吳松江，宋媛媛

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南 長沙 410128)

18世紀(jì)，意大利法學(xué)家德拉戈內(nèi)蒂·季壓青托曾言，“凡是能夠發(fā)現(xiàn)一種使國家花費(fèi)最小代價(jià)為人民謀取最大幸福的整體的人，是值得永世感恩的［1］P5，類似“使國家花費(fèi)最小代價(jià)”的考慮表達(dá)了公共行政者們要求政府實(shí)現(xiàn)其良好愿景的同時(shí)，也考慮到政府規(guī)模的無限增長對(duì)政府存在之必要性或效能體現(xiàn)的損害。這種緊張是必要的，政府規(guī)模的增長與膨脹的發(fā)展趨勢(shì)就未曾停止，丹尼斯·繆勒對(duì)20世紀(jì)美國·德國等西方14個(gè)國家的政府總消費(fèi)支出占GDP的比例，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，1920年該指標(biāo)的平均值為19.6%，1960年該指標(biāo)的平均值上升為28.0%，1980年該指標(biāo)的平均值進(jìn)一步上升為41.9%，1996年該指標(biāo)的平均值為 45.0%［2］，由古至今，從論述政府起源問題的大量研究者、到現(xiàn)代憲政思想的設(shè)計(jì)者及自由主義者們都表達(dá)了這種擔(dān)憂，從而提出對(duì)政府權(quán)力邊界與作用范圍等問題做出許多規(guī)定性，它與我們現(xiàn)在熱烈討論的“小政府、有限政府、有效政府”等理論一脈相承。

一、從亞里士多德到盧梭：現(xiàn)代行政學(xué)前的研究

在亞里士多德的思想中，蘊(yùn)涵了豐富的關(guān)于政府職能的界定、政府權(quán)力規(guī)模控制、機(jī)構(gòu)與行政人員數(shù)量控制的思想。他認(rèn)為國家之目的在于對(duì)“善”的追求，他所說的善就是通過政治共同體使每一個(gè)公民擁有適量的物質(zhì)財(cái)務(wù)，強(qiáng)健的體魄與高尚的靈魂，其中最重要的是高尚靈魂的塑造。為了使“全城邦可以得到自足而至善的生活”，［3］P140達(dá)致人類真正的美滿幸福，必須對(duì)城邦的政體形式進(jìn)行認(rèn)真的研究與設(shè)計(jì)。良好政體的目的在于其能“照顧到公共利益”，他說“凡照顧到公共利益的各種政體就都是正當(dāng)或正宗的政體”，而這種政體必須按照合理的原則將“議事、行政、審判”等權(quán)力組織起來，“行政機(jī)能有哪些職司，所主管的是哪些事，以及他們?cè)鯓舆x任，這些問題都須一一論及”［4］P215第一次提出了對(duì)政府(政府形式)權(quán)力規(guī)模進(jìn)行控制的思想，對(duì)現(xiàn)代政府權(quán)力的劃分與權(quán)力關(guān)系的處理產(chǎn)生了重要的影響。在機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)上，他說“指出何者為維持城邦存在所必不可少，何者雖然并非必不可少，卻在組成優(yōu)良城邦具有某些價(jià)值”［3］P222，提出了機(jī)構(gòu)設(shè)置的必要性原則，要根據(jù)城邦的大小、生活的實(shí)際需要、業(yè)務(wù)的性質(zhì)來確定機(jī)構(gòu)與人員的數(shù)量。

尼科羅·馬基雅維利被羅素稱為文藝復(fù)興時(shí)期“政治哲學(xué)中卓越無比的一人”，他的關(guān)于政府規(guī)模的思想是不可忽視的，特別是他關(guān)于政府職能規(guī)模與權(quán)力規(guī)模的控制理念。今天的行政研究與實(shí)踐者們還一直迷惘于政府的職能如何定位及職能規(guī)模應(yīng)該多大的問題，馬基雅維利在15世紀(jì)就對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了深思熟慮。通過他的《君主論》，我們可以比較清晰了解，國家與君主職責(zé)在于保障社會(huì)成員的財(cái)產(chǎn)自由權(quán)、人民的安全，建立相應(yīng)的制度來調(diào)節(jié)社會(huì)沖突與矛盾以及為民眾謀福祉，減輕其生活的負(fù)擔(dān);馬基雅維利最受后世爭議的莫過于他的權(quán)力獲取理論，也就是廣為眾人所知的“馬基雅維利主義”，但這多半是一種比較不公正的判斷，正如羅素所言“不并讀《羅馬史論》的人，對(duì)他的學(xué)說往往容易得出一個(gè)很偏頗的看法”［4］P19，于他本人而言，所表達(dá)的更多的是一種權(quán)力獲取與運(yùn)用的藝術(shù)，因?yàn)樗瑫r(shí)想到了權(quán)力的過度擴(kuò)張會(huì)帶來一系列的問題，所以從理論上，他更希望能通過“共和制”方式來約束權(quán)力。馬基雅維利在他的《羅馬史論》中充分表達(dá)了他的這種思想，他認(rèn)為，設(shè)計(jì)一種相互制衡的混合式政治制度，使權(quán)力在各政治勢(shì)力間合理分配，相互制約，形成一種合理的權(quán)利均勢(shì)，這種政治上的均衡一方面有利保障權(quán)力的順利運(yùn)作，另一方面能抑制權(quán)力欲望，防止濫用權(quán)力，以控制政府的權(quán)力規(guī)模。針對(duì)馬基雅維里的觀點(diǎn)，布丹把國家與政府的職能限定于主權(quán)與秩序的維護(hù)，以及為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序而引導(dǎo)人民“沉思”提高財(cái)智上的品德;同樣，在霍布斯的思想中，國家與政府的存在是因?yàn)槠涔ぞ咝缘南麡O意義，唯一的職責(zé)就是維持秩序。

到洛克的時(shí)代，政府的職能、權(quán)力規(guī)模的控制的理論就更系統(tǒng)了。洛克指出，“政治權(quán)力是每個(gè)人交給社會(huì)的他在自然狀態(tài)中所有的權(quán)力，由社會(huì)交給它設(shè)置在自身上面的統(tǒng)治者，附以明確的或默示的委托，即規(guī)定這種權(quán)力應(yīng)用來為他們謀福利而保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)”，政府的價(jià)值“除了保護(hù)社會(huì)成員的生命、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)以外，就不能再有別的目的或尺度”［5］P105由此可知，政府權(quán)力的來源只是人民權(quán)利的一種有限讓渡，是人民為避免“戰(zhàn)爭狀態(tài)”脫離“自由狀態(tài)”選擇的結(jié)果，他第一次明確提出了“有限政府”的觀點(diǎn)，政府的權(quán)力與職能范圍都是有邊界的。在對(duì)權(quán)力的控制上，洛克主張將國家權(quán)力劃分為三種：立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)與對(duì)外權(quán)，各種權(quán)力都相應(yīng)必須得到限制，因?yàn)闄?quán)力的運(yùn)行會(huì)增加成本，他說“立法機(jī)關(guān)的經(jīng)常集會(huì)和沒有必要的長期的持續(xù)的集會(huì)對(duì)于人民不能不說是一個(gè)負(fù)擔(dān)，有時(shí)還會(huì)引起更危險(xiǎn)的不利情況”［5］P99，行政權(quán)必須在法律的規(guī)定下行使，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)也應(yīng)受到必要的限制。

政治行政學(xué)史上，讓·雅克·盧梭是最早明確論述國家與政府作為不同范疇而應(yīng)區(qū)分對(duì)待的人，也是最早明確論述政府機(jī)構(gòu)官員規(guī)模與政府能力之間存在相關(guān)關(guān)系的人之一。它將政府定義為“在臣民與主權(quán)者之間所建立的一個(gè)中間體，以便兩者得以相互適應(yīng)，它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維持社會(huì)的以及政治的自由”［6］P79，以及主張國家應(yīng)該充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)的職能，確立平等的原則，公平分配，盡管抽象，卻比較明確的將政俯的職能劃分為經(jīng)濟(jì)職能、政治職能與社會(huì)職能。他斷定“負(fù)責(zé)的人越多，則處理事務(wù)就愈慢”“行政官員人數(shù)愈多，則政府就愈弱”、“政府愈是把這種力量耗費(fèi)在自己成員身上，則他生下來所能運(yùn)用在全體人民身上的力量就愈?。?］P77-78，其緣由在于，若政府官員規(guī)模過大，國家的實(shí)際力量不會(huì)增大，這樣會(huì)降低政府的相對(duì)力量或活躍程度。同時(shí)，如果政府過于強(qiáng)大，就會(huì)破壞法律而違背公意，把政府看稱是一種必要的“邪惡”，那么就應(yīng)該對(duì)此加以限制與懷疑，并努力限制政府的范圍，時(shí)刻關(guān)注政府的運(yùn)作是否超越了公民的自由和平等權(quán)利，應(yīng)將其“簡化到最低限度”［7］P115這與我們現(xiàn)在討論的因?yàn)檎藛T規(guī)模的擴(kuò)張，權(quán)力過于強(qiáng)大，會(huì)帶來機(jī)構(gòu)臃腫，公共支出增加，導(dǎo)致政府效率的弊病是殊途同歸的。麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》也闡述了權(quán)力控制的思想，在該書第五十一篇他論述道：如果人是天使，我們不需要政府;如果政府里面的官員是天使，我們也不需要限制他們的權(quán)力。設(shè)立一個(gè)政府，首先政府要能控制人民，其次政府必須能控制它自己。

二、效率導(dǎo)向的政府規(guī)模研究：公共行政學(xué)的系統(tǒng)化時(shí)期

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在伍德羅·威爾遜古德諾的推動(dòng)下，政府管理吸收泰勒的科學(xué)管理、行為科學(xué)等企業(yè)管理思想，以及懷特的系統(tǒng)化理論，公共行政學(xué)研究作為獨(dú)立的領(lǐng)域進(jìn)入了效率時(shí)代，這個(gè)階段對(duì)于政府規(guī)模研究的最主要特征一是對(duì)政府行政權(quán)力規(guī)模加以有限度的控制，集權(quán)成為明顯的特點(diǎn);二是如何通過政府組織與管理方式科學(xué)化設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)伍德羅·威爾遜在其著名的《行政學(xué)之研究》所指出的“政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌薄Ｔ谡?guī)模的控制上，威爾遜最有影響的應(yīng)該是其“適當(dāng)政府理論”，他提出行政學(xué)研究的主要任務(wù)首先在發(fā)現(xiàn)“政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作”、“必須更適當(dāng)?shù)恼{(diào)整行政職能”、“適當(dāng)分配權(quán)力”等一系列適當(dāng)?shù)恼撌?，可惜的是在《行政學(xué)之研究》一文中，還沒有關(guān)于適當(dāng)性的具體標(biāo)準(zhǔn)。古德諾則在“政治行政二分”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)掉通過政黨體制等政治對(duì)行政的有限控制，他指出“一方面為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對(duì)行政進(jìn)行控制;另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實(shí)現(xiàn)的合理目的”［8］P7，他的這種有限的控制實(shí)際上表明他對(duì)集權(quán)更情有獨(dú)鐘，因?yàn)樗踔脸嗦懵愕恼f出“應(yīng)該鼓勵(lì)行政集權(quán)的趨勢(shì)，而不是阻礙它的發(fā)展”［8］P70，這使維持行政高效率的必要手段。

值得一提的是，在這個(gè)時(shí)期，企業(yè)管理理論雖然不直接研究政府與行政的問題，但它們的關(guān)于建立在理性基礎(chǔ)上管理基本職能的思想、明確的分工與責(zé)任、科學(xué)化的組織設(shè)計(jì)與行政權(quán)力的配置、建立管理控制的標(biāo)準(zhǔn)和程序、最大限度的降低組織的運(yùn)作成本，減少支出以及效率至上的理念對(duì)政府行政的確產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，在行政管理實(shí)踐中，20世紀(jì)初的美國運(yùn)用企業(yè)管理原理于調(diào)整與精簡政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府工作的流程中，使行政效率大幅度提高，正如行政學(xué)家懷特所言，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)在促進(jìn)改良處理公共事務(wù)方法上，已作出了非常重要的貢獻(xiàn)。倫納德·懷特作為這一時(shí)期行政學(xué)研究的集大成者，他最大的貢獻(xiàn)是將行政作為一個(gè)領(lǐng)域的研究推動(dòng)發(fā)展至一門獨(dú)立學(xué)科的地位，在政府規(guī)模方面的論述至今無法超越，他說“良好的行政干方百計(jì)追求的是：消除浪費(fèi)、保護(hù)材料和能源，迅速而圓滿地完成公眾的目標(biāo)，既要節(jié)約又要保證工人們的福利”，因此提出要控制政府支出的規(guī)模;在政府職能界定上，國家行政職能規(guī)模與任務(wù)范圍會(huì)因周圍環(huán)境的變化而不斷變化，總體上，在資本主義早期，最好的政府是管事最少的政府，政府充當(dāng)“守夜人”的角色，成熟期，因資本主義發(fā)展的特殊環(huán)境，所以要求政府加強(qiáng)干預(yù)，也就是說應(yīng)根據(jù)環(huán)境的需求擴(kuò)大政府的規(guī)模，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)干預(yù)與社會(huì)管制，他說“現(xiàn)代國家的工作，是在向各方面發(fā)展之中，同時(shí)因國家新政綱的各個(gè)方面均反映為行政工作的增加，于是行政范圍亦適向各方面發(fā)展”，［9］P2增加必要的行政機(jī)構(gòu)與公務(wù)人員處理新的任務(wù)，這種規(guī)模的擴(kuò)張是必然的。但他也意識(shí)到政府規(guī)模的擴(kuò)張會(huì)帶來一系列的問題，如行政機(jī)構(gòu)設(shè)太多有可能造成行政機(jī)關(guān)職責(zé)不清、工作范圍模糊難辯，誘發(fā)部門之間的對(duì)抗和沖突，所以他進(jìn)一步提出了如何限制政府規(guī)模的思想，政府要樹立效能的觀念，建立法監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督多方位的監(jiān)督體制，厲行節(jié)約公共支出，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，合理分配權(quán)力與責(zé)任，為增進(jìn)行政部門間的協(xié)調(diào)性，要精簡機(jī)構(gòu)，歸并性質(zhì)相近的部門等。

三、社會(huì)公平主導(dǎo)下的政府規(guī)?？刂疲盒鹿残姓?/h2>

以弗萊德里克森為代表的“新公共行政學(xué)派”產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代末70年代初，它建立在對(duì)以機(jī)械效率為中心，關(guān)注行政組織結(jié)構(gòu)的理性設(shè)計(jì)、管理的職能與過程、權(quán)責(zé)劃分、規(guī)則與技術(shù)的傳統(tǒng)行政學(xué)的批判之上，提出公共行政的核心價(jià)值在于社會(huì)公平，在于促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的、以社會(huì)公平為核心的基本價(jià)值，它“包含著對(duì)包括組織設(shè)計(jì)和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價(jià)值取向的選擇、強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的平等和公共管理者在決策和組織推行過程中的責(zé)任與義務(wù)、行政管理的變革，重視對(duì)公眾的積極回應(yīng)而不滿足于追求行政組織自身的需要”［10］P6，為達(dá)到這種目的，新公共行政學(xué)派提出用成本——效益的工具來分析公共物品的分配過程，這種分析形式可使被選擇的項(xiàng)目的可能性成本與效益更加具體化，并能說明平等性的問題，在客觀上成本——效益分析成為了政府規(guī)?？刂频囊环N工具。另外，新公共行政學(xué)派認(rèn)為，雖然傳統(tǒng)的科層制組織具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，但它明顯無法滿足新的社會(huì)環(huán)境的對(duì)管理組織的要求，這些環(huán)境的變化體現(xiàn)在社會(huì)參與加強(qiáng)、服務(wù)對(duì)象取向、行政人員獨(dú)立的價(jià)值判斷、需要處理的社會(huì)與公共問題層出不窮，因此，為應(yīng)對(duì)環(huán)境的急劇變化，強(qiáng)調(diào)通過采用相對(duì)非正式和非權(quán)威的整合技術(shù)、社會(huì)情感訓(xùn)練技術(shù)來整合行政管理不同層級(jí)的工作及行政官員，改變已確立的和繼續(xù)發(fā)展的科層制機(jī)構(gòu)，構(gòu)建所謂“協(xié)調(diào)式”的組織形態(tài)，以促進(jìn)分權(quán)，提高行政機(jī)構(gòu)整體適應(yīng)各種社會(huì)環(huán)境的能力，這種通過壓縮政府層級(jí)規(guī)模與分權(quán)的主張對(duì)20世紀(jì)80年代美國行政管理改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。

德懷特·沃爾多作為新公共行政學(xué)派的重要發(fā)起人物認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)新公共行政的社會(huì)公平的核心價(jià)值，政府的權(quán)力規(guī)模應(yīng)予以擴(kuò)大。他反對(duì)傳統(tǒng)政治——行政二分的觀點(diǎn)，認(rèn)為這是一種虛構(gòu)，在行政管理實(shí)踐中從來也未曾出現(xiàn)過，政治意志終歸是一些原則的規(guī)定必須由行政人員制定具體的方案予以落實(shí)，行政人員是直接接近社會(huì)問題的人，所以，行政人員若要扮演好“公共信托人”的角色，除執(zhí)行政策以外，還要主動(dòng)參與政策的制定，賦予其自由裁量的權(quán)力。正如登哈特所言：“行政組織只有在執(zhí)行政策之外，再扮演引導(dǎo)大眾的注意力、設(shè)計(jì)政策議程與建構(gòu)社會(huì)價(jià)值的積極角色，公共行政才有可能躍居政治的主流地位，而非屈困于邊緣;也惟有如此，公共行政才不會(huì)只是執(zhí)行政策的工具，而能成為喚醒教育大眾理解世界及自身地位的重要關(guān)鍵”。［11］P6面對(duì)二十一世紀(jì)復(fù)雜環(huán)境的挑戰(zhàn)，沃爾多在其《公共行政的事業(yè)》中指出，重構(gòu)公共行政理論與實(shí)務(wù)必須關(guān)注(1)社會(huì)復(fù)雜性增導(dǎo)致了治理難度的增加和政府職能的持續(xù)擴(kuò)張，集權(quán)與分權(quán)平衡關(guān)系與平衡機(jī)制的建立顯得更為微妙;(2)官僚體制的組織不能適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)的復(fù)雜性的需要，任何單一的組織不足以處理重要的事情，公私混合的組織發(fā)展趨勢(shì)不可避免，這樣會(huì)使政府規(guī)模的邊界變得更為模糊，難以有效控制;(3)重塑公共行政的倫理關(guān)系，以尋找前進(jìn)之路又不至于付出難以付出的成本;(4)加強(qiáng)沖突管理，以盡量少的成本維持在不可預(yù)期、混亂、破壞的情況下的秩序、效率與社會(huì)公平等公共行政的核心價(jià)值。

四、政府規(guī)?？刂频钠髽I(yè)化視角：新管理主義時(shí)代

20世紀(jì)七、八十年代，西方發(fā)達(dá)國家政府面臨了前有未有的挑戰(zhàn)，公共支出的持續(xù)擴(kuò)大與日益增長的財(cái)政危機(jī)、行政機(jī)構(gòu)臃腫與部門內(nèi)部沖突不斷增加、行政效率日益低下、公眾反政府情緒高漲，迫使公共行政的理論與實(shí)踐工作者們重新扛起管理主義的大旗，探索用企業(yè)的精神改造或重塑政府的問題。因是直接針對(duì)政府規(guī)模擴(kuò)張與低效率的問題，所以新公共管理主義對(duì)政府規(guī)模問題的研究最為系統(tǒng)，最具針對(duì)性。

詹姆士·布坎南等人創(chuàng)立的公共選擇理論為其提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，這是一種建立在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)基礎(chǔ)之上，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論與方法研究政治與政府行為的新經(jīng)濟(jì)理論，就像布坎南所說的一樣，“公共選擇學(xué)派想要的事情是，把40年來人們用來檢查市場經(jīng)濟(jì)缺陷和不足的法，完全不變地用來研究國家和公共經(jīng)濟(jì)的一切部門”。［12］P1-2該種理論認(rèn)為，政府部門及政府官員受利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使——部門利益或政績心里、追求更多的選票雨連任，總希望不斷擴(kuò)大政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模、擴(kuò)張權(quán)力、增加官僚機(jī)構(gòu)的層次、制定更為繁瑣的規(guī)章制度，當(dāng)政府肆無忌憚的擴(kuò)張時(shí)，行政人員規(guī)模擴(kuò)大，加上政府天生缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致公共支出也無限增長，財(cái)政赤字不斷膨脹。這種理論雖然毫無爭議的受到許多挑戰(zhàn)，但它對(duì)政府規(guī)模增長與低效率原因與結(jié)果的觀察具有相當(dāng)程度的客觀性，事實(shí)上也被直接用于政府再造的實(shí)踐，并取得了實(shí)質(zhì)性的效果。

在公共選擇理論的影響下，管理主義重新獲得新的生命力，這就是被胡德所稱的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理者們把工商企業(yè)管理領(lǐng)域的許多新的管理理論與方法如顧客至上、市場競爭機(jī)制等重新融入行政管理領(lǐng)域，在政府規(guī)模的問題上進(jìn)行了卓有成效的探索。奧斯特羅姆對(duì)傳統(tǒng)官僚體制——被他稱之為威爾遜—韋伯范式——表現(xiàn)出徹底的反動(dòng)，主張以激進(jìn)的反國家主義將之取代，構(gòu)建新的“民主行政的范式”，這種范式以“多個(gè)決策中心”、“大眾廣泛參與”、“分裂、重疊、分權(quán)的管轄權(quán)”為基本特征，這明顯為一種典型的“小政府，大社會(huì)”理念。在同時(shí)期，艾倫·威爾達(dá)夫斯基、E.S.薩瓦斯等著名的公共行政學(xué)者加強(qiáng)了公眾在心理上對(duì)大政府的厭惡，并呼吁采取各種各樣的技術(shù)分割、裁減、壓縮政府的規(guī)模，艾倫·威爾達(dá)夫斯基在其《如何限制政府開支》一書中指出，“大政府是個(gè)不容易對(duì)付的家伙，它恣意妄為(當(dāng)然在獲得同意的情況下)，吃光我們的家當(dāng)”，所以使公共部門規(guī)模擴(kuò)大的速度低于私人部門的速度，否則，大量的資金會(huì)被政府消耗而人為的削減了投資，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長。被稱之為“世界民營化大師”E.S.薩瓦斯也在其《公共部門的民營化：如何縮小政府》、《民營化：改造政府的要徑》等著作中認(rèn)為政府部門缺乏市場競爭機(jī)制的激勵(lì)，導(dǎo)致政府在提供公共產(chǎn)品上效率低下，不顧慮成本而浪費(fèi)驚人，公共支出無限制增長，要解決這些問題，就要將政府活動(dòng)交由企業(yè)完成，或者通過一系列的民營化工具，例如“合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、憑單、出售、無償贈(zèng)與、撤出”等，建議對(duì)大政府進(jìn)行廣泛的具體的分割，政府只保留有限的活動(dòng)。在他的眼里“民營化就是新公共管理”。［13］P2

到了20世紀(jì)90年代，戴維·奧斯本，特德·蓋布勒和彼德·普斯特里克進(jìn)一步推波助瀾，發(fā)起政府重塑運(yùn)動(dòng)，連續(xù)寫下《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》、《摒棄官僚之：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》《政府改革手冊(cè)：戰(zhàn)略與工具》推動(dòng)新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)入高潮，奧斯本重視市場力量在提供公共產(chǎn)品中的作用，但不迷信市場，所以反對(duì)私有化，而主張建立一個(gè)有活力、強(qiáng)大和非?；钴S的“治理”的政府，政府的角色是掌舵，要妥善授權(quán)。認(rèn)為傳統(tǒng)官僚制過分注重投入而不注重產(chǎn)出，并且形成了一種習(xí)慣，所以導(dǎo)致在政府機(jī)構(gòu)這個(gè)大型的官僚組織里，組織機(jī)構(gòu)規(guī)模的大小、權(quán)力的層次、公共活動(dòng)直接費(fèi)用的支出等等成為最重要的因素，誘發(fā)官僚機(jī)構(gòu)片面追求多預(yù)算、多編制、多權(quán)力。這些理論在克林頓政府的行政改革實(shí)踐中得到了積極的回應(yīng)，比爾·克林頓說：“我們不能容忍我們的政府花錢多、效果少的現(xiàn)象繼續(xù)存在下去了，解決這一問題的辦法也不應(yīng)再是多設(shè)立些項(xiàng)目或多投入些金錢，我們要從根本上改變我們政府的行為方式——從自上而下的官僚體制轉(zhuǎn)向一種自下而上、簡政放權(quán)式的企業(yè)家政府模式”。［14］P23-24

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