董 申

(淮北市委黨校 法學(xué)與管理教研室，安徽 淮北235000)

當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效管理的難點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)

董 申

(淮北市委黨校 法學(xué)與管理教研室，安徽 淮北235000)

政府績(jī)效管理對(duì)行政管理體制改革，提高政府執(zhí)行力具有十分重要的意義。通過(guò)對(duì)推行政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀的分析，提出政府績(jī)效管理的難點(diǎn)在于評(píng)估主體與客體的確定、績(jī)與效的確定以及厘清多元主體評(píng)價(jià)權(quán)，關(guān)鍵點(diǎn)在于深化行政管理體制改革破除行政壟斷，著力點(diǎn)在于降低政府行政成本。各級(jí)政府應(yīng)從難點(diǎn)入手，抓住關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)，不斷改善公共資源的配置，從而提高政府公共服務(wù)的執(zhí)行力和公信力。

績(jī)效管理;績(jī)效評(píng)估;行政壟斷;行政成本

隨著政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作的逐步開(kāi)展，政府績(jī)效管理作為一種有效的管理工具與手段也越來(lái)越引起廣泛關(guān)注。深入研究政府績(jī)效管理的難點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)和改善政府績(jī)效管理，不僅是改革政府行政方式的重要環(huán)節(jié)，而且對(duì)于提升我國(guó)政府的行政效率、服務(wù)質(zhì)量和水平，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府績(jī)效管理難點(diǎn)

政府績(jī)效管理是指運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)成就和實(shí)際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行改善和提高。2011年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由監(jiān)察部牽頭的政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作已在個(gè)別省(市、區(qū))和國(guó)務(wù)院個(gè)別部委進(jìn)行，為全面推行政府績(jī)效管理制度探索積累經(jīng)驗(yàn)。

高效推行政府績(jī)效管理制度，其前提是要建立一套科學(xué)民主的政府績(jī)效管理指標(biāo)體系，而該體系的核心要素——評(píng)估主體必須明確。但是，在我國(guó)政府績(jī)效管理實(shí)踐中，評(píng)估主體的確定必然涉及多方利益相關(guān)者，評(píng)估主體模糊是政府績(jī)效管理的難點(diǎn)。主要表現(xiàn)在:

一是評(píng)估主體與客體的難以確定。任何管理都有管理的主體和客體構(gòu)成，任何管理都離不開(kāi)人，人是管理的實(shí)施者、執(zhí)行者和主要對(duì)象，是管理主客體的統(tǒng)一。在政府績(jī)效管理中，管理主客體是互動(dòng)的，政府績(jī)效管理的過(guò)程就是主客體互動(dòng)的過(guò)程。主體與客體的雙重性和主客體管理系統(tǒng)的非線性，決定了主客體管理博弈的多樣性與復(fù)雜性。

在我國(guó)各級(jí)政府績(jī)效管理是政府管理部門(mén)根據(jù)政府每一年度的目標(biāo)任務(wù)分解，具體到每一個(gè)單位年終的完成情況及其結(jié)果進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，管理者從行政管理和控制的目的出發(fā)，組織人員通過(guò)量化的形式，對(duì)各個(gè)單位和部門(mén)進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定，體現(xiàn)的是一種自上而下的社會(huì)性權(quán)力。這種評(píng)價(jià)從評(píng)價(jià)的主體與評(píng)價(jià)客體的關(guān)系來(lái)看，是嚴(yán)格按照“主體—客體”的模式展開(kāi)的，即政府管理主體是當(dāng)然的評(píng)價(jià)主體，對(duì)評(píng)價(jià)的客體—即所屬的各個(gè)部門(mén)單位進(jìn)行評(píng)價(jià)，各個(gè)部門(mén)和單位是被考核、被評(píng)判的對(duì)象。在考評(píng)的過(guò)程當(dāng)中，管理客體一般很少甚至完全沒(méi)有對(duì)考核的目標(biāo)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序的話語(yǔ)權(quán)。我們暫且不論這種評(píng)價(jià)由于指標(biāo)以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)整齊劃一無(wú)法兼顧各個(gè)單位的工作性質(zhì)，由于政府所屬部門(mén)和單位主動(dòng)參與權(quán)缺失，事實(shí)上這種評(píng)價(jià)已經(jīng)很難調(diào)動(dòng)管理客體和評(píng)價(jià)對(duì)象的積極性，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果失真，難以達(dá)到預(yù)期目的。從一個(gè)單位和部門(mén)內(nèi)部來(lái)看，也是如此。這里更談不上主客體之間的互動(dòng)，客體無(wú)法評(píng)價(jià)主體的績(jī)效。因此，建立健全公民參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體多元化是保證績(jī)效評(píng)估結(jié)果更加客觀、真實(shí)、公正，滿(mǎn)足不同利益相關(guān)者需求的重要前提條件，也是改善政府績(jī)效管理的有效途徑之一。

二是績(jī)效管理的績(jī)與效難以確立。政府績(jī)效管理最終要根據(jù)效率確立業(yè)績(jī)或成績(jī)，從理論上講，政府管理系統(tǒng)構(gòu)成的最大目的就是提高效率，通過(guò)管理過(guò)程實(shí)行績(jī)效管理。目前，絕大多數(shù)政府各級(jí)管理者都接受了這一理念，而且有越來(lái)越多的地方政府已經(jīng)建立或正在建立績(jī)效管理體系。但是，在政府績(jī)效管理實(shí)踐中，還存在一些不容忽視的問(wèn)題，如績(jī)效評(píng)估技術(shù)較為粗放，缺乏精細(xì)化工具;過(guò)分強(qiáng)調(diào)定量而績(jī)效評(píng)估很難做到完全量化，等等。這些問(wèn)題不僅對(duì)政府重大決策、績(jī)效管理難以產(chǎn)生積極作用，還影響了政府管理的運(yùn)行效率，挫傷了部門(mén)和單位的積極性，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不安定因素。這樣的績(jī)效管理既沒(méi)有“績(jī)”，又沒(méi)有“效”。

另外，績(jī)效指標(biāo)作為部門(mén)或個(gè)人業(yè)績(jī)水平的直觀體現(xiàn)，它在績(jī)效管理中的重要性不言而喻，所以各級(jí)政府管理者對(duì)績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置往往非常重視。然而，政府的績(jī)效管理考評(píng)的績(jī)效指標(biāo)不可能向企業(yè)那樣過(guò)于全面和細(xì)致，統(tǒng)統(tǒng)量化為績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)。政府績(jī)效管理指標(biāo)體系，只能根據(jù)各單位、各部門(mén)職能分工、工作性質(zhì)以及政府每一年重大任務(wù)的目標(biāo)分解。在政府績(jī)效考評(píng)中，當(dāng)一些部門(mén)和單位履行了自己的職能和分工，而且是以?xún)?yōu)異的成績(jī)完成了任務(wù)，無(wú)論“績(jī)”還是“效”都超出了以往的水平;但是，由于沒(méi)有完成政府當(dāng)年重大工作任務(wù)的某一項(xiàng)分解，在考核中，雖然效率很高，但成績(jī)不佳，喪失了評(píng)優(yōu)評(píng)先的資格。于是人們開(kāi)始懷疑績(jī)效管理的科學(xué)性，對(duì)績(jī)效管理制度開(kāi)始不認(rèn)同，管理者也陷入了是否繼續(xù)執(zhí)行績(jī)效管理的掙扎之中。

三是績(jī)效責(zé)任難于分辨，績(jī)效管理的最終評(píng)價(jià)權(quán)尚未厘清。近年來(lái)，我國(guó)一些地方政府通過(guò)“政務(wù)公開(kāi)”、“承諾制”、“政風(fēng)行風(fēng)測(cè)評(píng)”等形式實(shí)施對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)，在提高政府部門(mén)的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)政府與公眾的交流與溝通，優(yōu)化服務(wù)效果等方面取得了一定成效。但總體分析，績(jī)效評(píng)估依然具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩，體現(xiàn)著政府為本的價(jià)值傾向，沒(méi)能真正發(fā)展成為“民眾本位”的評(píng)價(jià)過(guò)程。原因之一，就是在績(jī)效管理中對(duì)績(jī)效責(zé)任的認(rèn)定和績(jī)效評(píng)估的最終評(píng)價(jià)權(quán)難于確立。

我國(guó)的績(jī)效評(píng)估尚處于一個(gè)不成熟的探索階段，但近幾年，在政府主導(dǎo)下，取得了迅速的發(fā)展。目前“目標(biāo)責(zé)任制”“效能建設(shè)”、“黨政群團(tuán)一體化”評(píng)估模式，都是在政府系統(tǒng)內(nèi)的自上而下的層層推進(jìn)，主要由當(dāng)?shù)攸h政一把手統(tǒng)領(lǐng)，少量吸引社會(huì)公眾參與。雖然，“社會(huì)服務(wù)承諾制”、“公民評(píng)議政府”、“民評(píng)官”的評(píng)估模式，隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒應(yīng)運(yùn)而生，評(píng)估的內(nèi)容以公眾關(guān)注問(wèn)題為主，但公民的參與，只是被當(dāng)作調(diào)查的對(duì)象，形成對(duì)政府滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)，公眾并沒(méi)能以評(píng)價(jià)主體的身份參與到評(píng)價(jià)的具體實(shí)際過(guò)程。受到大家普遍關(guān)注的“第三方”模式，相對(duì)比較中立，以項(xiàng)目委托關(guān)系而成立，主要圍繞非公有制企業(yè)管理過(guò)程所關(guān)注的問(wèn)題，形式上相對(duì)獨(dú)立，因受政府委托，最終仍是一種社會(huì)對(duì)政府的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)。

政府績(jī)效評(píng)估是政府主導(dǎo)的一種內(nèi)部行為，地方政府評(píng)估實(shí)踐說(shuō)明，地方政府開(kāi)展的績(jī)效評(píng)估形式多樣，但仍屬政府主導(dǎo)下的績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)。雖然很多地方的政府為了保持工作的連續(xù)性，成立了績(jī)效評(píng)估委員會(huì)和專(zhuān)門(mén)的績(jī)效辦。但當(dāng)評(píng)價(jià)的結(jié)果和政府的領(lǐng)導(dǎo)或組織發(fā)生利益沖突時(shí)，仍難擺脫從屬的命運(yùn)。因此，如何建立多元評(píng)價(jià)主體，厘清多元主體的評(píng)價(jià)權(quán)構(gòu)成績(jī)效管理的理論和實(shí)踐的難點(diǎn)。

雖然國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出了:“構(gòu)建人大核心主體基礎(chǔ)上的多元化評(píng)估主體結(jié)構(gòu)、要求各評(píng)估之間必須形成一種互動(dòng)關(guān)系。作為評(píng)估主體的人大、社會(huì)公眾、公民社會(huì)組織、政協(xié)、執(zhí)政黨以及政府自身、從各自特定的角色身份、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、利益需求和動(dòng)機(jī)態(tài)度出發(fā)，表達(dá)對(duì)政府管理的意見(jiàn)，不僅能形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合理格局，拓寬民主民意表達(dá)渠道，而且還會(huì)減少評(píng)估誤差?！盵1]然而實(shí)踐中，地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)未能將評(píng)價(jià)中的“三權(quán)”問(wèn)題理清楚，缺乏界限清晰的評(píng)價(jià)管理者、評(píng)價(jià)組織者和具體評(píng)價(jià)者，常常混為一談。由于缺乏法定程序的約束，將導(dǎo)致評(píng)價(jià)隨意，評(píng)價(jià)者的權(quán)力放大，超出職權(quán)范圍等后果，尤其是某些評(píng)價(jià)組織者本身就是被評(píng)價(jià)對(duì)象，評(píng)價(jià)結(jié)果難以保持公正。這些情況的存在，嚴(yán)重地影響到評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和可信度，影響到政府績(jī)效評(píng)價(jià)的深入開(kāi)展。因此，厘清地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的管理權(quán)、組織權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)的歸屬及“三權(quán)”之間的關(guān)系問(wèn)題對(duì)推動(dòng)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)健康有序地運(yùn)行具有極其重要的意義。

二、政府績(jī)效管理關(guān)鍵點(diǎn)

績(jī)效管理是已經(jīng)被西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革實(shí)踐證明了的，在改良傳統(tǒng)的官僚制、減輕財(cái)政壓力、回應(yīng)民眾訴求，提高政府的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力方面的有效管理方式。要把這種方式運(yùn)用于我國(guó)行政管理的實(shí)踐中，達(dá)到政府績(jī)效管理最終所要追求的效果，必然會(huì)遇到制度性的障礙。另一方面，隨著新體制的建立健全，必然會(huì)對(duì)政府主導(dǎo)地位的行政行為起到規(guī)范和約束作用，更會(huì)遇到來(lái)自觀念的障礙。因此，將政府績(jī)效管理納入法制化軌道，使政府績(jī)效管理制度化、法制化，成為各級(jí)政府一項(xiàng)常規(guī)性工作，既是破解困境的出路，也是當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效管理的關(guān)鍵點(diǎn)。

首先，體制變革過(guò)程中原有體制的慣性。政府績(jī)效管理制度的推行是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是不斷建立健全制度的過(guò)程。我國(guó)推行績(jī)效管理制度，必須充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)行政管理體制的現(xiàn)狀。我國(guó)行政管理體制改革經(jīng)過(guò)30多年的歷程，發(fā)生了巨大變化，取得了巨大的成就，但仍有待于深化。政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)監(jiān)管，社會(huì)管理，公共服務(wù)”的職能定位已在理論上確立，但在實(shí)踐中還沒(méi)能完全轉(zhuǎn)變。政府的組織結(jié)構(gòu)，包括部門(mén)職責(zé)建立，層級(jí)劃分，資源配置、設(shè)置是否合理尚在進(jìn)一步的調(diào)整中。處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的行政管理體制，對(duì)政府績(jī)效管理制度的建立和健全會(huì)有一定的制約作用，在客觀上會(huì)弱化新制度帶來(lái)的效果，會(huì)給政府績(jī)效管理制度的推行帶來(lái)一些障礙。因此，必須深化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變和推動(dòng)政府組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，為推行績(jī)效管理、轉(zhuǎn)變政府行為方式，建立行為規(guī)范，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，公正透明，廉潔高效的政府提供制度性的保障。另一方面，我們推行政府績(jī)效管理的過(guò)程中，要結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府公共管理現(xiàn)狀，研究如何使西方國(guó)家政府管理的經(jīng)驗(yàn)更加符合我國(guó)現(xiàn)有的體制的現(xiàn)狀，并將其本土化。這是在我國(guó)推行績(jī)效管理制度的雙向選擇過(guò)程，否則很難達(dá)到政府績(jī)效管理最終所要追求的效果。因此，我們?cè)谝?guī)劃改革方案和推進(jìn)政府績(jī)效管理的試點(diǎn)工作時(shí)，務(wù)必要保持清醒的頭腦，嚴(yán)防運(yùn)動(dòng)式的績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估，要把績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估作為一種學(xué)習(xí)的動(dòng)力和激勵(lì)的因素，融入到政府管理的活動(dòng)中。從完善制度的角度來(lái)講，應(yīng)當(dāng)把完善相關(guān)制度和加強(qiáng)日常管理結(jié)合起來(lái)。除此以外，還要制定一些配套性的文件，尤其是要以實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理最終要追求的效果為目的。

其次，行政壟斷影響績(jī)效管理的內(nèi)生動(dòng)力。行政壟斷通常是指政府通過(guò)法律、行政法規(guī)或規(guī)定的形式，維護(hù)一些企業(yè)的市場(chǎng)壟斷地位，阻止競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)形成的行為。行政壟斷通常表現(xiàn)為兩種形式:地區(qū)壟斷和行業(yè)壟斷，又稱(chēng)“塊塊專(zhuān)政”和“條條專(zhuān)政”。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政壟斷往往以國(guó)家壟斷的形式而出現(xiàn)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以后，由于行政體制改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，行政壟斷嚴(yán)重妨礙了公平、公正市場(chǎng)秩序的形成和資源配置效率的提高。目前，我國(guó)的行政壟斷仍趨膨脹趨勢(shì)。行政行為的壟斷性的特點(diǎn)使政府很少感受到競(jìng)爭(zhēng)的壓力，政府提供的公共服務(wù)可以是強(qiáng)制性的項(xiàng)目，也可以是投資巨大、回收周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，由于沒(méi)有形成像企業(yè)那樣來(lái)自外部競(jìng)爭(zhēng)的壓力，所以也形成不了提高服務(wù)質(zhì)量、降低行政成本的內(nèi)生動(dòng)力。

再次，政府在績(jī)效管理活動(dòng)中主觀選擇性。政府機(jī)關(guān)從來(lái)都是以社會(huì)管理者的身份出現(xiàn)在社會(huì)生活中的，政府履行職責(zé)的政策性、強(qiáng)制性特點(diǎn)，使政府習(xí)慣居主體地位進(jìn)行管理。即社會(huì)組織和個(gè)人的行為必須服從來(lái)自政府的政策、文件的約束。而政府及其公務(wù)人員所受到的行為約束不僅有限，而且實(shí)際上是自我約束。所以，績(jī)效管理，一方面，使政府自身很難自覺(jué)自愿地接受全方位的績(jī)效管理和評(píng)估，這樣對(duì)自身行為構(gòu)成約束，從而給他們的工作帶來(lái)壓力。另一方面，處于主導(dǎo)地位的政府仍擁有主動(dòng)權(quán)，他們可以根據(jù)自己的意愿來(lái)選擇做或不做、或做到什么程度。為此，鑒于西方國(guó)家政府績(jī)效管理方面的改革經(jīng)驗(yàn)，為了確保政府能夠真正履行其對(duì)公眾的責(zé)任，保證政府績(jī)效管理和評(píng)估工作的持續(xù)有效，必須用剛性的法律、規(guī)章及各種制度加以固化。剛性的立法手段使政府實(shí)行績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估不再是政府自身可以隨意選擇做或不做或自由決定做到什么程度的高度自主性的內(nèi)部工作。實(shí)際上，正是公民社會(huì)的日漸成熟與公眾民主意識(shí)的不斷強(qiáng)大使得體現(xiàn)政府公共責(zé)任的政府績(jī)效管理逐漸走向法制化的剛性軌道。

最后，在中國(guó)實(shí)行政府績(jī)效管理還會(huì)遇到觀念的障礙。這主要表現(xiàn)在中國(guó)傳統(tǒng)的、根深蒂固的“官本位”思想形成的障礙。所謂“官本位”就是以做官和升遷作為衡量一個(gè)人生存價(jià)值的基本標(biāo)準(zhǔn)。這種思想在某種程度上使一些政府及其官員難以平常心態(tài)面對(duì)下屬或百姓的評(píng)價(jià)、監(jiān)督，這就給政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)施帶來(lái)不少困難。同時(shí)，也使廣大人民群眾“畏官”、“敬官”，不敢去監(jiān)督政府及其官員。更重要的是，評(píng)價(jià)監(jiān)督政府及其官員的標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序以及評(píng)價(jià)結(jié)果的使用等，幾乎全部工作由官員他們自己制定、執(zhí)行。

三、政府績(jī)效管理著力點(diǎn)

為進(jìn)一步加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)自身建設(shè)，有效推行政府績(jī)效管理工作，其著力點(diǎn)就是降低“政府行政成本”。政府行政成本是指政府向社會(huì)提供一定的公共服務(wù)所需要的行政投入或耗費(fèi)的資源。[2]長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府行政成本一直居高不下，造成公共資源的巨大耗費(fèi)，直接損害納稅人的利益，這不僅影響了政府形象，也凸顯了當(dāng)前加強(qiáng)政府績(jī)效管理的必要性。

首先，我國(guó)政府行政成本呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的行政管理體制經(jīng)歷了六次較大的改革，政府的職能正由“全能型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。特別是十七大開(kāi)始了“加大機(jī)構(gòu)的整合力度，探索實(shí)行大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)問(wèn)題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制。”隨著大部制在實(shí)踐中的探索和開(kāi)展，政府的行為方式越來(lái)越向“高效、廉潔”發(fā)展。但是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，行政成本過(guò)高，仍然沒(méi)有得到有效遏制。我國(guó)政府的行政成本大幅度增長(zhǎng)，目前已經(jīng)成為全世界行政成本最高的國(guó)家之一。1978－2008年間，行政管理支出從1978年的52.9億元增長(zhǎng)到9795億元，年平均增長(zhǎng) 19.83%;與世界上其他國(guó)家相比，我國(guó)的行政成本不但遠(yuǎn)高于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，而且高出世界平均水平25%。[3]行政眾多的官員不僅加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，而且損害了人民群眾的切身利益。

其次，政府行政成本不斷提高容易滋生腐敗。隨著我國(guó)政府行政成本的不斷上升，滋生腐敗的機(jī)會(huì)大大增加。公款招待費(fèi)和公車(chē)消費(fèi)在我國(guó)政府行政成本中占有很高的比例。據(jù)中央電視臺(tái)爆料，在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，2008年全國(guó)公款吃喝、公車(chē)消費(fèi)、公費(fèi)出國(guó)的“三公”開(kāi)支一年仍高達(dá)9000億元人民幣相當(dāng)國(guó)家財(cái)政支出的三成，比財(cái)政部正式公布的29億多出310倍，人均負(fù)擔(dān)700元。[4]比如公務(wù)接待在公務(wù)活動(dòng)中不可避免，是行政成本的重要組成部分。但是，在不少地方、部門(mén)，公務(wù)接待明顯已經(jīng)超出了“合理”范疇，成為腐敗的一種重要表現(xiàn)。突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是公務(wù)接待耗費(fèi)巨大，超標(biāo)嚴(yán)重。近年來(lái)，公務(wù)接待支出驚人，消費(fèi)超標(biāo)的現(xiàn)象已經(jīng)見(jiàn)怪不怪，許多無(wú)實(shí)際內(nèi)容的參觀學(xué)習(xí)、培訓(xùn)考察和會(huì)議以及以各種名義發(fā)放的補(bǔ)助、津貼導(dǎo)致了財(cái)政資金的嚴(yán)重浪費(fèi);二是公務(wù)接待呈現(xiàn)出惡性發(fā)展勢(shì)頭。一些單位和個(gè)人公務(wù)接待違規(guī)消費(fèi)日趨公開(kāi)化，接待金額不斷提升，違規(guī)公務(wù)接待牽涉人員和范圍較廣，具有一定的普遍性。

再次，降低行政成本，推行政府績(jī)效管理意義重大。一是在政府管理的眾多模式和方法中，績(jī)效管理由于對(duì)政府部門(mén)效率和責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，成為政府部門(mén)有效配置資源、提高效率的重要管理模式。其重要意義在于為政府的運(yùn)作和管理增加了成本——效益的考慮，有助于政府組織科學(xué)的設(shè)定目標(biāo)，并根據(jù)效果來(lái)配置資源，減少政府部門(mén)的浪費(fèi)。政府績(jī)效管理制度的建立，有利于在政府內(nèi)外形成重業(yè)績(jī)、重考評(píng)的行政氛圍，有效推動(dòng)了政府及公務(wù)人員為提高績(jī)效改進(jìn)管理方式和工作方式的積極性和創(chuàng)造性。二是政府在履行自己的職責(zé)時(shí)盡可能降低行政成本，推行政府績(jī)效管理有利于轉(zhuǎn)變政府管理理念。“降低行政成本，建立廉潔政府”，除了制度的約束外，更重要的是公務(wù)人員從思想上對(duì)降低成本的重視。在我國(guó)行政管理實(shí)踐中，存在著“重業(yè)績(jī)、淡化政府成本”現(xiàn)象，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，存在著“形象工程”、“政績(jī)工程”，為了業(yè)績(jī)，投入再多也在所不惜。在地方政府的招商引資過(guò)程中，投入大量的人力、物力和財(cái)力，甚至不惜犧牲國(guó)家資源和人民群眾的利益為代價(jià)“造假”。因此，降低行政成本是提高政府行政管理績(jī)效水平的重要任務(wù)之一。把低成本作為績(jī)效管理工作的切入點(diǎn)，增強(qiáng)政府工作的針對(duì)性和實(shí)效性。三是我國(guó)政府投入成本過(guò)高，市場(chǎng)作為資源配置的手段作用沒(méi)有得到充分合理的發(fā)揮，從根本上來(lái)說(shuō)，還是體制上的原因，政府職能的“越位”、“缺位”、“失位”現(xiàn)象仍沒(méi)消除，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的行政管理方式制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府成本要想從根本上控制，必須深化行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)公共服務(wù)市場(chǎng)化，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能打破由行政壟斷帶來(lái)的公共服務(wù)的低效率。

總之，推動(dòng)政府績(jī)效管理對(duì)深化我國(guó)行政管理體制改革，提高政府執(zhí)行力和公信力具有十分重要意義。深入研究政府績(jī)效管理過(guò)程中的問(wèn)題，是為了能使問(wèn)題得到有效破解，各級(jí)政府從難點(diǎn)入手，抓住關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)，不斷改善公共資源配置，從而提高公共服務(wù)的執(zhí)行力和公信力。

[1]高洪成.“異體評(píng)估”視域下的政府績(jī)效評(píng)估研究[M].沈陽(yáng):東北大學(xué)出版社2009:155.

[2]羅晶晶.政府行政成本應(yīng)該怎么看?[N].中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)，2010－03－18.

[3]王平，劉志國(guó).政府行政成本增長(zhǎng)過(guò)快的原因分析－－基于1978－2008年數(shù)據(jù)的實(shí)證分析 [J].北方經(jīng)貿(mào)，2010(10).

[4]梁麗芝，韋朝毅.地方政府奢侈行政現(xiàn)象探析[J].理論探討，2010(6).

D63

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2095－0683(2012)03－0052－04

2012－04－20

董申(1956－ )，女，安徽滁州市人，淮北市委黨校法學(xué)與管理教研室副教授。

責(zé)任編校劉正花