張 娜

（曲阜師范大學法學院，山東曲阜273100）

論我國新農(nóng)保籌資機制的法律完善

張 娜

（曲阜師范大學法學院，山東曲阜273100）

我國新農(nóng)?；I資機制存在很多問題，比如：捆綁制度不符合國情；定額制籌資機制不合理；政府財政補貼力度不大等。針對這些問題提出我國應取消捆綁制度；實行動態(tài)的可調(diào)整的繳費機制；加大中央政府財政補貼力度等，并提出相應的配套措施，如健全社保經(jīng)辦機構，建設信息網(wǎng)絡系統(tǒng)等。

新農(nóng)保；籌資機制；完善

根據(jù)統(tǒng)計資料，2007年我國65歲及以上老年人口比例已達8．1%，［1］我國已進入老齡化社會。全國60歲以上老年人口已近1．714億，其中近六成分布在農(nóng)村。［2］農(nóng)村所面臨的養(yǎng)老保障問題十分嚴峻。傳統(tǒng)的“土地養(yǎng)老”“家庭養(yǎng)老”等模式伴隨著家庭結構的小型化和土地資源的流失已難以為繼，所以，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立已是一個迫在眉睫的問題。2009年9月，中華人民共和國國務院出臺了《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），規(guī)定從2009年起開展新農(nóng)保試點，新農(nóng)保制度在運行中取得顯著的成效，但也遇到了一些問題，其中非常重要的一個問題就是籌資難。這一問題不解決勢必會影響整個新農(nóng)保制度的順利推行。

一、新農(nóng)?；I資機制的立法現(xiàn)狀及問題分析

（一）新農(nóng)?；I資實行半自愿半強制原則，捆綁制度不符合我國國情，也違背新農(nóng)保的立法精神

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的制度，對于個人繳費部分，《指導意見》規(guī)定繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。但同時《指導意見》規(guī)定：“新農(nóng)保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費?！庇纱丝梢姡覈壳靶罗r(nóng)保繳費實行的是半自愿半強制的制度，這不符合農(nóng)村的現(xiàn)實狀況，也違背新農(nóng)保的立法精神，并且捆綁制度也產(chǎn)生了種種問題：第一，越來越多的農(nóng)民走出農(nóng)村，農(nóng)民工可以加入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度無法銜接的情況下，捆綁規(guī)定不利于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險選擇；第二，新農(nóng)保制度開始實行時，已年過60歲的農(nóng)村老年人，可以不繳費直接領取基本養(yǎng)老金，這是老年人的權利。因為我國《憲法》和《社會保險法》都規(guī)定國家保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。所以，政府不應該用捆綁制度限制、剝奪老年人的權利。

（二）定額繳費制不適用當前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡的狀況，也不能反映當?shù)剞r(nóng)民的繳費能力、物價、通貨膨脹等問題

《指導意見》規(guī)定目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次；參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得；地方可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次。此制度安排存在諸多問題：第一，這種定額繳費制在當前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡的情況下并不適用。據(jù)統(tǒng)計，2010年農(nóng)村居民人均純收入位居首位的上海是13978元，位居末位的甘肅是3425元，假設兩地的居民都選擇100元的繳費檔次，100元僅占上海居民人均收入的0．7%，而占甘肅居民人均收入的2．9%，這種繳費機制會使貧困地區(qū)居民的生活更困難，產(chǎn)生新的不公平，不利于籌集基金規(guī)模的擴大。第二，定額繳費制也不能反映當?shù)剞r(nóng)民的繳費能力、物價、通貨膨脹等因素。我國2010年5月份的CPI指數(shù)同比增長已達3．1%，但我國目前一年期存款利率只有2．25%，［3］這意味著2010年我國銀行儲蓄的利息仍然不足以讓儲戶對沖CPI上漲幅度。如果參保農(nóng)戶的繳費金額不和當?shù)剞r(nóng)民的繳費能力、物價、通貨膨脹等因素掛鉤，則不利于我國新農(nóng)?；I資規(guī)模的擴大，也勢必影響參保農(nóng)戶的養(yǎng)老金支出水平，養(yǎng)老金支付水平低又會影響參保農(nóng)戶的投保熱情，形成惡性循環(huán)。第三，目前新農(nóng)保規(guī)定的多繳多得制度意味著參保檔次越高，地方政府補的也越多，地方政府基于利益的考慮，也不愿意增設繳費檔次，這不利于農(nóng)村養(yǎng)老保險金的籌集和基金規(guī)模的擴大。

（三）新農(nóng)保按照中、東、西部劃分實行不同的財政補貼制度不合理，并且財政補貼力度不大

《指導意見》規(guī)定：“中央財政對中西部地區(qū)最低標準基礎養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)補助50%；地方政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元”，政策向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜是值得稱道的，但是按中、東、西部地區(qū)區(qū)別中央財政補貼的安排有欠合理之處，因為東部地區(qū)也有經(jīng)濟欠發(fā)達的省市，如屬于東部地區(qū)的江西省、安徽省，如果讓地方政府負擔基礎養(yǎng)老金的50%和地方政府對養(yǎng)老金的補貼，對于地方財政來說壓力很大。另外，《指導意見》設定的低保障水平降低了制度的吸引力，農(nóng)民參保的積極性不高。此制度使得養(yǎng)老金支付水平很低，不能滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求。下面以繳費15年為例來計算養(yǎng)老金的待遇。假設一農(nóng)戶選擇每年繳納100元養(yǎng)老金，繳費15年，個人繳費部分為1500元；集體補助在我國現(xiàn)階段幾乎為零，所以忽略不計；政府補貼為每年30元，補貼15年共450元，假設存款利息和通貨膨脹率相抵，可以得出個人賬戶金額為1950元，除以139為14元，加上基礎養(yǎng)老金55元，每月的領取金額為69元，如此低的養(yǎng)老金支付水平在現(xiàn)階段都難以滿足老年人最基本的生存需求，更何況15年后呢？所以，新農(nóng)保制度要得以順利推進，必須擴大養(yǎng)老金籌資規(guī)模，提高養(yǎng)老金支付水平，增加政策的吸引力。但是，在現(xiàn)階段我國農(nóng)民收入普遍不高的情況下，提高農(nóng)民的繳費水平不太現(xiàn)實，所以，目前只能加大政府財政的補貼力度。發(fā)達國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已相當完善，雖然國情不同，但其做法值得我們借鑒，其對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政府財政投入比例很高。例如，德國政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補助占繳費比例的70%；法國農(nóng)民的養(yǎng)老保險金占農(nóng)村社會保險預算的60%；日本政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補貼份額在43%以上。［4］而我國的財政供給基礎養(yǎng)老金只有區(qū)區(qū)55元。鄧大松，薛惠元對全覆蓋模式新農(nóng)保的補助資金根據(jù)2008年的財政收入、居民收入和人口結構數(shù)據(jù)進行了預測，指出在全覆蓋模式下，中央的財政補助支出金額為535．0838億元，占中央財政收入比重為1．64%；地方財政按每人30元進行補助，其支出金額為245．1262億元，占全國地方財政收入的比重為0．86%。［5］中央和地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政投入加在一起僅達到2．5%，距離發(fā)達國家的財政投入相差甚遠。

二、新農(nóng)?；I資機制的法律完善措施

（一）籌資機制實行自愿原則，取消捆綁制度

據(jù)統(tǒng)計，目前中國共有1．4億農(nóng)民進城務工或經(jīng)商，［6］農(nóng)民工可以加入城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險，國家也日益關注農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險問題，相繼在2009年出臺了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》。所以，對于農(nóng)民工來說可以有兩個選擇，加入城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險或者新農(nóng)保，在城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度相當完善、保障水平較高的情況下，農(nóng)民工當然選擇保障水平高的城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度。在我國城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民工不斷涌入城市已是不爭的事實，我們必須讓農(nóng)民工自由選擇。另外，由農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不平衡性導致貧困地區(qū)農(nóng)民的收入除了維持基本生活費用外，沒有多余的錢繳納養(yǎng)老保險費。所以，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度不能像城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險一樣采取強制原則，目前只能采取自愿原則，加大制度的吸引力來引導更多農(nóng)民參保。

（二）建立動態(tài)可調(diào)的比例制繳費機制

定額繳費制不適用于當前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡的狀況，也不能反映當?shù)剞r(nóng)民的繳費能力、物價、通貨膨脹等因素。所以，籌集機制建議改為動態(tài)可調(diào)的比例制繳費，以當?shù)厣夏贽r(nóng)民人均純收入作為繳費基數(shù)，設置2%、4%、6%、8%、10%五個繳費檔次供參保人選擇，這樣既能直接反映農(nóng)民的繳費能力，也能形成繳費金額的自動調(diào)節(jié)機制。以山東為例，2009年山東農(nóng)民人均純收入達到6119元，若選擇最低檔次2%繳費，應繳納122．38元，2010年山東農(nóng)民人均純收入達到6990元，按最低檔次2%繳費，應繳納139．8元，同樣的繳費檔次，但隨著收入的提高，繳費金額可以自動調(diào)整，比上年多繳近18元。另外，此繳費模式可以體現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。以上海、甘肅為例來說明：

表1 2011年上海、甘肅農(nóng)民繳費金額 單位（元）

如表1所示，2010年位居全國農(nóng)村居民人均村收入之首的上海比最末位的甘肅農(nóng)民人均純收入相差10553元。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)如上海選擇最低檔次的繳費金額為280元，比現(xiàn)行新農(nóng)保最低檔次100元高出180元，也可以選擇最高檔次1398元，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)如甘肅可以選擇最低檔次的繳費金額僅69元，低于新農(nóng)保最低檔次100元31元，此模式可以反映地方經(jīng)濟的差異，使得不同經(jīng)濟發(fā)展地方農(nóng)民都可以繳起養(yǎng)老保險費，從而促進新農(nóng)保制度的推進，盡快實現(xiàn)全覆蓋的目標。

（三）對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)實施不同財政補貼，并加大財政補貼力度

新農(nóng)保按照中、東、西部劃分實行不同的財政補貼制度不合理，并且補貼力度不大影響了新農(nóng)保制度的順利推行，所以，應按照人均地方財政收入、農(nóng)村人口占全國農(nóng)村人口的比例等因素把全國分為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，從而實行不同的中央財政補貼制度，中央財政對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)最低標準基礎養(yǎng)老金給予全額補助，對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)補助50%。

2011年7月1日實施的《社會保險法》規(guī)定國家適時提高基礎養(yǎng)老金，但對提高的幅度、時間、步驟等缺乏規(guī)定，使得工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村力度不夠，影響到中央、地方財政預算對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的加大投入。筆者建議中央政府基礎養(yǎng)老金補貼提升至116元，具體計算如下：2011年全國農(nóng)村居民人均純收入6977元，［7］每月基礎養(yǎng)老金55元，年660元，只占當年農(nóng)村人均純收入的9．4%，這一指標遠低于城鎮(zhèn)職工退休金不低于20%的基礎養(yǎng)老金替代率。因此，對于現(xiàn)階段已超過60歲的老人的基礎養(yǎng)老金可以參照城鎮(zhèn)職工不低于20%的目標替代率來計算，國家財政支持的農(nóng)民養(yǎng)老金應為6977× 20%＝1395．4元，月收入為1395．4／12＝116．3元，所以，基礎養(yǎng)老金由每月55元提高到116元，基本是原來的2倍，這部分支出由中央財政負擔，在此種補貼制度下，中央政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險的支出僅占中央財政支出比例不到百分之四，中央財政完全有能力承擔。以后每年以上一年度全國農(nóng)村居民人均純收入為基數(shù)，按照20%的目標替代率逐年調(diào)整基礎養(yǎng)老金補貼數(shù)額。而對于地方政府補貼的金額，在地方財政普遍吃緊情況下可以暫時不提高，但可以隨著經(jīng)濟發(fā)展而逐步提升。

三、新農(nóng)保籌資機制的配套措施

第一，加大宣傳力度，提高參保率。新農(nóng)保試點開展以來，很多地方的農(nóng)民參保熱情不高，其中原因很多，其中一個重要原因在于農(nóng)戶對新農(nóng)保制度了解不多，這與基層工作人員的宣傳方式和內(nèi)容有一定關系。新農(nóng)保政策主要是通過大喇叭進行廣播宣傳，效果不佳，農(nóng)民大多也弄不懂養(yǎng)老金的繳費和領取的計算，不明白此制度是一項惠農(nóng)政策，所以很多農(nóng)戶選擇最低繳費檔次，有的甚至選擇不繳。因此，要改變原有的宣傳方式，采取由村干部劃片包戶的方式入戶進行詳細的指導宣傳，從而提高對政策的認可和理解程度。另外，也要加強媒體的宣傳，通過電視、廣播、網(wǎng)絡、報紙等宣傳新農(nóng)保制度，要讓農(nóng)民清楚地認識到新農(nóng)保制度能給自己帶來實惠。

第二，健全農(nóng)保經(jīng)辦機構，使繳費更便捷。目前我國的縣級市，只有57．4%建立了農(nóng)保經(jīng)辦機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有14．1%；［8］鄉(xiāng)、村兩級多為臨時性的機構，并且經(jīng)辦機構缺乏辦公場地、經(jīng)費，基礎設施落后；經(jīng)辦人員待遇低，業(yè)務素質(zhì)偏低，村一級多由村干部擔任協(xié)管工作，文化素質(zhì)不高，很多基層經(jīng)辦人員不熟悉業(yè)務流程，對新農(nóng)保政策把握不準，工作效率低，難以適應新農(nóng)保制度的快速發(fā)展。另外，農(nóng)村地域廣闊，居住比較分散，尤其是邊遠地區(qū)的農(nóng)民繳費和領取基礎養(yǎng)老金極其不便，來回成本高，而且辦理的程序較為復雜，排隊等候時間長，這些因素影響了農(nóng)民的參保熱情。為了健全農(nóng)保經(jīng)辦機構，可以整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源，在不增編制的情況下，重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保站；國家應保障經(jīng)費開支，切實解決辦公場地和辦公條件問題；針對業(yè)務素質(zhì)低的情況，可以在全國開展對農(nóng)保經(jīng)辦人員的業(yè)務培訓，村級要吸引大學生村官擔任村級協(xié)辦員，在各村設點就近集中辦理新農(nóng)保業(yè)務，讓農(nóng)民不出村就能辦理各項手續(xù)，但要加強監(jiān)督，確?；鸩粫l(fā)生被挪用、擠占的情形。

第三，建立網(wǎng)絡化信息平臺，便于參保農(nóng)戶對基金賬戶進行監(jiān)督。目前我國還未實現(xiàn)新農(nóng)保的網(wǎng)絡化辦公，整個業(yè)務流程的實施還停留在手工操作層面，工作量大、誤差率高，數(shù)據(jù)保存存在缺陷，并且無法和城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)庫共享、對接，致使在辦理新農(nóng)保業(yè)務中無法得知是否參加城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險。黨的《規(guī)劃建議》中提出了“加強社會保障信息網(wǎng)絡建設，推進社會保障卡應用，實現(xiàn)精確管理”的目標，所以，應盡快開發(fā)全國通用的新農(nóng)保系統(tǒng)軟件，對參保人員進行信息入庫管理，建立參保檔案，參保戶可以隨時查詢其賬戶基金變動情況，監(jiān)督財政補貼基金的到賬信息。

［1］國家統(tǒng)計局．我國人口老齡化疾步到來［EB／OL］．http：／／www．ycsrkjsw．gov．cn／rkzh／1／20100619／836．html，2011－05－10．

［2］中華人民共和國國家統(tǒng)計局．中華人民共和國2009年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［M］．北京：中國統(tǒng)計出版社，2010．

［3］湯曉陽．新農(nóng)保基金的管理和運作問題探討［J］．四川大學學報（哲學社會科學版），2010，（5）．

［4］方銘勇．新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題與對策思考［EB／OL］．http：／／www．iic．org．cn／D＿resZL／index＿lw＿view＿read．php？id＝35964，2011－10－19．

［5］鄧大松，薛惠元．新農(nóng)保財政補助數(shù)額的測算與分析［J］．江西財經(jīng)大學學報，2010，（2）．

［6］吳言軍．建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險的難點與對策分析［J］．湖北經(jīng)濟學院學報（人文社會科學），2004，（6）．

［7］中華人民共和國國家統(tǒng)計局．2011年農(nóng)村居民人均純收入近7000元［EB／OL］．http：／／www．jfdaily．com／a／2542023．htm，2012－01－20．

［8］陳雷，等．農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策實施公平性有效性及可持續(xù)性評估——兼論新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的改革與發(fā)展戰(zhàn)略［J］．遼寧師范大學學報（社會科學版），2011，（6）．

張娜（1978－），女，碩士，曲阜師范大學法學院講師，主要從事經(jīng)濟法研究。