行政活動(dòng)的偏執(zhí)趨向

民主參與有利于加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，防止腐敗，防止在公權(quán)力的行使過(guò)程中暗箱操作，有效地避免行政活動(dòng)的偏執(zhí)，最大限度減少行政活動(dòng)不必要的行政成本。行政偏執(zhí)往往是由于過(guò)度的行政權(quán)威造成的，“而集體因?yàn)榧?jí)差的結(jié)構(gòu)成為是一種虛幻的存在，因而最終只能尋找一個(gè)權(quán)威的“人”，這使人們崇拜權(quán)威，被動(dòng)服從權(quán)威”[6]。公眾更多地參與行政決策和公共事務(wù)的管理，通過(guò)政務(wù)公開，以便對(duì)政府的公共決策實(shí)行有效地監(jiān)督，通過(guò)公眾參與在行政法治可以逐步培育良好的行政執(zhí)法道德自律意識(shí)，行政自律能夠有效地防止政執(zhí)法過(guò)程中的偏執(zhí)。

（三）有助于充分保障公民的各項(xiàng)政治權(quán)利

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，一切權(quán)力都來(lái)自人民、屬于人民，根據(jù)這一法理人民只是在行政活動(dòng)中將權(quán)力授權(quán)給相關(guān)行政機(jī)關(guān)行使，但現(xiàn)實(shí)是隨著權(quán)力的層層轉(zhuǎn)移，受到人民制約的成分越來(lái)越微弱，這就導(dǎo)致了行政活動(dòng)違反人民權(quán)利的巨大可能性。只有通過(guò)公眾參與，才能在行政活動(dòng)中有效地避免侵犯和削弱公民權(quán)利的可能性，才能促進(jìn)行政法制建設(shè)的民主化，防止行政機(jī)關(guān)濫用行政立法權(quán)侵害公民的權(quán)益和謀取不當(dāng)?shù)睦妗Ｓ捎谏鐣?huì)事務(wù)管理范圍擴(kuò)大，政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，但由于對(duì)行政活動(dòng)缺少必要的監(jiān)督和制約，使得公民的個(gè)人利益尤其是一些弱勢(shì)群體的利益不斷受到行政權(quán)的侵害，這有悖于民主法制化的要求。通過(guò)廣泛的公眾參與，可以充分保障公民的合法權(quán)益不受侵害，充分保障公民的各項(xiàng)政治權(quán)利。

（四）有助于改善行政機(jī)關(guān)與公眾的良性關(guān)系

行政法治建設(shè)要堅(jiān)持并完善群眾路線，使廣大的公眾能夠真正的參與到行政法治建設(shè)中來(lái)。行政活動(dòng)中征求公眾和群眾的意見(jiàn)，并利用新聞媒體等適當(dāng)方式把這些意見(jiàn)加以公開。公眾參與擴(kuò)大了決策信息來(lái)源范圍，能更好地調(diào)和多種社會(huì)利益關(guān)系，從而增強(qiáng)社會(huì)的認(rèn)同感，避免不必要的行政糾紛。公眾參與行政法治建設(shè)也提高公眾政治地位，增強(qiáng)了議政功效感、尊重感，使公共政策更易于被社會(huì)公眾接受和認(rèn)可，極大增強(qiáng)行政方與公眾的情感溝通和良性互動(dòng)關(guān)系。

（五）有助于預(yù)防行政腐敗的發(fā)生

在行政實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)濫用、怠用自由裁量權(quán)的情形十分普遍。行政管理是為公平、公正的公共利益服務(wù)的，但由于行政機(jī)關(guān)部分執(zhí)法人員在行政過(guò)程的非善目的，往往通過(guò)不正當(dāng)?shù)氖褂眯姓杂刹昧浚殉止珯?quán)力，導(dǎo)致為私忘公，任人唯親，把所掌握的權(quán)利送人情，大搞裙帶關(guān)系，公共權(quán)力成了滿足私利而非公共利益的工具。而廣泛的公眾參與可以有效地避免行政執(zhí)法中的腐敗行為，通過(guò)公眾參與可以監(jiān)督和制約公權(quán)力的私化行為，從而有效地防止行政活動(dòng)中的腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（六）有助于提高行政效率

行政活動(dòng)在各個(gè)方面加強(qiáng)公眾參與，通過(guò)廣泛的協(xié)商和溝通，制定出科學(xué)合理的行政法規(guī)和規(guī)章，從而極大地減少公眾的抵觸和對(duì)抗，看似浪費(fèi)時(shí)間、增加成本，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講則會(huì)降低行政法規(guī)和規(guī)章實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)和費(fèi)用。再者通過(guò)公眾參與，群策群力能夠促進(jìn)行政管理活動(dòng)的創(chuàng)新，使行政方在行政管理中采用最科學(xué)、最簡(jiǎn)便的方法，在公眾參與的條件下優(yōu)化公共決策的藝術(shù)，以減少時(shí)間和物力的浪費(fèi)，并達(dá)到預(yù)期的行政目標(biāo)，從而提升行政活動(dòng)的效率。

（七）有助于法治民主化，加速政府管理模式轉(zhuǎn)變

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，貫徹落實(shí)依法行政原則，一個(gè)重要和必需的途徑就是加強(qiáng)公眾參與，通過(guò)廣泛的公民參與和自治，增強(qiáng)公民主人翁自豪感，加強(qiáng)管理國(guó)家、社會(huì)和維護(hù)公民正當(dāng)權(quán)益的能力。民主法治理念要求政府必須依法行為，違反法律規(guī)定和法的理念的權(quán)力行使即為非法，落實(shí)問(wèn)責(zé)制追究制度，嚴(yán)懲侵犯公民權(quán)利的行為。政府管理模式從管理人的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，角色轉(zhuǎn)變使得行政機(jī)關(guān)與公眾方處于平等的法律地位，不再擁有絕對(duì)的行政權(quán)，管理模式從傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)政府單方面治理轉(zhuǎn)變到政府與社會(huì)公眾共同治理。

四、公眾參與行政法治建設(shè)的有效途徑

（一）行政立法制度的建設(shè)，公眾聽證制度的完善

聽證制度主要涉及到行政立法環(huán)節(jié)，我國(guó)在《行政處罰法》中首次設(shè)立聽證制度，此后，陸續(xù)有些行政法律法規(guī)規(guī)定了聽證制度的內(nèi)容，但總體而言廣度和深度不足，也較為不規(guī)范，存在可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。需要進(jìn)行聽證行政立法的事項(xiàng)，應(yīng)逐步從行政立法行政機(jī)關(guān)單方面主管過(guò)度到行政方與公眾方協(xié)商立法階段。

1．聽證制度設(shè)計(jì)上，行政方應(yīng)注意在體制上推行行政立法聽證制度、弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)和適當(dāng)增加行政聽證成本的投入等若干問(wèn)題。

2．理順公眾聽證程序建設(shè)。首先，完善聽證公告制度，確定聽證會(huì)以公開為原則；其次，確定參加聽證會(huì)的有關(guān)公眾的人數(shù)、基本要求等事項(xiàng)的規(guī)定；再次，確定聽證的實(shí)施規(guī)則，明確公眾在聽證中的發(fā)表意見(jiàn)和質(zhì)證的具體規(guī)定；最后，聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)制作筆錄，忠實(shí)記錄各方的發(fā)言，以及辯論各方的觀點(diǎn)。

3．建立和完善聽證主持人制度。行政聽證主持人的基本要求是，主持人地位中立，在行政聽證互動(dòng)中主持人只起到協(xié)調(diào)程序方面的作用，以保證聽證活動(dòng)的公平、公開與公正。“在行政聽證活動(dòng)中， 行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人往往是對(duì)立的雙方。雖然聽證主持人不完全等同于法官， 但如果聽證主持人完全由所涉及的行政機(jī)關(guān)任命和控制， 則聽證活動(dòng)就難以取得公眾的信賴。作為聽證活動(dòng)的主持人，必須具有中立和客觀的地位”[5]。

4．?dāng)U大行政聽證制度的適用范圍?！霸谏婕吧鐣?huì)矛盾沖突較為劇烈的相關(guān)領(lǐng)域的行政方面，教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障、價(jià)格調(diào)整、勞資、城市拆遷、土地征用、城市管理、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域的行政活動(dòng)應(yīng)該予以明確的規(guī)定”[7]。

（二）行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中的信息公開制度建設(shè)，公眾知情權(quán)制度的完善

在行政執(zhí)法過(guò)程中的公眾參與，對(duì)行政方來(lái)將最重要的是行政信息公開。目前，行政機(jī)關(guān)對(duì)信息公開的認(rèn)識(shí)有待提高，對(duì)于公眾信息公開權(quán)利的淡漠乃至抵觸是阻礙國(guó)家信息公開的障礙。尤其是對(duì)于各層級(jí)的行政機(jī)關(guān)而言，存在著廣泛的“官本位”思想，政府信息公開的重要性還只是停留在認(rèn)識(shí)層面，錯(cuò)誤的認(rèn)為行政信息的公開會(huì)加重行政機(jī)關(guān)的工作量，降低行政機(jī)關(guān)的權(quán)力權(quán)威，原則談信息公開，但遇到具體行政管理中卻不愿意公開信息。

1．在行政立法階段就需明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開信息，將行政執(zhí)法中的事項(xiàng)予以公告。公眾有權(quán)詳細(xì)了解行政立法活動(dòng)的內(nèi)容，對(duì)行政活動(dòng)存在的問(wèn)題表達(dá)自己的正當(dāng)訴求，對(duì)不正當(dāng)?shù)男姓⒎▋?nèi)容予以批評(píng)和建議，并要求行政方給予積極答復(fù)，對(duì)不合理的行政規(guī)定予以糾正。

2．健全公眾主動(dòng)參與行政管理的建構(gòu)，完善公民知情權(quán)制度建設(shè)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要健全信息公開制度，推進(jìn)透明決策。加大公眾對(duì)于行政決策的參與，將更多的政府信息和決策過(guò)程通曉于廣大群眾，除了將公眾信息公布于政府門戶網(wǎng)站、機(jī)關(guān)工作網(wǎng)站、官方媒體和報(bào)刊外，還要建立新聞媒體知情權(quán)保障制度。研究其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)法治實(shí)際，行政公開制度可由下列程序制度構(gòu)成：“（1）事先公開行政信息——建立情報(bào)公開制度；（2）事中公開行政過(guò)程——建立和完善表明身份制度、行政告知制度、行政回避制度、行政教示制度、行政聽 （3）事后公開行政決定——建立和完善行政決定送達(dá)制度，行政行為說(shuō)明理由制度?！盵8]

3．加強(qiáng)社會(huì)公眾組織的建設(shè)，通過(guò)建立一些社會(huì)團(tuán)體來(lái)逐步擴(kuò)大公眾參與，以社會(huì)團(tuán)體的形式正確有效地表達(dá)利益訴求，也有利于理性參與和有序參與。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)服務(wù)團(tuán)體、各種商會(huì)、城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織、樞紐型社會(huì)組織等社會(huì)組織，逐步降低登記門檻，簡(jiǎn)化登記程序，擺脫行政依靠的弊端，將社會(huì)組織真正建成為公眾參與的權(quán)利帶頭人。

（三）行政監(jiān)督環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，公眾監(jiān)督制度的完善

行政實(shí)踐中并沒(méi)有形成監(jiān)督的有效機(jī)制，在實(shí)踐中，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)事務(wù)的繁雜，不能及時(shí)有效地對(duì)行政管理方進(jìn)行日常監(jiān)督，使立法規(guī)定中的監(jiān)督機(jī)制流于形式，表面看有多個(gè)部門在監(jiān)督而實(shí)質(zhì)上誰(shuí)的作用的都沒(méi)有發(fā)揮。完善公眾參與在行政監(jiān)督環(huán)節(jié)的制度，能夠及時(shí)有效地加強(qiáng)行政行為的監(jiān)督，有效地防止濫用職權(quán)、行政專斷和行政腐敗，有效形成權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約功能。

1．公眾參與行政監(jiān)督最重要的一環(huán)是建立有效地行政回應(yīng)機(jī)制。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民有意愿也有能力，直接或間接地參與公共事務(wù)的監(jiān)督管理。行政回應(yīng)是政府與公民之間的積極有效地合作機(jī)制，行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾的建議和意見(jiàn)認(rèn)真聽取，行政回應(yīng)機(jī)制的成功與否的關(guān)鍵是公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理、監(jiān)督，這樣才能使公眾參與和行政機(jī)關(guān)接受監(jiān)督處于良性互動(dòng)的關(guān)系中。

2．保障公眾監(jiān)督權(quán)，健全監(jiān)督保障機(jī)制。對(duì)于公眾參與在監(jiān)督過(guò)程中提出的建議、批評(píng)、檢舉、控告、申訴等，在行政立法階段應(yīng)以具體的方式予以保障。完善對(duì)公眾的人身權(quán)的保護(hù)措施，同時(shí)有必要在行政立法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾行政權(quán)利的侵害至少構(gòu)成程序違法的規(guī)定。

（四）行政救濟(jì)環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，公眾拒絕權(quán)制度的完善

公眾拒絕權(quán)或者說(shuō)是公民拒絕權(quán)，是指公民和其他社會(huì)組織依法享有的對(duì)政府行政系統(tǒng)及其職能部門的有關(guān)行政行為拒絕接受履行的權(quán)利。[9]過(guò)分強(qiáng)調(diào)公權(quán)力容易導(dǎo)致專斷和濫用權(quán)力，而過(guò)分強(qiáng)調(diào)私權(quán)利容易導(dǎo)致行政執(zhí)法活動(dòng)的軟弱無(wú)力，法律應(yīng)明確公眾方或行政相對(duì)方有權(quán)以適當(dāng)方式對(duì)抗行政方，建立公權(quán)力和私權(quán)利相互間的制衡關(guān)系，公民的拒絕權(quán)制度的建設(shè)是這種關(guān)系的較好選擇。公民拒絕權(quán)行使目前為止主要體現(xiàn)在行政較低級(jí)別的行政法規(guī)和地方規(guī)章中，尤其在具體行政行為有所使用，但廣度和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在行政立法活動(dòng)中，經(jīng)常以公眾法律意識(shí)、公民意識(shí)和發(fā)展程度自主性不高為借口，在行政立法規(guī)定中加以多方面的限制。除此，在拒絕限制方面較多設(shè)置，例如緊急狀態(tài)等，但如何界定緊急狀態(tài)卻無(wú)具體的規(guī)定。

在拒絕權(quán)的相關(guān)建設(shè)中，重要的制度建設(shè)是明確拒絕權(quán)的種類，公眾有權(quán)利知曉那些種類的不適當(dāng)行政決定可以行使拒絕權(quán)。具體而言，應(yīng)突出如下公眾的拒絕權(quán)，不經(jīng)法定程序、無(wú)法律依據(jù)損害公眾人身安全、健康的拒絕權(quán)；違法侵犯公眾財(cái)產(chǎn)的拒絕權(quán)；違法強(qiáng)制行政指導(dǎo)行為的拒絕權(quán)；涉及人格尊嚴(yán)和個(gè)人隱私等的拒絕陳述權(quán)；違法剝奪公眾營(yíng)業(yè)執(zhí)照證的行政行為的拒絕權(quán)；違法攤派的拒絕權(quán)等。

[1]胡錦濤．高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，2007-10-15.

[2]盧梭.社會(huì)契約論[M].北京:商務(wù)印書館，1980.

[3]曾祥,華行.政立法的正當(dāng)性研究[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2007.

[4][美]塞繆爾·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].北京：三聯(lián)書店，1989：34.

[5]黃德林，張馨.略論中國(guó)行政聽證制度的不足及其完善[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（2）：82-84.

[6]王耀華,呂小冬.傳統(tǒng)儒家倫理思想的偏執(zhí)性對(duì)當(dāng)代行政文化的負(fù)面影響[J].法制與社會(huì)，2007(10)：73-76.

[7]李澤軍.行政立法聽證與公眾參與[J].北方工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009-12（4）：16-18.

[8]蔡俄.論行政公開制度[J].東方企業(yè)文化，2011(4)：197-199.

[9]關(guān)保英.行政法模式轉(zhuǎn)換研究[M].北京：法律出版社、中央文獻(xiàn)出版社，2000.

Study on construction of public participation for enhancing administrative democracy

Zhou Wei
（School of Liberal Arts and Law，JiangXi University of Science and Technology，Ganzhou 341000，China ）

Public participation is an important way to accelerate the democratization construction of administrative law in China．This thesis tries hard to study the status quo of public participation and Chinese administrative law,and then thoroughly analyzes some shortcomings in public participation and construction of administrative law.Through summarizing the positive meaning of public participation and Chinese administrative law, the paper proposes the effective ways of public participation and construction of administrative law so as to accelerate the process of the democratization construction of Chinese administrative law．

Administrative democracy；Public Participation；Study

D601

A

1673-9477（2012）01-0058-05

2011-12-16

周偉 (1978-)，男，河北石家莊人，碩士生，研究方向：政黨理論和社會(huì)主義建設(shè)。

[責(zé)任編輯 王云江]