彭國(guó)甫，劉 靜

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院；湖南湘潭 411105）

政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)研究＊的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)需求

彭國(guó)甫，劉 靜

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院；湖南湘潭 411105）

政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)是在政府履行教育管理職能過(guò)程中，社會(huì)公眾對(duì)政府教育政策制定、公共財(cái)政供給、教育督導(dǎo)、教育公平保障、教育事業(yè)改革和發(fā)展等行為的受用效果的感受與經(jīng)驗(yàn)的評(píng)價(jià)。推進(jìn)政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)研究，是新公共管理背景下顧客導(dǎo)向理念與結(jié)果為本管理制度引入教育管理的結(jié)果，是借鑒西方國(guó)家新公共管理成功經(jīng)驗(yàn)、推進(jìn)我國(guó)政府教育管理理念和體制變革、實(shí)現(xiàn)辦人民滿意教育的根本要求。

教育管理；政府服務(wù)；公眾滿意度；測(cè)評(píng)

公共服務(wù)公眾滿意度測(cè)評(píng)研究是近年來(lái)國(guó)際公共管理領(lǐng)域的一個(gè)前沿課題。了解、滿足社會(huì)公眾需求并使公眾滿意是新時(shí)期任何公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本使命。政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)不僅可以掌握社會(huì)公眾對(duì)政府提供的教育公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的評(píng)價(jià)，還可以幫助政府不斷提高教育公共服務(wù)質(zhì)量和公共產(chǎn)品供給水平。政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)是借鑒新公共管理運(yùn)動(dòng)興起背景下的公眾滿意度測(cè)評(píng)工具，測(cè)量社會(huì)公眾對(duì)所接受、感知到的教育公共服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量、水平以及滿意程度的評(píng)價(jià)。將西方新公共管理理論中的顧客導(dǎo)向、服務(wù)質(zhì)量管理和滿意度測(cè)評(píng)等理論引入教育行政管理領(lǐng)域，立足當(dāng)前政府教育行政管理中存在的主要問題，探討政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)研究的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)，是構(gòu)建一套科學(xué)的政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)體系必須探究的一個(gè)前提性、基礎(chǔ)性問題。

一 政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)研究的理論基礎(chǔ)

政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)是受西方國(guó)家新公共管理理念的影響，在政府履行教育管理職能過(guò)程中，社會(huì)公眾對(duì)政府教育政策制定、公共財(cái)政供給、教育督導(dǎo)、教育公平保障、教育事業(yè)改革等的管理績(jī)效和服務(wù)質(zhì)量的感受的評(píng)價(jià)。新公共管理（NPM）是自20世紀(jì)70年代中期起西方國(guó)家興起的一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)是以“3E”即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）為目標(biāo)，以在公共部門引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和方式為特征，其最終目的就是要滿足公共服務(wù)對(duì)象的需要，為公眾和顧客提供優(yōu)質(zhì)高效的產(chǎn)品和服務(wù)。西方國(guó)家政府教育管理改革，作為新公共管理改革運(yùn)動(dòng)中的一個(gè)重要組成部分，獲得了來(lái)自新公共管理理念和制度的支撐，其分權(quán)管理、顧客至上和結(jié)果為本制度基礎(chǔ)，為政府教育管理滿意度測(cè)評(píng)和質(zhì)量監(jiān)管奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。縱觀西方國(guó)家政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)實(shí)踐可知，在西方新公共管理改革國(guó)家中，政府教育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估是社會(huì)公眾對(duì)所接受、感知到的教育公共服務(wù)的結(jié)果、水平以及服務(wù)方式的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)的對(duì)象主要包括政府教育公共服務(wù)數(shù)量是否充足、價(jià)格是否合理、質(zhì)量是否有保障、方式是否有效、結(jié)果是否滿意等。

1．顧客導(dǎo)向與政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)

顧客導(dǎo)向（Customer Orientation）是指私營(yíng)部門在制訂營(yíng)銷策略時(shí)把如何滿足顧客的需求擺在第一位，認(rèn)為“哪里有顧客的需要，哪里就有市場(chǎng)”，私營(yíng)部門應(yīng)該“按需生產(chǎn)”的一種經(jīng)驗(yàn)和管理理念。最早明確提出政府等公共部門應(yīng)該堅(jiān)持顧客導(dǎo)向理念的是戴維·奧斯本（David Osborne）和特德·蓋布勒（Ted Gaebler），他們主張政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，檢討并改變傳統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)與傳輸?shù)睦戏椒?，建立起公共部門服務(wù)對(duì)象顧客的回應(yīng)系統(tǒng)，及時(shí)傾聽顧客的意見和切實(shí)滿足顧客的需求［1］。傳統(tǒng)的政府管理模式是一種集權(quán)式的并對(duì)規(guī)則和程序負(fù)責(zé)，只要按照嚴(yán)格的規(guī)章制度去做，政府往往以一種傲慢的恩賜者的姿態(tài)面對(duì)公眾，［2］公眾沒有選擇政府服務(wù)的權(quán)利。隨著新公共管理理論和改革實(shí)踐的發(fā)展，公共部門顧客導(dǎo)向理念逐漸深入人心，慢慢通過(guò)將那些受公共管理和公共政策影響的社會(huì)公眾，也就是公共服務(wù)和公共政策產(chǎn)出的直接受益者或者間接受益者，看作是公共部門的顧客，要求政府及其公職人員站在顧客的立場(chǎng)上供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，以追求顧客滿意為基本目標(biāo)。同時(shí)，這一理念也要求社會(huì)公眾從使用者角色出發(fā)，根據(jù)自身對(duì)政府提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。因此，顧客導(dǎo)向理念成為新公共管理理論的核心理念，貫穿在新公共治理行為和模式之中，成為政府新公共管理技術(shù)與方法如“明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)調(diào)結(jié)果控制、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、合同外包、分權(quán)和非集中化、引入私營(yíng)部門管理技術(shù)和方法”［3］的統(tǒng)領(lǐng)性理念。

政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)是在政府公共服務(wù)領(lǐng)域堅(jiān)持顧客導(dǎo)向理念和貫徹顧客至上原則的一種管理機(jī)制。新公共管理由于其市場(chǎng)化和管理主義的取向，使得新公共管理背景下作為政府績(jī)效評(píng)估的特定形式的政府服務(wù)公眾滿意度測(cè)評(píng)，直接指向政府應(yīng)具有的職能和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，決定了在這一過(guò)程中政府與公眾角色關(guān)系必然不同于傳統(tǒng)官僚制。新公共管理及其實(shí)踐所強(qiáng)調(diào)的以顧客為導(dǎo)向，就促成了政府公共服務(wù)公眾滿意度測(cè)評(píng)必須以其“顧客”即公眾滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)。顧客導(dǎo)向?yàn)檎逃芾砉姖M意度測(cè)評(píng)提供了理論先導(dǎo)。一般來(lái)說(shuō)，政府教育管理領(lǐng)域堅(jiān)持顧客導(dǎo)向理念，蘊(yùn)含著四個(gè)基本要點(diǎn)：一是社會(huì)公眾擁有對(duì)政府教育公共服務(wù)的選擇權(quán)。社會(huì)公眾是教育公共服務(wù)和產(chǎn)品的消費(fèi)者，是政府教育行政機(jī)構(gòu)的顧客，他們能通過(guò)對(duì)教育服務(wù)和產(chǎn)品供給主體、內(nèi)容與方式的選擇來(lái)影響政府教育機(jī)構(gòu)的行為。在政府教育管理領(lǐng)域，要確立社會(huì)公眾對(duì)教育服務(wù)和產(chǎn)品的選擇權(quán)，讓其擁有充分選擇的機(jī)會(huì)。二是社會(huì)公眾擁有對(duì)政府教育公共服務(wù)的知情權(quán)。政府作為公共教育產(chǎn)品的提供者，有義務(wù)向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的信息服務(wù)，使社會(huì)公眾了解有關(guān)教育公共服務(wù)的產(chǎn)出過(guò)程、運(yùn)營(yíng)效果與財(cái)政支出情況，確保社會(huì)公眾獲得其所消費(fèi)的教育服務(wù)的真實(shí)信息。三是社會(huì)公眾擁有對(duì)教育公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)權(quán)。為了提高教育管理績(jī)效和服務(wù)質(zhì)量，政府教育行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該遵循科學(xué)的管理流程，制定合理的公眾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，健全暢通的教育服務(wù)申訴、賠償、測(cè)評(píng)制度來(lái)促使其提高質(zhì)量。四是就政府教育行政機(jī)構(gòu)而言，在顧客導(dǎo)向理念下政府教育行政機(jī)構(gòu)必須積極快速地回應(yīng)社會(huì)公眾的需求，充分考慮公眾的需求和滿意程度，縮短政府與社會(huì)公眾之間的距離，增強(qiáng)社會(huì)公眾的認(rèn)同感和滿意度，努力促使社會(huì)公眾感覺到的政府教育服務(wù)水平與其期望值接近。只有以顧客為驅(qū)動(dòng)的政府教育管理，才能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾提供多樣化的教育服務(wù)并保證高質(zhì)量。總之，顧客導(dǎo)向理念為政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)體系構(gòu)建提供了理念上的支撐。

2．結(jié)果為本與政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)

結(jié)果為本作為新公共管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)的原則，是針對(duì)傳統(tǒng)官僚制過(guò)度注重過(guò)程和追求刻板的規(guī)章制度而開出的一劑藥方。傳統(tǒng)官僚制傾向于用不斷增加和細(xì)化的規(guī)則來(lái)控制政府的管理行為與過(guò)程，政府部門按照職能的性質(zhì)被分割為數(shù)眾多的條條塊塊，工作變得像企業(yè)里的流水線，統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)而規(guī)范。這樣的行政范式和傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)認(rèn)為“最好的工作方式和程序都在詳盡全面的手冊(cè)中加以規(guī)定”，“嚴(yán)格地遵守這些原則將會(huì)為組織運(yùn)行提供最好的方式”。［4］在這樣的官僚制體制結(jié)構(gòu)中，規(guī)則往往被看得比結(jié)果重要得多，這樣就造成了機(jī)構(gòu)中的公職人員只對(duì)規(guī)則負(fù)責(zé)而不是對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，導(dǎo)致了政府成為了“規(guī)則的迷宮”。［5］正如戴維·奧斯本、特德·蓋布勒所抱怨的，“過(guò)去50年來(lái)，美國(guó)的政治辯論集中在目的問題上，如政府應(yīng)該做什么，政府應(yīng)該為誰(shuí)服務(wù)。我們相信在今天這些辯論已屬次要”，“教育改革花了十年，追加了600億美元的經(jīng)費(fèi)，可是測(cè)驗(yàn)的結(jié)果仍無(wú)進(jìn)步，輟學(xué)率比1980年還高?！保?］傳統(tǒng)官僚制行政模式中追求的是以對(duì)規(guī)則負(fù)責(zé)為特征的，它給政府公職人員一種強(qiáng)有力的激勵(lì)機(jī)制促使其循規(guī)蹈矩，嚴(yán)格按照既定的規(guī)則辦事，重過(guò)程勝于結(jié)果。這種激勵(lì)機(jī)制及其作用造成的弊端使政府的管理愈來(lái)愈偏離公眾和社會(huì)的期望和要求。［7］因此，新公共管理改革一個(gè)重要的措施和方向就是強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)該從注重過(guò)程轉(zhuǎn)向注重結(jié)果，主張放松行政規(guī)制和實(shí)施依靠目標(biāo)對(duì)管理的控制。在政府管理過(guò)程中，注重的是業(yè)績(jī)而非程序，更有價(jià)值的是產(chǎn)出、結(jié)果和效益而非投入。在新公共管理改革實(shí)踐過(guò)程中，政府績(jī)效評(píng)估通過(guò)轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)估理念和內(nèi)容，將其與結(jié)果管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并為結(jié)果管理的制度安排及有效運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。

政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)是公眾在享用政府對(duì)教育發(fā)展進(jìn)行的管理和服務(wù)過(guò)程中，對(duì)公眾關(guān)于政府教育管理效果全部經(jīng)驗(yàn)感知的整體評(píng)價(jià)。因此，政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)，重點(diǎn)測(cè)度的還是政府教育管理的行為結(jié)果，即政府教育政策制定的科學(xué)合理與否、政府教育督導(dǎo)的效果如何、政府教育公平保障如何，測(cè)量的全部是這些觀測(cè)點(diǎn)的結(jié)果而非過(guò)程。結(jié)果本位原則要求在政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)中，必須堅(jiān)持測(cè)評(píng)于管理之后的原則，即只有在社會(huì)公眾體驗(yàn)到政府教育管理和服務(wù)質(zhì)量以后，才能運(yùn)用科學(xué)的測(cè)評(píng)模型和合理的調(diào)查問卷，對(duì)社會(huì)公眾的態(tài)度進(jìn)行測(cè)量。在構(gòu)建教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)結(jié)構(gòu)變量和潛在變量時(shí)，更多地應(yīng)該選取那些結(jié)果指標(biāo)而非過(guò)程指標(biāo)。當(dāng)然這里并不是說(shuō)要忽視管理過(guò)程，而是要改變過(guò)度偏重過(guò)程忽視結(jié)果的取向。

3．教育行政管理理論與政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)

現(xiàn)代教育行政理論認(rèn)為，“教育行政是國(guó)家行政的重要組成部分，是國(guó)家通過(guò)政府的教育行政部門對(duì)教育事業(yè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理?！保?］教育行政活動(dòng)與其他行政活動(dòng)一樣，其是在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下執(zhí)行國(guó)家意志和政策的活動(dòng)，具有一般行政活動(dòng)的基本特征，即是以公共財(cái)政為依托而實(shí)施的旨在推進(jìn)全民族文化和教育水平的公共事業(yè)，同時(shí)又具有行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行政權(quán)力配置、計(jì)劃決策、溝通協(xié)調(diào)的活動(dòng)。與一般的行政活動(dòng)相比，由于其是教育行政管理，因而具有一般行政活動(dòng)所不具備的特殊性。如教育行政活動(dòng)在很多方面要受到教育本身規(guī)律的制約，教育由于是知識(shí)傳授、人力資源密集、價(jià)值高度涉入、專業(yè)性強(qiáng)的事業(yè)，因此教育行政管理在單純行政專業(yè)手段適用范圍、行政績(jī)效評(píng)價(jià)、質(zhì)量量化測(cè)評(píng)等方面，不同于一般的政府管理活動(dòng)。堅(jiān)持以教育行政管理理論為指導(dǎo)，可以實(shí)現(xiàn)將滿意度測(cè)評(píng)體系更加契合教育管理的基本規(guī)律和活動(dòng)邏輯，可以更好地實(shí)現(xiàn)滿意度測(cè)評(píng)的科學(xué)性。

教育行政管理理論除了涵括政府教育行政過(guò)程與行政權(quán)力的行使等知識(shí)外，還對(duì)教育行政管理體制等問題有具體的闡述。教育行政管理體制是對(duì)教育行政權(quán)的組織形式和運(yùn)作方式的總稱。隨著現(xiàn)代政府管理活動(dòng)分工日益復(fù)雜，特別是教育行政管理活動(dòng)因其對(duì)象如學(xué)校、教師具有高度的學(xué)術(shù)性、知識(shí)性，政府教育行政管理體制改革出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)。一方面，教育行政管理體制逐步突破過(guò)去中央集中統(tǒng)一和地方權(quán)力過(guò)少的局限，各級(jí)政府在教育事務(wù)上的管理權(quán)力和責(zé)任在法律上的劃分日益明晰，激發(fā)了地方政府和人民群眾發(fā)展教育事業(yè)的積極性；另一方面，在教育行政體制的運(yùn)行上，由于“政事不分”，地方教育行政部門往往直接干預(yù)學(xué)校教育教學(xué)過(guò)程和學(xué)校內(nèi)部管理。在理論上要解決這些問題，必須堅(jiān)持教育行政管理的基本理論與范疇，通過(guò)引入質(zhì)量管理和新公共管理的政策工具，來(lái)建構(gòu)政府教育管理新的責(zé)任機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)。

二 政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)研究的現(xiàn)實(shí)需求

近年來(lái)，教育公平作為突出的社會(huì)問題引起我國(guó)公眾的廣泛關(guān)注，輿論對(duì)中小學(xué)擇校、教育亂收費(fèi)、“教育產(chǎn)業(yè)化”、高校招生中的不公平等問題的聲討不絕于耳。2010年中國(guó)主要城市公眾教育滿意度調(diào)查報(bào)告顯示：2010年30個(gè)直轄市、省會(huì)城市的公眾教育滿意度均值較2009年下降了3%。2008年—2010年之間，主要城市公眾教育滿意度呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，公眾教育滿意度從前兩年“比較滿意到一般之間，明顯偏于一般”的評(píng)價(jià)，變?yōu)椤氨容^滿意到不太滿意之間，并滑向一般”的狀態(tài)。教育滿意度的變化趨勢(shì)說(shuō)明公眾對(duì)本地區(qū)教育發(fā)展和改革的需求與政府教育服務(wù)水平之間的落差正在擴(kuò)大。①此次調(diào)查是由21世紀(jì)教育發(fā)展研究院、北京華通明略信息咨詢公司于2010年10月8日至10月31日在中國(guó)35個(gè)主要城市實(shí)施，調(diào)查方式采取分層、隨機(jī)抽樣原則隨機(jī)抽取。調(diào)查的主要內(nèi)容就是公眾對(duì)于教育的滿意度情況，涉及教育質(zhì)量、教育過(guò)程、教育公平、教育收費(fèi)。對(duì)4個(gè)直轄市、26個(gè)省會(huì)城市及深圳、大連、青島、寧波、廈門等5個(gè)計(jì)劃單列市的7000名18－60周歲的成年常住居民進(jìn)行了電話訪問。目前中國(guó)的教育改革正處于關(guān)鍵時(shí)期，政府要積極主動(dòng)為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)和高效的服務(wù)，就必須將社會(huì)公眾的滿意度納入政府教育管理的改革和創(chuàng)新中予以考慮，基于滿意度測(cè)評(píng)方法來(lái)研究政府教育管理公眾滿意度的現(xiàn)狀，積極推進(jìn)政府教育管理體制創(chuàng)新，成為現(xiàn)實(shí)的選擇。

1．借鑒西方國(guó)家新公共管理成功經(jīng)驗(yàn)的需要

西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)的一些改革措施全部深入到了公共部門的各個(gè)行業(yè)門類，如教育、社會(huì)保障、公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等。其中，在公共教育領(lǐng)域內(nèi)推行新公共管理理念和績(jī)效評(píng)估措施是西方國(guó)家的一大共同點(diǎn)。1997年2月，克林頓政府發(fā)表了《為美國(guó)21世紀(jì)的教育而行動(dòng)起來(lái)》的演說(shuō)，指明了現(xiàn)行教育公共服務(wù)的不足以及尚需進(jìn)一步努力的方面。1993年美國(guó)聯(lián)邦教育部向國(guó)會(huì)和聯(lián)邦責(zé)任審計(jì)署提交了一份《1998－2000年戰(zhàn)略規(guī)劃》，該規(guī)劃反映了教育部的7大優(yōu)先事項(xiàng)，闡述了聯(lián)邦公共教育改革與發(fā)展的目的，該規(guī)劃成為衡量美國(guó)聯(lián)邦政府教育管理和發(fā)展績(jī)效考評(píng)的綱領(lǐng)性文件。布什政府對(duì)美國(guó)公共教育特別是中小學(xué)基礎(chǔ)教育給予了前所未有的重視，政府的年度教育財(cái)政充分體現(xiàn)了他的教育政策，同時(shí)也表現(xiàn)出了美國(guó)教育發(fā)展與改革的基本走向。2000年英國(guó)前首相布萊爾強(qiáng)調(diào)：“無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)，英國(guó)最重要的政策都是教育，教育，還是教育。”英國(guó)政府根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，制定出相應(yīng)的教育公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期規(guī)劃。英國(guó)還通過(guò)推行國(guó)家課程和國(guó)家測(cè)試，加強(qiáng)了標(biāo)準(zhǔn)化和績(jī)效管理，逐步成立了教育標(biāo)準(zhǔn)辦公室（Office of Standards in Education，OFSTED）半官方機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)每年根據(jù)政府教育發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃制定具體教育發(fā)展計(jì)劃并對(duì)其績(jī)效和公眾滿意度進(jìn)行考核測(cè)評(píng)。德國(guó)也十分重視對(duì)政府公共教育服務(wù)供給質(zhì)量的評(píng)估，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的自助性和大力倡導(dǎo)“公眾是消費(fèi)者”的新公共管理理念，要求政府“對(duì)公眾需求迅速響應(yīng)”。德國(guó)改革政府教育服務(wù)機(jī)制，認(rèn)為公眾是政府的“顧客”，政府及其教育機(jī)構(gòu)應(yīng)該傾聽公眾的意見，建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，向社會(huì)公眾作出承諾并賦予公眾以選擇“賣主”的權(quán)利。近年來(lái)，德國(guó)引入被稱為“標(biāo)桿管理”的績(jī)效評(píng)估方式，充分吸收公眾參與公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控，專門成立了一個(gè)叫做社區(qū)管理聯(lián)合會(huì)的機(jī)構(gòu)（Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement，KGSt），負(fù)責(zé)實(shí)施不同城市之間“公共交互指標(biāo)網(wǎng)絡(luò)”，比較各自的服務(wù)質(zhì)量并從其他市政當(dāng)局或部門吸收先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。意大利將社會(huì)公眾滿意度作為公共教育服務(wù)考核的首要標(biāo)準(zhǔn)，由改革創(chuàng)新部負(fù)責(zé)公共教育服務(wù)供給質(zhì)量的監(jiān)管。該部專設(shè)公共服務(wù)監(jiān)察處，協(xié)助專家就社會(huì)公眾和企業(yè)對(duì)公共教育服務(wù)的滿意度、政府教育服務(wù)效率進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果向社會(huì)公布，并作為第二年制定教育服務(wù)改革方案的依據(jù)。

2．推進(jìn)我國(guó)政府教育管理理念和體制變革的要求

長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)“官本位”思想和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下科層制政府管理體制的影響，政府由于承擔(dān)辦學(xué)者與管理者合一的全能型角色，造成了教育管理上的政事不分、政府與學(xué)校關(guān)系混亂，教育行政部門重“管理”輕“服務(wù)”，機(jī)關(guān)工作人員“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的問題依然存在。隨著我國(guó)教育體制改革的深入，政府需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理理念和創(chuàng)新管理體制，探索新型的政府與學(xué)校的關(guān)系，應(yīng)該按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，強(qiáng)化和完善各級(jí)政府的公共服務(wù)型職能。當(dāng)前，按照《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的要求，我國(guó)政府教育管理的目標(biāo)、任務(wù)以及策略都已經(jīng)逐步明確，即要“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平?！倍獙?shí)現(xiàn)推進(jìn)各級(jí)教育行政管理機(jī)構(gòu)實(shí)施職能的轉(zhuǎn)變，由過(guò)去直接參與角色改為指導(dǎo)服務(wù)角色，單純依靠現(xiàn)有的政府系統(tǒng)內(nèi)自上而下的推動(dòng)機(jī)制已經(jīng)無(wú)法完成，必須尋找改革新的突破口和尋求改革的動(dòng)力。以公眾滿意為導(dǎo)向構(gòu)建科學(xué)的測(cè)評(píng)體系，來(lái)測(cè)評(píng)政府及其部門在提供公共服務(wù)方面的質(zhì)量，有助于為轉(zhuǎn)變政府管理理念和創(chuàng)新政府管理體制提供動(dòng)力來(lái)源。政府服務(wù)的公眾滿意度測(cè)評(píng)是一個(gè)指揮棒，通過(guò)測(cè)評(píng)政府應(yīng)該做什么以及在應(yīng)該做的事情上做得怎么樣，有助于清晰地界定政府管理不同類型教育服務(wù)的職責(zé)，強(qiáng)化政府統(tǒng)籌控協(xié)調(diào)功能，構(gòu)建現(xiàn)代化教育行政管理體制。

3．辦人民滿意教育的根本要求

近年來(lái)，“辦人民滿意教育”提法時(shí)時(shí)見諸不同媒體，不僅為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人所積極倡導(dǎo)，而且被寫入黨的十七大報(bào)告?！稗k人民滿意教育”是黨和國(guó)家對(duì)各級(jí)政府及其教育行政部門，當(dāng)然也包括各級(jí)各類學(xué)校，提出的關(guān)于發(fā)展教育的根本任務(wù)和要求。改革開放30年來(lái)，我國(guó)教育事業(yè)改革與發(fā)展取得了巨大的成就，“有力地詮釋了我國(guó)作為一個(gè)教育大國(guó)已成為不爭(zhēng)之事實(shí)”，［9］但同時(shí)，社會(huì)各界對(duì)教育的滿意度并未隨之“水漲船高”；相反，對(duì)教育的要求和批評(píng)卻日甚一日，［10］這集中反映了教育發(fā)展的實(shí)際效果與社會(huì)公眾的心理預(yù)期之間存在較大差距?！稗k人民滿意教育”的提出正是體現(xiàn)出中央力圖下大氣力破解這一現(xiàn)實(shí)難題的立場(chǎng)和態(tài)度。

從教育管理的角度而言，“辦人民滿意教育”要求各級(jí)政府、教育行政部門和學(xué)校要努力提高教育管理水平和績(jī)效，要使教育工作能充分滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需要。在這里，政府及教育行政機(jī)構(gòu)是教育的主體，是教育管理行為與政策的實(shí)施者、發(fā)出者；人民則是教育公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益者、享受者。因此，“辦人民滿意教育”揭示出從事教育管理的各級(jí)政府、教育行政部門和學(xué)校工作的服務(wù)本質(zhì)，要求各級(jí)政府及其教育機(jī)構(gòu)盡最大可能、下最大氣力辦好教育、服務(wù)學(xué)生學(xué)校、造福社會(huì)。同時(shí)，“辦人民滿意教育”實(shí)際上也是提出了辦好教育的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即凡是符合人民根本利益的教育，政府及其教育行政部門就應(yīng)努力辦好、建設(shè)好，人民滿意是評(píng)判政府及其教育行政部門工作優(yōu)劣、好壞的標(biāo)準(zhǔn)。“辦人民滿意教育”是鄧小平同志關(guān)于衡量領(lǐng)導(dǎo)干部工作好壞標(biāo)準(zhǔn)（以人民滿不滿意、答不答應(yīng)為標(biāo)準(zhǔn)）在教育領(lǐng)域的具體化；也是科學(xué)發(fā)展觀在教育領(lǐng)域的具體化。［11］如果不從政策宣傳、口號(hào)的角度，而是從公共管理的視角看待這一問題，那么還可以發(fā)現(xiàn)：“辦人民滿意教育”是力圖通過(guò)政府教育管理理念、職能、機(jī)制的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府教育管理從重點(diǎn)關(guān)注教育內(nèi)部事務(wù)轉(zhuǎn)變到以社會(huì)需求為導(dǎo)向，為實(shí)現(xiàn)教育為民、教育惠民、教育利民的目標(biāo)而進(jìn)行的一系列教育管理職能履行、教育政策供給和教育財(cái)政資源配置行為；嘗試推進(jìn)政府教育管理從直接參與學(xué)校管理轉(zhuǎn)變到尊重學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，通過(guò)實(shí)施教育行業(yè)監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)控，吸納組織社會(huì)組織、家長(zhǎng)、學(xué)生參與到教育決策、學(xué)校管理與教學(xué)發(fā)展過(guò)程中；在某種意義上說(shuō)，“辦人民滿意教學(xué)”還是政府及其教育行政部門微觀工作機(jī)制和宏觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即要求政府及其教育行政機(jī)關(guān)在制定教育政策實(shí)施管理行為時(shí)，要切實(shí)以滿足社會(huì)公眾需要為導(dǎo)向，切實(shí)解決那些為社會(huì)公眾所廣泛關(guān)注的教育管理過(guò)程中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，一個(gè)一個(gè)地破解制約教育發(fā)展的難題，同時(shí)也要求政府及其教育行政部門在工作中堅(jiān)持人民滿意的工作標(biāo)準(zhǔn)，將其作為評(píng)價(jià)教育管理績(jī)效的根本標(biāo)準(zhǔn)，將其貫穿于整個(gè)教育行政管理的始終。總之，“辦人民滿意教育”可以為踐行政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)提供操作指南和標(biāo)準(zhǔn)，啟發(fā)我們?cè)谡逃芾砑捌錆M意度測(cè)評(píng)過(guò)程中，要突破過(guò)去“僅僅用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或效率指標(biāo)來(lái)衡量政府績(jī)效”，擺脫過(guò)去習(xí)慣于以結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)教育的局限，逐步引入公平、民主、公眾滿意這些新的思維與標(biāo)準(zhǔn)，有針對(duì)地解決公共教育服務(wù)發(fā)展“為了誰(shuí)”、“誰(shuí)來(lái)評(píng)”的問題，逐步形成科學(xué)、合理的教育行政管理績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，從而促進(jìn)公共教育服務(wù)持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

三 推進(jìn)政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)研究的基本方向

立足當(dāng)前政府教育管理改革和公共服務(wù)消費(fèi)意識(shí)日顯的宏觀背景，以公共管理、教育行政管理、組織行為學(xué)等學(xué)科知識(shí)為依托，綜合運(yùn)用新公共管理理論、消費(fèi)者行為理論、滿意度測(cè)評(píng)理論來(lái)研究政府教育服務(wù)公眾滿意度測(cè)評(píng)體系，沿著政府教育服務(wù)公眾滿意度測(cè)評(píng)的“理論基礎(chǔ)→測(cè)評(píng)體系→實(shí)證研究→改進(jìn)對(duì)策”的邏輯線索，構(gòu)建一套比較科學(xué)合理的政府教育服務(wù)公眾滿意度測(cè)評(píng)體系，是西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)和理論發(fā)展的重要啟示。

當(dāng)前，回應(yīng)這種現(xiàn)實(shí)需要，推進(jìn)政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)研究，必須從影響政府教育管理公眾滿意度的因素分析入手，從教育公平、教育收費(fèi)、教育過(guò)程、教育決策、教育質(zhì)量、教育選拔制度、教育貢獻(xiàn)率等方面列出具體分項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)建一套較為系統(tǒng)、科學(xué)的地方政府教育管理滿意度指數(shù)（CEPSI）測(cè)評(píng)體系和結(jié)構(gòu)模型，并探討其科學(xué)性和合理性。同時(shí)，還可以以特定樣本政府教育管理為例，運(yùn)用該體系測(cè)量樣本政府教育服務(wù)的公眾滿意度，最后提出改進(jìn)政府教育服務(wù)公眾滿意度的具體政策建議。要綜合運(yùn)用規(guī)范研究與實(shí)證分析的方法，借鑒公共管理、教育行政管理和滿意度測(cè)評(píng)等相關(guān)學(xué)科和理論，構(gòu)建政府教育服務(wù)公眾滿意度測(cè)評(píng)體系。在構(gòu)建政府教育服務(wù)公眾滿意度指標(biāo)維度和模型時(shí)，要綜合運(yùn)用行政管理理論、教育管理學(xué)等知識(shí)來(lái)分析政府教育服務(wù)的職能定位、政策擬定和績(jī)效產(chǎn)出的方式和規(guī)律，為選擇和構(gòu)建政府教育服務(wù)公眾滿意度測(cè)評(píng)變量奠定知識(shí)和理論基礎(chǔ)。推進(jìn)政府教育管理公眾滿意度測(cè)評(píng)研究，將可以從以下三方面有所突破和創(chuàng)新：

第一，運(yùn)用消費(fèi)者理論和顧客滿意度理論闡釋政府教育服務(wù)的本質(zhì)、結(jié)構(gòu)要素與形成機(jī)理。顧客滿意度理論在政府等公共部門的運(yùn)用已經(jīng)成為共識(shí)并逐步付諸實(shí)踐，但相關(guān)的討論和實(shí)踐主要集中在政府一般管理領(lǐng)域和政府的一些窗口部門，沒有針對(duì)政府教育管理與教育服務(wù)的成果。立足教育管理和教育服務(wù)這一領(lǐng)域，探討政府教育管理與服務(wù)作為公共服務(wù)的本質(zhì)、作為廣大社會(huì)公眾消費(fèi)的公益屬性，有助于揭示政府教育服務(wù)的結(jié)構(gòu)要素與形成機(jī)理。

第二，構(gòu)建比較科學(xué)的政府教育服務(wù)公眾滿意度測(cè)評(píng)指數(shù)模型與測(cè)量體系。從影響政府教育管理公眾滿意度的因素分析入手，甄選出指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的四原則，即以人為本、注重公平、注重質(zhì)量、注重效能，并從教育公平、教育收費(fèi)、教育過(guò)程、教育決策、參與制度、教育質(zhì)量、教育選拔制度、教育貢獻(xiàn)率等方面列出具體分項(xiàng)指標(biāo)，通過(guò)揭示政府教育服務(wù)受眾滿意度形成的機(jī)理，分析政府教育服務(wù)系統(tǒng)個(gè)要素之間因果關(guān)系，研究政府教育服務(wù)受眾滿意度測(cè)評(píng)的變量選擇、結(jié)構(gòu)分析、模型擬合度檢測(cè)，可以構(gòu)建一套較為系統(tǒng)、科學(xué)的地方政府教育管理滿意度測(cè)評(píng)指標(biāo)體系和結(jié)構(gòu)模型，并探討其科學(xué)性和合理性。

第三，從公眾意愿與需要的角度出發(fā)研究和制定政府教育管理體制改革與政策調(diào)整方案。運(yùn)用構(gòu)建出的地方政府教育管理滿意度測(cè)評(píng)體系，對(duì)樣本政府教育管理公眾滿意度進(jìn)行實(shí)證測(cè)評(píng)，基于測(cè)評(píng)結(jié)果進(jìn)行地方政府教育管理問題診斷分析，從社會(huì)公眾抱怨和公眾需求出發(fā)，有針對(duì)地提出提高樣本政府教育管理公眾滿意度的政策建議。

［1］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門［M］．上海：上海譯文出版，1996：163－167．

［2］陳天祥．新公共管理——政府再造的理論與實(shí)踐［M］．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：26－30．

［3］Christensen，Tom and Lagreid，Per，“A Transformative Perspective on Administrative Reforms”，In Christensen，Tom and Lagreid，Per，eds．，New Public Management—The Transformation of Ideas and Practice，Britain：Ashgate Publishing Ltd．，2002，p．19．

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［5］陳天祥．新公共管理——政府再造的理論與實(shí)踐［M］．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：26．

［6］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門［M］．上海：上海譯文出版，1996：7．

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［8］蕭宗六，賀樂凡．中國(guó)教育行政學(xué)［M］．北京：人民教育出版社，1996：23．

［9］改革開放30年中國(guó)教育改革與發(fā)展課題組．教育大國(guó)的崛起：1978－2008［M］．北京：教育科學(xué)出版社，2008．

［10］劉生全．“辦好人民滿意的教育”的理論思考［J］．教育研究，2009，（12）：13－18．

［11］黃金華．淺論“辦人民滿意教育”之科學(xué)內(nèi)涵［J／OL］．中國(guó)網(wǎng)：http：／／www．china．com．cn／2008－04－11．

Theoretical and Practical Basis of Public Satisfaction on Government Education Management

PENG Guo－fu，LIU Jing
（Xiangtan University，School of Public Administration；Xiangtan，Hunan 411105）

The government performance evaluation on management of public satisfaction with government education is in the process of educational management functions，which is public’s evaluation of their feelings of and experience on the government＇s education policy，public finance supply，educational supervision，educational equity security，education reform and development and other effects．Reform evaluation of public satisfaction with government education management is the result of the concept of customer－oriented in the context of the new public management and the introduction of results－based management system，and is the basic education requirements of learning successful experience in the new public management from Western countries，promoting to change the concept of our government education management and institutional，and achieving to meet people＇s satisfaction．

educational management；government services；public satisfaction；Evaluation

G463

A

1008—1763（2012）01—0051—05

2011－05－10

國(guó)家社科基金教育學(xué)青年項(xiàng)目（CFA110126）；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（08YBB181）

彭國(guó)甫（1963—），男，湖南湘鄉(xiāng)人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師．研究方向：政府績(jī)效管理研究．