地方國庫制度建設(shè)探索

□文/闕傳保

（國家金庫海南省分庫 海南·?？冢?/p>

一、當前地方國庫制度建設(shè)面臨的壓力分析

隨著系統(tǒng)的不斷升級、總行制度的重新整編及業(yè)務人員對地方國庫制度和國庫業(yè)務操作的熟悉程度越來越高，制度內(nèi)容與制度執(zhí)行問題逐漸顯露出來，對制度建設(shè)產(chǎn)生了需要繼續(xù)完善的壓力，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）與上位制度協(xié)調(diào)一致的壓力。2011年底，總行對現(xiàn)行國庫內(nèi)部管理制度進行了全面清理、修改、補充和完善，先后頒布了多個基本規(guī)定、管理辦法及指導意見。新制度根據(jù)當前的國庫業(yè)務環(huán)境進行整編，在內(nèi)容上有所修訂，且更偏重原則性規(guī)范。為了切實執(zhí)行總行國庫制度，更好地履行國庫職能，當前各地方國庫制度必須隨著總行基本制度的重編進行相關(guān)內(nèi)容的修訂與完善，使之與總行新國庫制度保持一致，且內(nèi)容更加明晰、更具操作性。

（二）增強制度執(zhí)行力的壓力。目前，部分國庫業(yè)務人員在部分業(yè)務處理中存在“習慣化”以及“表面形式化”的操作，制度執(zhí)行力表現(xiàn)不高。首先，部分支庫業(yè)務人員在國庫業(yè)務處理過程中習慣按照相關(guān)業(yè)務的舊制度規(guī)定來處理各類國庫業(yè)務，致使某些國庫業(yè)務處理流程和操作程序與當前適用的相關(guān)制度內(nèi)容不一致。其次，在處理一些國庫收、支、退等業(yè)務時，部分業(yè)務人員只滿足于在紙制憑證上的鑒章，但在業(yè)務處理過程中沒有實際進行監(jiān)督或執(zhí)行內(nèi)部國庫資金風險控制程序，未能實際履行國庫職能和防范國庫資金風險，只是在表面上執(zhí)行了相關(guān)制度內(nèi)容。

（三）業(yè)務制度內(nèi)容規(guī)范到位的壓力。當前制度對部分業(yè)務處理的規(guī)范內(nèi)容只是做了“原則性”的闡述，對內(nèi)部風險控制制度也重視不足，顯現(xiàn)出規(guī)范不到位的問題。首先，隨著國庫的整體環(huán)境發(fā)生了巨大變化，原制度的編寫人員對新環(huán)境的情況并不了解，因此在某些業(yè)務規(guī)范內(nèi)容方面大多采取“原則性”或“方向性”的制度規(guī)范用語，對業(yè)務操作程序的規(guī)范闡述不是很到位，導致國庫業(yè)務人員在實際的制度執(zhí)行中容易產(chǎn)生誤判。其次，由于對國庫內(nèi)部風險控制制度沒有得到足夠的重視，導致部分國庫業(yè)務的內(nèi)部風險控制程序缺失，比如：“在退庫業(yè)務中，發(fā)生退庫的收入預算科目在收入報表中的本年累計余額不可以為負數(shù)”等風險點。

（四）部分舊業(yè)務的制度內(nèi)容繼續(xù)完善的壓力。隨著各種業(yè)務的不斷發(fā)展，當前存在部分制度內(nèi)容與業(yè)務不適應的情況，相關(guān)制度對業(yè)務處理行為規(guī)范作用不強。首先，在TCBS系統(tǒng)上線初期，為了確保國庫業(yè)務人員從原有系統(tǒng)業(yè)務角色盡快向TCBS系統(tǒng)業(yè)務角色轉(zhuǎn)變，在考慮防范國庫資金風險的基礎(chǔ)上，制度內(nèi)容盡量避免對原有國庫業(yè)務處理過程產(chǎn)生太大的改變，少量業(yè)務處理程序的制度規(guī)范依然保留原有做法。其次，TCBS系統(tǒng)的不斷升級改變了某些國庫業(yè)務處理流程，優(yōu)化了國庫業(yè)務環(huán)境，導致某些制度規(guī)范內(nèi)容過時。

（五）新業(yè)務的制度內(nèi)容需進一步完善的壓力。隨著TCBS系統(tǒng)運用的不斷深入，各地國庫部門協(xié)同相關(guān)部門已在全省范圍內(nèi)開展工會經(jīng)費、殘疾人保障金以及地方社會保險金納入國庫管理等多項國庫創(chuàng)新業(yè)務，開創(chuàng)了地方非稅收入納入國庫預算外收支管理的先例。但由于創(chuàng)新業(yè)務是在相關(guān)制度出臺后開展的，相關(guān)國庫預算外收支業(yè)務處理辦法及管理制度只是另行出臺并使用，未能在基本制度內(nèi)容中得到反映。為保證制度內(nèi)容的完整性，需對該部分業(yè)務制度內(nèi)容進行整編。

二、強化地方國庫制度建設(shè)的建議

為了滿足新形勢國庫業(yè)務需要，解決全國各地分、支國庫在制度建設(shè)中存在的共性問題，確保國庫職能在可控風險范圍內(nèi)得到更好的履行，本文結(jié)合各地國庫業(yè)務處理中制度執(zhí)行的實際情況，提出各地分、支國庫機構(gòu)應采取執(zhí)行有效的方案加強地方國庫制度建設(shè)、完善海南省地方國庫制度體系內(nèi)容、強化地方國庫制度實施效果等的建議。

（一）明確地方國庫制度建設(shè)的目標。

明確制度建設(shè)的目標是地方國庫制度建設(shè)的前提條件。地方國庫制度應建成什么樣的體系？制度內(nèi)容應以什么尺度作為衡量標準？制度的制定與執(zhí)行應達到什么樣的效果？……這些問題在確定制度建設(shè)意圖過程中應加以明確。一般情況下，地方國庫制度建設(shè)的目標應體現(xiàn)為制度的一致性、完整性、可操作性、前瞻性等方面。

（二）健全地方國庫制度的制定機制。國庫制度的建設(shè)過程是一個不斷完善的過程。為確保制度建設(shè)的科學性與完整性，地方國庫制度建設(shè)應在總庫制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，總結(jié)過去本地國庫部門制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，廣泛征求各地及各部門對制度建設(shè)的意見與需求，針對不同的情況研究并采取不同的優(yōu)化方案，不斷完善國庫制度內(nèi)容，據(jù)此形成一個相對健全的地方制度制定機制。

1、學習與研究總行新制度。地方國庫制度內(nèi)容必須與總行上位制度保持一致。在國庫制度建設(shè)前，地方國庫應對總行基本制度內(nèi)容進行系統(tǒng)的學習與研究，全面掌握總行基本制度內(nèi)容的變化情況，了解變化內(nèi)容對地方國庫制度建設(shè)的影響。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)總行發(fā)布的地方國庫制度及實施細則指導意見的文件精神，結(jié)合本地國庫業(yè)務的實際情況，確定總行各基本制度需要進一步細化的制度條款，并將相關(guān)內(nèi)容細化成地方制度實施細則與操作規(guī)范。

2、總結(jié)舊制度建設(shè)的問題。制度建設(shè)不是從開始就十全十美的，建設(shè)情況需要在實際業(yè)務中不斷進行檢驗。一般情況下，經(jīng)過一段時間的制度執(zhí)行后，“制度內(nèi)容不到位，無法執(zhí)行”、“制度內(nèi)容不符合業(yè)務規(guī)范”、“制度內(nèi)容與上位制度相沖”以及其他在制度制定與執(zhí)行中存在的問題會逐漸暴露出來。為了促使地方國庫制度建設(shè)的不斷完善，需要對過去制定的制度內(nèi)容及制度執(zhí)行情況進行總結(jié)，并對制度內(nèi)容不斷優(yōu)化，對制度執(zhí)行不斷加強。

3、廣泛征求意見。國庫制度是各級國庫部門業(yè)務行為的規(guī)范依據(jù)，對國庫履行監(jiān)督職能行為、業(yè)務回單及相關(guān)資料的整理行為以及和相關(guān)部門的對賬行為都會產(chǎn)生規(guī)范作用，從而也會對財稅等相關(guān)外部單位產(chǎn)生影響。然而，基于不同的現(xiàn)實需要，各級國庫部門和各外部單位對某些國庫業(yè)務可能會存在不同需求。為強化國庫制度的執(zhí)行力，在地方制度實施細則制定前，應事先征求各支庫及各外部單位的意見，在防范國庫資金風險的基礎(chǔ)上盡量滿足各支庫或相關(guān)業(yè)務外部單位對國庫業(yè)務的現(xiàn)實需求。

4、擬訂方案，完善制度。首先，將總行基本制度的每個條款進行細化并匯總，編制每個總行基本制度的地方實施細則；其次，將各地方實施細則的相關(guān)條款內(nèi)容按國庫業(yè)務種類進行歸類與劃分，使規(guī)范每種業(yè)務操作的實施細則能按每種國庫業(yè)務處理的過程進行整編并按順序排列，匯編成地方國庫業(yè)務操作規(guī)范等制度。

（三）完善地方國庫制度的內(nèi)容框架。

對于每種國庫業(yè)務，地方國庫制度及實施細則應分別從業(yè)務要求與風險、業(yè)務憑證與監(jiān)督、業(yè)務操作與賬務處理及憑證整理等方面進行規(guī)范。

1、規(guī)范業(yè)務要求與風險內(nèi)容。國庫業(yè)務處理的業(yè)務要求與風險是地方制度實施細則應首先明確的內(nèi)容，具體是指總行基本制度所規(guī)定的每種國庫業(yè)務處理應達到的目標、可能出現(xiàn)的風險點、總行對地方國庫業(yè)務的年度考核點以及相關(guān)財稅政策對國庫業(yè)務的要求。業(yè)務要求與風險的內(nèi)容一般可以根據(jù)總行國庫基本制度內(nèi)容及相關(guān)財稅政策進行細化。

2、規(guī)范業(yè)務憑證與監(jiān)督行為。國庫業(yè)務的發(fā)生都需要各相關(guān)憑證作為依據(jù)。為規(guī)范國庫業(yè)務處理的標準，實施細則應對國庫業(yè)務發(fā)生時的必要憑證，以及憑證要素的必要項做詳細的規(guī)定；在此基礎(chǔ)上，還需明確國庫業(yè)務人員應如何根據(jù)憑證要素內(nèi)容和各憑證間的勾稽關(guān)系進行對外監(jiān)督。

3、規(guī)范業(yè)務操作行為與國庫會計賬務處理。TCBS系統(tǒng)上線后，國庫業(yè)務基本上依靠各種國庫系統(tǒng)進行處理。為保證國庫業(yè)務的系統(tǒng)操作有法可依，地方國庫制度及實施細則應對系統(tǒng)業(yè)務操作行為進行規(guī)范，明確各業(yè)務崗位在國庫系統(tǒng)中的操作內(nèi)容，并確保該規(guī)范內(nèi)容與各國庫系統(tǒng)操作手冊保持有效的銜接；其次，地方國庫制度及實施細則還應詳細闡述國庫業(yè)務經(jīng)國庫系統(tǒng)處理后所產(chǎn)生的業(yè)務處理信息、國庫會計核算的會計分錄、登記的會計賬簿種類以及匯總的會計報表，以便國庫業(yè)務人員據(jù)此對國庫業(yè)務處理結(jié)果及國庫會計核算結(jié)果進行全面的理解與掌握。在此基礎(chǔ)上，實施細則還應對國庫業(yè)務處理信息以及國庫會計核算信息的查詢方法及操作行為進行規(guī)范。

4、規(guī)范憑證整理行為。國庫業(yè)務在國庫信息系統(tǒng)中處理完后，相關(guān)憑證資料如何進行處理等業(yè)務行為也需要在實施細則中得到明確的規(guī)范。其內(nèi)容主要應包括對國庫業(yè)務處理和會計核算資料、相關(guān)部門的國庫業(yè)務憑證回單、會計憑證及相關(guān)報表的清分、簽章及整理等行為的規(guī)范。

（四）強化地方國庫制度的執(zhí)行機制。

國庫制度建設(shè)不僅僅是指健全制度體系與完善制度內(nèi)容，還包括采取各種有效措施確保制度執(zhí)行到位，強化國庫制度在實際業(yè)務處理過程中的制度執(zhí)行力。

1、加強制度學習與培訓。深刻理解并全面掌握國庫制度內(nèi)容是制度得以執(zhí)行的前提條件。各級國庫部門應通過組織培訓班、網(wǎng)絡視頻培訓、錄制光盤、編寫制度匯編、組織大分區(qū)國庫知識培訓以及其他創(chuàng)新培訓方式與手段，積極組織國庫業(yè)務人員開展新國庫制度和財稅政策學習及研究，著力增強制度培訓效果，確保各國庫業(yè)務人員對制度內(nèi)容及國庫業(yè)務相關(guān)政策理解到位。

2、強化制度監(jiān)督與檢查。為確保各項國庫制度在業(yè)務處理過程中得到切實的執(zhí)行，各級國庫部門應重視對轄內(nèi)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督與檢查工作。根據(jù)條件不同，國庫部門可以靈活采取不同的監(jiān)督方式，確保監(jiān)督行為及相關(guān)檢查業(yè)務操作程序符合制度與相關(guān)政策的內(nèi)容，對發(fā)生的各種制度不執(zhí)行情況予以及時糾正；保證各種業(yè)務憑證合法、完整，業(yè)務處理結(jié)果真實、準確，業(yè)務資料整理符合制度規(guī)定等。

3、深入開展制度調(diào)研。國庫制度建設(shè)可以通過制度調(diào)研的方式加強國庫制度建設(shè)的信息反饋工作。首先，加強國庫制度定期與不定期的專題調(diào)研力度，可以及時了解國庫制度在實際業(yè)務中的執(zhí)行情況，摸清制度內(nèi)容存在的漏洞，為進一步完善國庫內(nèi)部管理制度體系，強化國庫制度建設(shè)準備好各種條件；其次，制度調(diào)研還可以積極引導地方國庫開展業(yè)務創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，確保國庫各項業(yè)務工作都有章可循，有據(jù)可依，促使地方國庫各類創(chuàng)新業(yè)務規(guī)范有序地開展。

4、切實執(zhí)行制度考核與獎懲。建立國庫制度建設(shè)考核體系，以及根據(jù)制度檢查結(jié)果完善制度建設(shè)獎懲辦法等措施可以強化各級國庫制度建設(shè)力度，提高制度建設(shè)的效果。各級國庫應通過確定制度考核的指標體系，量化制度制定及執(zhí)行中的各個考核指標的大小，并依據(jù)事先確定評價標準等程序執(zhí)行制度建設(shè)的考核工作，強化考核力度。其中，指標體系的設(shè)置應能準確反映制度或?qū)嵤┘殑t的完整性、科學性及可操作性等制度質(zhì)量情況，國庫部門對制度和實施細則的學習和研究情況，以及制度或?qū)嵤┘殑t的執(zhí)行情況等。