林 暉

全面推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)及建議

林 暉

福建省科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)

全面推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政改革發(fā)展到一定階段的必然選擇。該文介紹了預(yù)算績(jī)效管理的概念和近年來(lái)國(guó)內(nèi)實(shí)踐概況，闡述了全面推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的基本要求、現(xiàn)實(shí)意義以及目前存在的主要難點(diǎn)，并提出對(duì)策建議。

預(yù)算績(jī)效管理 績(jī)效評(píng)價(jià) 全過(guò)程 難點(diǎn) 建議

預(yù)算績(jī)效管理是利用預(yù)算績(jī)效信息設(shè)定統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行財(cái)政資源配置與優(yōu)先順序的安排，亦即通過(guò)設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，開展績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)執(zhí)行全過(guò)程實(shí)施調(diào)整和控制，并報(bào)告其結(jié)果與目標(biāo)符合程度，以幫助管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃的一種預(yù)算管理模式。其核心理念是通過(guò)制定公共支出的績(jī)效目標(biāo)，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對(duì)支出效果的管理。近年來(lái)，隨著財(cái)政管理體制改革的不斷深化，預(yù)算績(jī)效管理日益受到各級(jí)黨委、政府的高度重視。全面推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政改革發(fā)展到一定階段的必然選擇，是大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行。

1 全面推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的基本要求

全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理是將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，主要包括績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理四個(gè)部分內(nèi)容。在全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系中，績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理處于一個(gè)非常重要的核心位置，起到承上啟下的作用，一方面績(jī)效評(píng)價(jià)是建立在績(jī)效目標(biāo)管理的基礎(chǔ)上，如果沒有事前設(shè)定的目標(biāo)，績(jī)效評(píng)價(jià)就沒有了依據(jù)；另一方面如果沒有績(jī)效評(píng)價(jià)，事前設(shè)定的目標(biāo)都沒有了意義，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用和問(wèn)責(zé)也就無(wú)從談起。從評(píng)價(jià)對(duì)象來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)分為綜合績(jī)效評(píng)價(jià)、部門績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。綜合績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)年度財(cái)政支出績(jī)效的總體評(píng)價(jià)；部門績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)部門年度預(yù)算支出績(jī)效的總體評(píng)價(jià)；項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)財(cái)政支出具體項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)價(jià)。

我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”。全國(guó)共分為五級(jí)預(yù)算，即中央預(yù)算，省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算，設(shè)區(qū)的市、自治州預(yù)算，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)預(yù)算，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算。中央預(yù)算由中央各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成；地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成；各部門預(yù)算由本部門機(jī)關(guān)和所屬各單位預(yù)算組成；單位預(yù)算是指列入部門預(yù)算的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他單位的收支預(yù)算。全面推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，要求各級(jí)財(cái)政部門、預(yù)算部門和預(yù)算單位積極擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效管理覆蓋面，逐年增加績(jī)效目標(biāo)管理范圍和績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，橫向到邊，縱向到底。

2 全面推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)意義

2.1 有利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)高效責(zé)任透明政府

預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)支出的責(zé)任和效率，是政府績(jī)效管理的重要組成部分。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，要求政府部門在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，樹立為民服務(wù)的理念，不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，履行好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理等政府職能，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效信息公開，有利于促進(jìn)政府部門提高管理效率，改善決策管理和服務(wù)水平，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。

2.2 有利于提高財(cái)政資金使用效率和財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理水平

預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，是效率觀念的拓展和提升。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，要求預(yù)算編制時(shí)申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，實(shí)施績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督和結(jié)果問(wèn)責(zé)，建立預(yù)算安排與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有機(jī)結(jié)合機(jī)制，把績(jī)效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理全過(guò)程，既可有效緩解財(cái)政收支緊張的矛盾，又可提高財(cái)政資金的使用效益，是進(jìn)一步提升財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理水平的有力抓手。

2.3 有利于進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算管理和公共財(cái)政體系建設(shè)

推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，增強(qiáng)單位支出責(zé)任，有利于提升財(cái)政預(yù)算管理水平，促進(jìn)公共資源的科學(xué)合理配置，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，節(jié)約公共支出成本，使用好有限的財(cái)政資金保障和改善民生，提高公共服務(wù)質(zhì)量。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，更加關(guān)注公共部門直接提供服務(wù)的效率，有利于促進(jìn)財(cái)政工作從“重分配”向“重管理”、“重績(jī)效”轉(zhuǎn)變，解決財(cái)政資金使用的績(jī)效和支出責(zé)任問(wèn)題。

3 國(guó)內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐概況

3.1 財(cái)政部推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的措施

財(cái)政部于2003年4月頒布了《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》（財(cái)教〔2003〕28號(hào)）；2005年5月，印發(fā)《關(guān)于部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2005〕86號(hào)）；2006年8月，印發(fā)《關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見》（財(cái)預(yù)〔2006〕406號(hào)）；2009年9月，印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕76號(hào)）；2011年4月，重新修訂印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）；2011年7月，印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào)）和《預(yù)算績(jī)效管理工作考核辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2011〕433號(hào)）；2012年9月，制定印發(fā)《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012～2015）》（財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)），并配套印發(fā)《縣級(jí)財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》和《部門支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》。

2010年4月，財(cái)政部在預(yù)算司設(shè)立了預(yù)算績(jī)效管理處，專門負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)工作。2011年4月，財(cái)政部在廣州召開首次全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議，提出要建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、項(xiàng)目完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋的結(jié)果要運(yùn)用”的預(yù)算績(jī)效管理模式。2012年7月，財(cái)政部首次對(duì)中央部門和省級(jí)財(cái)政部門2011年度預(yù)算績(jī)效管理工作考核情況進(jìn)行了通報(bào)，廣東、江蘇、四川、浙江、河北、安徽、北京、云南、青海、吉林、福建、海南12個(gè)省市被評(píng)為優(yōu)秀等級(jí)。

3.2 部分省市預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐簡(jiǎn)況

廣東省通過(guò)“建立目標(biāo)管理機(jī)制、建立績(jī)效自評(píng)和重點(diǎn)評(píng)價(jià)相結(jié)合的機(jī)制、建立結(jié)果應(yīng)用管理機(jī)制、建立競(jìng)爭(zhēng)性分配績(jī)效管理機(jī)制”，構(gòu)建“事前績(jī)效審核、事中績(jī)效督查、事后績(jī)效評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)”的預(yù)算績(jī)效管理框架，推動(dòng)本省預(yù)算績(jī)效管理工作。江蘇省將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制完全嵌入部門預(yù)算編制流程，2010年6月頒布了《江蘇省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》（江蘇省政府令第63號(hào)），將績(jī)效管理的要求貫穿該辦法全文，融入到專項(xiàng)資金管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。浙江省政府決定從2012年度起，將預(yù)算績(jī)效管理納入省政府直屬單位目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，作為一類工作目標(biāo)進(jìn)行考核。河北省政府于2010年12月印發(fā)《關(guān)于深化推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見》、《河北省預(yù)算績(jī)效管理辦法》和《河北省預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)責(zé)辦法》三個(gè)文件。安徽省實(shí)行“兩手抓”，一手抓省級(jí)評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施，一手抓市縣評(píng)價(jià)試點(diǎn)，省級(jí)評(píng)價(jià)項(xiàng)目由2009年的16個(gè)擴(kuò)大到2011年的56個(gè)，項(xiàng)目覆蓋到省直所有重點(diǎn)支出部門，涉及財(cái)政資金從2009年的231.7億元增至2011年的587.5億元，市縣支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)范圍從2009年的2市10縣擴(kuò)展到2010年的所有省轄市和30個(gè)縣，直至2011年在全省17個(gè)市和61個(gè)縣全面推進(jìn)。福建省積極探索并推動(dòng)全省績(jī)效管理工作，編印了《福建省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》和《福建省財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)編制指南》，2012年共有85家省直部門對(duì)105個(gè)財(cái)政支出項(xiàng)目開展績(jī)效自評(píng)，涉及財(cái)政資金46.61億元，“基礎(chǔ)教育財(cái)政支出”和“就業(yè)專項(xiàng)資金”等項(xiàng)目的重點(diǎn)評(píng)價(jià)也取得一定成效。

4 全面推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的主要難點(diǎn)

4.1 在思想認(rèn)識(shí)上，尚未全面牢固樹立預(yù)算績(jī)效管理理念

一些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作還不甚了解，對(duì)全面推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足，績(jī)效理念淡薄，仍然沒將工作重點(diǎn)放在效益和效果方面。多數(shù)預(yù)算部門和單位的績(jī)效管理氛圍尚未形成，業(yè)務(wù)處室與財(cái)務(wù)處室互相推諉，存在被動(dòng)應(yīng)付現(xiàn)象。

4.2 在預(yù)算級(jí)次上，縣級(jí)及以下預(yù)算績(jī)效管理工作開展不平衡

全國(guó)各地縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，財(cái)政收支規(guī)模差別很大。全國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣財(cái)力較雄厚，多數(shù)能按上級(jí)部署重視開展預(yù)算績(jī)效管理工作，并取得一定成效，但財(cái)力較差的縣缺乏預(yù)算績(jī)效管理的物質(zhì)條件，存在畏難情緒，工作缺乏主動(dòng)性。

4.3 在隊(duì)伍建設(shè)上，缺少專業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理人才

預(yù)算績(jī)效管理工作涉及項(xiàng)目業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、效益等方面知識(shí)，能全面掌握這些知識(shí)的人員較少，特別是既懂項(xiàng)目業(yè)務(wù)、又掌握國(guó)家政策，既熟悉財(cái)政財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)、又擅長(zhǎng)信息處理，能對(duì)效益進(jìn)行較好評(píng)價(jià)的高素質(zhì)復(fù)合型人才更加缺乏。

4.4 在評(píng)價(jià)技術(shù)上，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)體系面臨著諸多困難

評(píng)價(jià)方法對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性具有決定性的影響。財(cái)政支出范圍的廣泛性和復(fù)雜性決定了績(jī)效評(píng)價(jià)的多樣性。指標(biāo)體系、信息系統(tǒng)建設(shè)等相對(duì)滯后。許多項(xiàng)目不易找出可為各方接受的測(cè)量方法來(lái)衡量項(xiàng)目的目標(biāo)或結(jié)果是否達(dá)到。評(píng)價(jià)技術(shù)不成熟，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和公平性。

4.5 在制度層面上，預(yù)算績(jī)效管理法律法規(guī)和制度不健全

目前，在預(yù)算績(jī)效管理方面的法律法規(guī)相對(duì)缺失，管理制度體系仍不健全，相關(guān)辦法可操作性弱，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的保障支撐不強(qiáng)。專家和中介機(jī)構(gòu)參與機(jī)制、績(jī)效問(wèn)責(zé)制度不夠完善。預(yù)算部門和預(yù)算單位在會(huì)計(jì)核算上，實(shí)行的收付實(shí)現(xiàn)制不能適應(yīng)以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革的需要。

5 全面推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

5.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化素質(zhì)培訓(xùn)，樹立預(yù)算績(jī)效管理觀念

各級(jí)財(cái)政部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全組織，充實(shí)人員，統(tǒng)籌規(guī)劃，理順工作機(jī)制，明確工作目標(biāo)，制定具體措施。各預(yù)算單位要按照財(cái)政部門的統(tǒng)一部署，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。財(cái)政部門和預(yù)算單位之間要加強(qiáng)溝通，密切配合，形成工作合力。要健全培訓(xùn)機(jī)制，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，加大預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)力度，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。積極宣傳預(yù)算績(jī)效管理理念，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效意識(shí)。

5.2 穩(wěn)步開展預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作，力求重點(diǎn)突破

各級(jí)財(cái)政和預(yù)算部門要結(jié)合本地區(qū)、本部門實(shí)際情況，因地制宜，積極探索，采取先易后難、先簡(jiǎn)后繁的措施，對(duì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施等通過(guò)信息化處理方式逐步予以規(guī)范和統(tǒng)一，力求在重大民生支出等重點(diǎn)評(píng)價(jià)方面有所突破。不斷增加編報(bào)績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目和部門，逐年擴(kuò)大評(píng)價(jià)的項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模，探索應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效報(bào)告及評(píng)價(jià)結(jié)果在本部門范圍內(nèi)的全面公開，擴(kuò)大向社會(huì)公開的范圍，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

5.3 積極探索構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

強(qiáng)化財(cái)政和預(yù)算部門績(jī)效評(píng)價(jià)的主體功能，積極探索引入第三方評(píng)價(jià)。創(chuàng)新評(píng)價(jià)方式，逐步建立自我評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合、定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的多種績(jī)效評(píng)價(jià)方式，確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性、公正性。建立完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，逐步形成涵蓋各類各項(xiàng)支出，符合目標(biāo)內(nèi)容，突出績(jī)效特色，可細(xì)化、量化的績(jī)效指標(biāo)。收集和整理各類標(biāo)準(zhǔn)值，形成體現(xiàn)計(jì)劃、行業(yè)、專業(yè)、歷史等各方面特點(diǎn)的各類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)。選用科學(xué)方法，合理設(shè)置權(quán)重分值，構(gòu)建體現(xiàn)相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟(jì)性原則的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的共建共享。

5.4 逐步建立健全全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理制度

加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理法律、法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)，為全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理順利開展提供有力的法律保障。在修改《預(yù)算法》時(shí)，增加預(yù)算績(jī)效管理的約束性條款，為開展預(yù)算績(jī)效管理奠定必要的法律基礎(chǔ)。建立涵蓋績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)的管理制度，健全社會(huì)中介、專家、數(shù)據(jù)庫(kù)和檔案等管理辦法。制訂系統(tǒng)、規(guī)范的績(jī)效管理工作流程和操作細(xì)則，明確各相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員在預(yù)算績(jī)效管理工作中的職責(zé)。

[1] 李毅，白志平，智榮卿.全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的理論與實(shí)踐探索[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2011(64):69-73.

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