詹花秀

土地財(cái)政的弊端及破解之道

詹花秀

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

土地財(cái)政是指以政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系。目前，土地財(cái)政在我國(guó)各級(jí)地方政府的財(cái)政收入中占有非常重要的地位，但其弊端不容忽視。地方政府“賣(mài)地”行為造成了國(guó)有資源的流失和極大的浪費(fèi);土地財(cái)政積累了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn);土地財(cái)政使地方政府與中央政府博弈，宏觀調(diào)控政策大打折扣;城市化的可持續(xù)性問(wèn)題日益突出;造成了巨大的資源消耗和基本建設(shè)投資領(lǐng)域的巨大浪費(fèi);土地征收領(lǐng)域積累了大量社會(huì)矛盾。革除土地財(cái)政的弊端，要實(shí)行土地資源的市場(chǎng)化配置;明確土地收益歸屬和使用方向;重塑政績(jī)考核體系;構(gòu)建新的財(cái)政收支模式。

土地財(cái)政;財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);土地出讓金;物業(yè)稅

土地財(cái)政是指以政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系。我們平時(shí)所說(shuō)“土地財(cái)政”其實(shí)就是指我國(guó)各級(jí)政府以地生財(cái)，通過(guò)土地獲取了大量的財(cái)政收入，填補(bǔ)了其它收入的不足。一般來(lái)說(shuō)，地方政府以地生財(cái)有三個(gè)途徑，一是通過(guò)出讓土地獲取土地出讓金或出租土地獲得租金，二是通過(guò)發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)帶來(lái)相關(guān)稅費(fèi)收入，三是通過(guò)地方融資平臺(tái)公司以土地作抵押獲取債務(wù)收入。其中，以土地出讓收入為主。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，近 10 年來(lái)，各地土地出讓金收入迅速增長(zhǎng)?！?001 年，全國(guó)土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重只有 16．6%。到 2009 年，該比例已上升為48．8% ，有幾年該比例甚至一度超過(guò) 50% ?！保?］可見(jiàn)，土地財(cái)政對(duì)地方政府的重要性。我國(guó)“土地財(cái)政”由來(lái)已久。自 1988 年初步確立土地出讓金制度，出讓金由中央財(cái)政和地方財(cái)政分成，1994 年實(shí)行分稅制，因?yàn)槭聶?quán)留置，財(cái)權(quán)上收，為彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收入不足，中央政府決定，出讓金不再作為財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入，而是全部作為地方政府預(yù)算外收入，不參與體制內(nèi)分成。1998 年中央又將存量建設(shè)用地收益全部留歸地方，新增建設(shè)用地部分按平均土地純收益與地方進(jìn)行三七分成。自此，地方政府開(kāi)始實(shí)行土地征收制度、土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度、土地的集中供給制度以及土地的招拍掛制度等，土地收益日益龐大，對(duì)地方財(cái)政變得日益重要。［2］然而，土地財(cái)政的種種弊端不容忽視，我們必須盡快扭轉(zhuǎn)依賴(lài)“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀，革除土地財(cái)政帶來(lái)的弊端，建立起良性運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政收支體制。

一、土地財(cái)政帶來(lái)的弊端

(一)地方政府“賣(mài)地”行為造成了土地資源的浪費(fèi)和國(guó)有資源的流失

地方政府以地生財(cái)，違法批地及各種腐敗行為，造成土地浪費(fèi)。隨著我國(guó)城市化的快速發(fā)展及土地財(cái)政的瘋狂運(yùn)作，全國(guó)耕地的保有量從 1996 年的19．51 億畝，減少到 2006 年的 18．29 億畝，距離 18億畝的紅線僅剩下 2900 萬(wàn)畝。［3］2009 年中國(guó)耕地面積降為 18．26 億畝。土地出讓金作為地方政府預(yù)算外收入，收取和支出的隨意性相當(dāng)大，資金浪費(fèi)嚴(yán)重。土地市價(jià)與征用價(jià)格間的差異產(chǎn)生了大量的土地租金，官僚、商人合謀瓜分國(guó)家土地收益。低地價(jià)甚至零地價(jià)招商引資，造成土地資源巨大浪費(fèi)和利益流失。與預(yù)算內(nèi)資金相比，預(yù)算外收入的征收缺乏組織和管理，具有相當(dāng)大的隨意性，完全憑借地方政府的權(quán)力，既可以免除該交的部分，也可以強(qiáng)令企業(yè)或個(gè)人接受不該交的部分。正是由于這一部分收費(fèi)的伸縮性，企業(yè)和個(gè)人更愿意通過(guò)賄賂有關(guān)部門(mén)或官員來(lái)達(dá)到減少負(fù)擔(dān)的目的。同時(shí)，出讓土地所獲取的收益，用途不明確，監(jiān)督管理不嚴(yán)格，造成巨大資金浪費(fèi)。雖然，2007 年 1 月 1 日國(guó)務(wù)院就發(fā)布通知，要求將土地出讓金收支納入地方預(yù)算，建立出讓金收支專(zhuān)戶(hù)，但到目前為止，土地收益作為預(yù)算外資金，不像稅收收入那樣受到管控，仍然處于較為隨意的狀態(tài)。

(二)土地財(cái)政積累了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)各級(jí)地方政府通過(guò)土地獲取大量收益，但土地是有限的，現(xiàn)在把地賣(mài)光了，以后賣(mài)什么? 以什么維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)和如此巨大的基本建設(shè)規(guī)模?目前，地方政府把出讓土地得來(lái)的大量資金投資基建，搞大項(xiàng)目，地方融資平臺(tái)也是以地方政府的土地資源為支撐，一旦沒(méi)有足夠的收入，這些項(xiàng)目都無(wú)法繼續(xù)，融資平臺(tái)的巨額債務(wù)也無(wú)法償還。所謂地方政府融資平臺(tái)，是由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，所包裝出來(lái)的資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，在必要的時(shí)候，地方政府甚至為其提供財(cái)政補(bǔ)貼、擔(dān)保或者項(xiàng)目回購(gòu)，作為附加的還款承諾，以實(shí)現(xiàn)籌措各路資金的目的。其所籌集的資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。地方政府以土地收入作為支撐，構(gòu)建地方融資平臺(tái)，大量借債籌資，但地方政府融資平臺(tái)，往往只負(fù)責(zé)融入資金，不負(fù)責(zé)資金投向、投資效益及能否回收。地方政府正是通過(guò)融資平臺(tái)的資本運(yùn)作，大幅度提高地方政府的財(cái)務(wù)杠桿率，從而不斷累計(jì)財(cái)務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì) 2010 年通報(bào)，僅商業(yè)銀行的地方融資平臺(tái)貸款已達(dá) 7．66 萬(wàn)億元。而且目前存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)的貸款占比達(dá) 23% 。［4］“按照審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，2010 年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為 25473．51 億元，比重達(dá) 38%，共涉及 12 個(gè)省級(jí)、307 個(gè)市級(jí)和 1131 個(gè)縣級(jí)政府?！保?］

近年，中央政府一直都在調(diào)控房?jī)r(jià)，并強(qiáng)調(diào)對(duì)房?jī)r(jià)的調(diào)控不會(huì)放松，2008 年開(kāi)始出臺(tái)調(diào)控政策，2010 年 4 月房?jī)r(jià)調(diào)控組合拳出臺(tái)，新國(guó)四條和新國(guó)十條，稱(chēng)為史上最嚴(yán)厲的調(diào)控。這就意味著房?jī)r(jià)很可能要大幅下降。我們?cè)O(shè)想，如果房?jī)r(jià)下降，地方政府的土地收入包括土地出讓金及相關(guān)稅收、費(fèi)用都會(huì)在短期內(nèi)大幅減少，同時(shí)，房?jī)r(jià)大幅下降，貸款購(gòu)房的人如果還不起房貸，土地價(jià)值縮水，銀行將會(huì)得到大量的降了價(jià)的房屋和土地，造成巨大虧空。美國(guó)的次貸危機(jī)就是這個(gè)原因造成的。這并不是危言聳聽(tīng)，土塊招標(biāo)流拍事件的出現(xiàn)已經(jīng)顯現(xiàn)了這方面的苗頭，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，地方財(cái)政因流拍而減少的土地收入已經(jīng)超過(guò)百億?！保?］房地產(chǎn)泡沫被刺穿、土地財(cái)政縮水的可能性是存在的。

(三)土地財(cái)政使地方政府與中央政府博弈，宏觀調(diào)控政策大打折扣

雖然中央政府用最嚴(yán)厲的政策調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格，但房?jī)r(jià)難降，為什么? 因?yàn)橥恋爻鲎尳鹗堑胤秸淖畲筘?cái)源。房?jī)r(jià)降了，大家對(duì)買(mǎi)房建房沒(méi)有熱情了，地方政府財(cái)政就難以為繼，所以，地方政府是肯定不希望房?jī)r(jià)下降的，那么，中央出臺(tái)的政策在地方政府那里就會(huì)大打折扣，甚至上有政策下有對(duì)策。中央政府調(diào)控房?jī)r(jià)，地方政府就救市，甚至發(fā)放住房補(bǔ)貼的方式維持房?jī)r(jià)虛高。高房?jī)r(jià)使得有住房需求的中低收入人群不得不節(jié)衣縮食，減少必要的消費(fèi)，這樣，瘋狂發(fā)展的房地產(chǎn)行業(yè)與其它行業(yè)的緩慢發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，造就一種不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，雖然現(xiàn)在中央的調(diào)控政策難以湊效，但是隨著居民收入減少，消費(fèi)能力的下降，總有一天，房屋因?yàn)闆](méi)有人買(mǎi)得起而使房地產(chǎn)行業(yè)最終失去發(fā)展前景，泡沫定將被刺破，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)硬著陸的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)城市化的可持續(xù)性問(wèn)題日益突出

政府取得巨大土地收益，投向主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相對(duì)城市基本建設(shè)快速發(fā)展，城市工商業(yè)發(fā)展較為緩慢。2008 年全球金融危機(jī)以來(lái)，中央政府更是啟動(dòng)了 4 萬(wàn)億投資，銀行放出巨量貸款，地方政府投入巨額配套資金，全部進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國(guó)有企業(yè)，帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、民用化工、五金等行業(yè)發(fā)展，其它行業(yè)沒(méi)有得到相應(yīng)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不平衡為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了隱患。尤其是工商業(yè)發(fā)展緩慢，城市的集聚能力差，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏可持續(xù)性。因?yàn)?，沒(méi)有工商業(yè)的發(fā)展，就沒(méi)有人口的集聚，也就沒(méi)有服務(wù)業(yè)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建成后，投入多，使用效益低，雖然建成了，但不能給民眾帶來(lái)真正福利。農(nóng)村土地快速城市化與農(nóng)村人口緩慢城市化形成鮮明的對(duì)比。沒(méi)有人口的城市化，沒(méi)有工商業(yè)的發(fā)展，居民不富裕，消費(fèi)不能擴(kuò)大，投資和出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的模式不能改變，發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變也是一句空話。而且，隨著可賣(mài)地的減少，沒(méi)有工商業(yè)稅收的擴(kuò)大，政府的未來(lái)收益也缺乏來(lái)源，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為一種不可持續(xù)的模式。

(五)巨大的資源消耗和基本建設(shè)領(lǐng)域的巨大浪費(fèi)

浪費(fèi)一方面表現(xiàn)在政府投資項(xiàng)目的浪費(fèi)。地方政府和政府官員都具有“經(jīng)濟(jì)人”的典型特征，地方政府為了更好的賣(mài)地，不斷地搞市政建設(shè)，從土地中獲取利益。比如，要修一條地鐵或公路，政府不會(huì)考慮修到人口密集區(qū)，而要修到人口稀少的地方去，這樣，可以提升未開(kāi)發(fā)土地的價(jià)值，帶動(dòng)這個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房地產(chǎn)升值，這樣才能賣(mài)更多的地，增加財(cái)政收入。所以，盡管“鐵公基”投入了巨大資金，但沒(méi)有給居民帶來(lái)同等的福利，帶來(lái)的只有不斷上漲的房?jī)r(jià)和物價(jià)。同時(shí)，缺乏民主決策、管理和監(jiān)督的政府項(xiàng)目，腐敗也往往難以避免。政府官員為一己私利慷國(guó)家之慨，貪腐造成巨大浪費(fèi)。

另一方面，浪費(fèi)表現(xiàn)在基本建設(shè)工程使用壽命十分短，我國(guó)基本建設(shè)工程的平均使用壽命只有 25－30 年，而國(guó)外是上百年甚至幾百年。為了維持政府以賣(mài)地為生的發(fā)展模式，地方官員抱著末日心態(tài)，城市發(fā)展變成一種擊鼓傳花的游戲，各級(jí)政府一心想的就是如何推高地價(jià)，他們不會(huì)考慮如何發(fā)揮現(xiàn)有土地的作用，想的就是多征多賣(mài)，大量征用農(nóng)地;他們也不會(huì)注重城市的長(zhǎng)期發(fā)展，不會(huì)科學(xué)規(guī)劃城市建設(shè)，城市建設(shè)不再具有前瞻性、科學(xué)性，本屆政府當(dāng)下這樣搞建設(shè)，搞一批工程，過(guò)幾年，下一屆政府又另一套搞法，搞更大的更能引起轟動(dòng)的工程。建了挖，挖了建，形象工程層出不窮，就成了中國(guó)特色。

(六)土地征收領(lǐng)域積累了大量社會(huì)矛盾

我國(guó)實(shí)行城市土地國(guó)有和農(nóng)村土地集體所有的二元體制，城市土地管理比較嚴(yán)格，城市存量土地的回收成本巨大，地方政府自然不愿意征用城市存量土地。而農(nóng)村土地不一樣，在基層政府看來(lái)，可以打著公共利益需要的旗號(hào)，在給予一點(diǎn)補(bǔ)償?shù)那闆r下，以行政強(qiáng)權(quán)低成本強(qiáng)行征收，是合理合法的。近十年來(lái)，在快速城市化運(yùn)動(dòng)中，造成了農(nóng)民利益的大量流失。地方政府出讓土地所得的收益，大部分都用在城市，只有一部分資金用于農(nóng)地的開(kāi)發(fā)上，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持等方面則投入相對(duì)很少。對(duì)農(nóng)民個(gè)人來(lái)說(shuō)，失去了土地，他們?cè)瓉?lái)的生存保障沒(méi)有了，既沒(méi)有得到足夠補(bǔ)償，也沒(méi)有得到就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保障，到他們喪失勞動(dòng)能力時(shí)，就會(huì)變得一無(wú)所有，甚至流離失所。因此，征地拆遷領(lǐng)域成為社會(huì)矛盾的集中爆發(fā)區(qū)，自焚、自殺、集體上訪事件時(shí)有發(fā)生。這既違背了我們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的初衷，更與我們建設(shè)和諧社會(huì)的相求背道而馳。

二、治理土地財(cái)政的對(duì)策措施

(一)土地資源配置市場(chǎng)化

我國(guó)《土地法》(1999 年頒布實(shí)施，2004 年修改)第四十三條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。……”“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@從法律上肯定了土地一級(jí)市場(chǎng)由政府壟斷，包括農(nóng)村集體所有的土地，農(nóng)民對(duì)集體土地沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。破解土地財(cái)政，首先要打破國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，允許農(nóng)村非農(nóng)用地進(jìn)入土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。在我國(guó)，政府不僅壟斷土地所有權(quán)，而且壟斷土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，我國(guó)的地方政府既是土地的征收主體，又是土地的監(jiān)管主體。政府經(jīng)營(yíng)土地的收入，來(lái)源于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的級(jí)差收益。為了保證這種級(jí)差收益的最大化，地方政府必然要壓低征地費(fèi)用，并且對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)加以限制。只有實(shí)行土地管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，分離政府作為土地征收者和監(jiān)督者的身份，才有可能減少政府不斷征地的沖動(dòng)，杜絕政府的強(qiáng)征行為;只有賦予農(nóng)民真正的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，提高農(nóng)民的談判能力，才能減緩農(nóng)地非農(nóng)化的速度。所以，我們需要實(shí)行土地資源配置的市場(chǎng)化，改變地方政府作為“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色。今后，農(nóng)村集體土地會(huì)成為建設(shè)用地的主要目標(biāo)，因此，在建設(shè)用地交易環(huán)節(jié)真正做到由市場(chǎng)配置資源，保證農(nóng)民對(duì)集體土地的話語(yǔ)權(quán)，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，推動(dòng)建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，農(nóng)地收益真正歸集體所有，十分重要。

(二)明確土地收益歸屬和用途

在財(cái)政分權(quán)過(guò)程中，土地財(cái)政大行其道的另一個(gè)條件是缺乏保護(hù)基層社會(huì)產(chǎn)權(quán)的法律約束，政府可以任意侵占農(nóng)民的土地。土地是國(guó)有資源，土地出讓金理應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，為了減緩地方政府賣(mài)地沖動(dòng)，要把土地出讓收入主要部分收歸中央財(cái)政，地方留成一少部分，地方政府的財(cái)政收入應(yīng)主要依賴(lài)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，如所得稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅收。對(duì)于農(nóng)村集體土地，根據(jù)，《土地法》和國(guó)家相關(guān)法令，對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管，一方面，對(duì)農(nóng)村的土地征收，要征得農(nóng)民的同意，不能強(qiáng)征;另一方面，對(duì)地價(jià)要進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，對(duì)農(nóng)地的征用和對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償要嚴(yán)格按相關(guān)法律進(jìn)行，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。對(duì)土地出讓收入的使用，要嚴(yán)格監(jiān)管，要用來(lái)改善民生，投向農(nóng)村社保醫(yī)保及居住環(huán)境的改善等等，積累部分要實(shí)現(xiàn)保值增值，而不是用來(lái)支付行政經(jīng)費(fèi)或全部投資于基礎(chǔ)建設(shè)，更不能用來(lái)搞形象工程。

在地方政府不能低價(jià)征地高價(jià)賣(mài)地的情況下，要?jiǎng)?chuàng)造財(cái)政收入，必須發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)。要發(fā)展工商業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)，必須以更好的環(huán)境來(lái)吸引投資，包括更好的服務(wù)和環(huán)境。這樣，地方政府就會(huì)不斷改進(jìn)自己的工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，力求在本地區(qū)培育穩(wěn)定的財(cái)源。在土地收入不能隨意使用和支配的情況下，地方政府也不會(huì)有那么大熱情賣(mài)地求財(cái)，切斷了地方政府與土地財(cái)政的聯(lián)系，地方政府必然尋求新的途徑發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。

(三)構(gòu)建新的財(cái)政收支模式

1．在財(cái)政收入方面，重構(gòu)房地產(chǎn)業(yè)稅種，允許地方政府發(fā)行建設(shè)公債，增加地方政府財(cái)政收入

(1)開(kāi)征物業(yè)稅，強(qiáng)化土地增值稅的征管

和土地使用權(quán)交易環(huán)節(jié)土地出讓收入的巨大規(guī)模相比，我國(guó)土地稅費(fèi)收入和房地產(chǎn)稅收收入規(guī)模很小，尤其是針對(duì)房地產(chǎn)保有方面的稅費(fèi)太輕，一種重流轉(zhuǎn)輕持有的稅收結(jié)構(gòu)，使土地和房地產(chǎn)造成大量閑置和浪費(fèi)?！拔覈?guó)針對(duì)土地交易的稅種主要是土地增值稅、耕地占用稅，還有土地及其附屬物(即房產(chǎn))交易環(huán)節(jié)的契稅。此三項(xiàng)稅收 2010 年合計(jì)4631．78 億，和土地出讓收入的比例為 0．15∶1，也就是三項(xiàng)稅收之和僅相當(dāng)于土地出讓收入的15% ?！保?］關(guān)于直接的土地稅收，目前主要有耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅;土地直接收費(fèi)有耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。可以說(shuō)，土地稅費(fèi)名目繁雜，各項(xiàng)稅額小，有的還重復(fù)征收，而對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)并不大。

目前，這種土地出讓金一次性征收的方式既是一種不可持續(xù)的方式，又容易造成房地產(chǎn)領(lǐng)域的投機(jī)行為，所以，要把土地出讓金收入分解為一年一征的租金，主要針對(duì)地產(chǎn)、房產(chǎn)的持有環(huán)節(jié)征稅。在條件成熟的情況下，開(kāi)征物業(yè)稅(或房產(chǎn)稅)。同時(shí)，針對(duì)土地重復(fù)征收的稅種，要加以清理和合并，以土地增值稅為主，并加強(qiáng)土地增值稅的征收和清欠。2004 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定》，強(qiáng)調(diào)“在加強(qiáng)耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅征收管理的同時(shí)，進(jìn)一步調(diào)整和完善相關(guān)稅制，加大對(duì)建設(shè)用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度”。但在以后的幾年里，保有環(huán)節(jié)征稅其實(shí)并無(wú)大的進(jìn)展。上海、重慶 2011 年先行先試的房產(chǎn)稅改革，開(kāi)啟了保有環(huán)節(jié)征稅的改革進(jìn)程。據(jù)有關(guān)估計(jì)，物業(yè)稅將是一個(gè)巨大的稅種，一旦開(kāi)征，就物業(yè)稅一項(xiàng)收入可以收取相當(dāng)于目前地方政府一年所有的財(cái)政收入(郎咸平，2011)。這樣，一方面，房地產(chǎn)稅的開(kāi)征讓地方政府有穩(wěn)定的稅收收入，無(wú)需賣(mài)地求財(cái);另一方面，賣(mài)地所得收入下降，自然會(huì)減少地方政府賣(mài)地求財(cái)?shù)臎_動(dòng)。

那么如何實(shí)現(xiàn)從土地出讓金收入到物業(yè)稅的轉(zhuǎn)換? 筆者認(rèn)為，一是開(kāi)征物業(yè)稅要循序漸進(jìn)，設(shè)計(jì)合理的稅制結(jié)構(gòu)，抑制土地浪費(fèi)和投機(jī)行為，推動(dòng)合理開(kāi)發(fā)與城市建設(shè)，盡量減少因開(kāi)征物業(yè)稅帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)大起大落;二是財(cái)政收支上開(kāi)源節(jié)流，制定促進(jìn)工商業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收結(jié)構(gòu)，培植新的財(cái)源。

(2)地方融資平臺(tái)向地方政府發(fā)債轉(zhuǎn)變

基于地方融資平臺(tái)所帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，要逐步實(shí)現(xiàn)地方融資平臺(tái)籌資方式向發(fā)行地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)變，賦予地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)債權(quán)。過(guò)去，地方政府都是以土地作為信用工具籌資，中央財(cái)政代理地方發(fā)行債券，地方?jīng)]有發(fā)債權(quán)，是一種發(fā)債主體和用債、償債主體分離的模式。實(shí)際上，成了中央政府財(cái)政兜底，為地方政府不負(fù)責(zé)任的行為買(mǎi)單。2012年3 月到 8 月，全國(guó) 31 個(gè)省市自治區(qū)將陸續(xù)還清2009 年由中央財(cái)政代發(fā)的地方政府債券本金和最后一年的利息，預(yù)計(jì) 2100 多億元。而“借新還舊”成為多數(shù)省份采取的還款措施。2012 年即將新發(fā)的地方債使用安排中多數(shù)省份用于償債目的的資金超過(guò)一半。［8］這就意味著，一旦地方政府無(wú)力償還，中央政府就得負(fù)責(zé)。為了強(qiáng)化地方政府的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)債務(wù)管理，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須改變這一狀態(tài)。由地方政府發(fā)債，負(fù)責(zé)本地區(qū)基本建設(shè)資金的籌集和償還。為了控制地方政府發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)，市政公債的公開(kāi)發(fā)行，一是要對(duì)發(fā)行總量、發(fā)行用途等進(jìn)行嚴(yán)格管理。二是要對(duì)發(fā)行過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控。一般要通過(guò)正式的官方聲明來(lái)公布地方政府的責(zé)任和義務(wù)，市政公債上市前要經(jīng)有資格的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)行者的財(cái)務(wù)狀況、債務(wù)負(fù)擔(dān)、償債能力等出具意見(jiàn)。對(duì)于收益?zhèn)?，需要?duì)項(xiàng)目的盈利能力進(jìn)行考察，預(yù)測(cè)其現(xiàn)金流和償債能力。三是要建立債券資信動(dòng)態(tài)評(píng)級(jí)制度。只有這樣，才能保證市政公債的公開(kāi)透明，讓投資者放心。

2．在財(cái)政支出方面，建立公共財(cái)政體系

目前，我國(guó)地方政府的財(cái)政狀況是，一般預(yù)算收入保政府運(yùn)轉(zhuǎn)，即維持政府行政經(jīng)費(fèi)和公共支出的需要;土地出讓收入用來(lái)搞基礎(chǔ)設(shè)施投資、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和保障社會(huì)事業(yè)發(fā)展。建立公共財(cái)政體制，要按照“小政府”、“服務(wù)型政府“的要求，減少行政經(jīng)費(fèi)支出和建設(shè)資金投入，把市場(chǎng)的事情交給市場(chǎng)，企業(yè)的事情交給企業(yè)。政府要轉(zhuǎn)變職能，把該管的事情管理好。土地財(cái)政收入減少后，要相應(yīng)減少在基本建設(shè)投資、國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼方面的支出，加大財(cái)政在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、住房保障、環(huán)保、公共安全等方面的支出。推行政府預(yù)算公開(kāi)化、民主化，減少財(cái)政資金的浪費(fèi)，使政府預(yù)算能夠受到公民的有效監(jiān)督，讓有限的財(cái)政資金更多地用在民生福利上，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

(四)以民為本，構(gòu)建以民生和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)?/h3>

標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)考核體制

GDP 競(jìng)賽的考核體系，是土地財(cái)政更加瘋狂的源泉。中國(guó)的政績(jī)考核制度，都以 GDP 和財(cái)政收入為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)作為考核標(biāo)準(zhǔn)，而較少考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)和社會(huì)保障率、居民滿意度等民生指標(biāo)。這樣，地方政府如果靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)向上級(jí)政府邀功，需要幾年甚至多年時(shí)間，這會(huì)有一種“自己種樹(shù)后人乘涼”的擔(dān)心，對(duì)官員本人有害無(wú)益，所以，從土地中獲取收益，搞形象工程，創(chuàng)造多一點(diǎn)GDP 和財(cái)政收入，個(gè)人升遷會(huì)快得多。因此，地方政府不會(huì)顧及居民的感受，不會(huì)在乎當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)是否真的發(fā)展了，是否給老百姓帶來(lái)了實(shí)惠，而是看能否滿足上級(jí)政府的考核要求。因此，對(duì)地方政府官員的考核體系不能以 GDP 和財(cái)政收入為標(biāo)準(zhǔn)，而要以關(guān)注社會(huì)保障率、失業(yè)與就業(yè)率、教育實(shí)現(xiàn)率、居民收入增長(zhǎng)率、居民幸福指數(shù)、生態(tài)和環(huán)境指標(biāo)達(dá)標(biāo)率、社會(huì)治安良好率、重大責(zé)任事故發(fā)生率、對(duì)突發(fā)性事件的應(yīng)急反應(yīng)能力等民生指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，這樣，地方政府就會(huì)減少基本建設(shè)投資沖動(dòng)，增加居民實(shí)惠，改變財(cái)政資金收入結(jié)構(gòu)和支出方向。

［1］龐玉潔．我國(guó)土地出讓金的弊端與改革［J］．江蘇科技信息，2012，(10)．

［2］［4］鄧子基．關(guān)于土地財(cái)政的幾個(gè)問(wèn)題［J］．學(xué)術(shù)評(píng)論，2012，(2)．

［3］程睿嫻，李妍．國(guó)內(nèi)土地財(cái)政研究述評(píng)［J］．經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2011，(2)．

［5］［7］賈康，劉微．土地財(cái)政:分析及出路——在深化財(cái)稅改革中構(gòu)建合理、規(guī)范、可持續(xù)的地方“土地生財(cái)”機(jī)制［J］．財(cái)政研究，2012，(1)．

［6］高偉．全國(guó)重點(diǎn)城市因土地流拍減少收入已超百億［N］．經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2012 －05 －24．

［8］財(cái)政部拒延到期地方債 地方政府扎堆借新還舊［N］．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2012 －06 －02．

責(zé)任編輯:曹桂芝

F8

A

1009 －3605(2012)04 －0033 －05

2012 －06 －05

詹花秀，女，湖南桃江人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院期刊社研究員，主要研究方向:經(jīng)濟(jì)學(xué)。

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