鄧晶晶

摘要：近年來，教育成為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，教育經(jīng)費(fèi)的使用效益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。財(cái)政部門、教育主管部門對高校預(yù)算提出了科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求。然而在高校預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了諸如預(yù)算與執(zhí)行兩張皮，預(yù)決算差異太大等問題，造成學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用的隨意性、重復(fù)性和效益低下。構(gòu)建高校執(zhí)行控制和反饋機(jī)制，需要注重績效預(yù)算、有效溝通和制度建設(shè)，以此加強(qiáng)預(yù)算科學(xué)化和精細(xì)化管理。

關(guān)鍵詞：高校；財(cái)務(wù)預(yù)算；執(zhí)行控制；反饋機(jī)制

中圖分類號：F810.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）21-0097-03

近年來，教育成為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，高校經(jīng)費(fèi)投入不斷增加，教育經(jīng)費(fèi)的使用效益成為大家關(guān)注的焦點(diǎn)，而對教育經(jīng)費(fèi)支出的監(jiān)管也不斷加強(qiáng)。財(cái)政部門、教育主管部門通過國庫集中支付系統(tǒng)改革、公務(wù)卡支付制度、部門預(yù)算制度的推廣等加強(qiáng)對高校預(yù)算與支出的監(jiān)督，并對高校預(yù)算提出了科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求。

在高校預(yù)算編制程序上，財(cái)政部門嚴(yán)格規(guī)定了“二上”、“二下”的預(yù)算批復(fù)程序，加強(qiáng)了預(yù)算上報(bào)的規(guī)范性和精細(xì)化，通過將預(yù)算申報(bào)系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)的連接實(shí)現(xiàn)了對預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出技術(shù)上的全過程控制。但是，在預(yù)算執(zhí)行過程中，與上報(bào)預(yù)算相背離或自行調(diào)整的情況屢見不鮮，為調(diào)整預(yù)算執(zhí)行率的年底調(diào)賬行為頻繁發(fā)生，上報(bào)預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算實(shí)質(zhì)性脫節(jié)，預(yù)算與決算差異太大等等，這些問題均給預(yù)算管理帶來很大的挑戰(zhàn)，并造成學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用的隨意性、重復(fù)性和效益低下。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算是一個(gè)循環(huán)過程，而相較于時(shí)點(diǎn)性較強(qiáng)的預(yù)算編制，預(yù)算執(zhí)行貫穿于整個(gè)財(cái)政年度，并直接影響決算結(jié)果，而對預(yù)算執(zhí)行情況的分析與反饋有利于持續(xù)性提高預(yù)算編制的科學(xué)性。構(gòu)建高校財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行控制與反饋機(jī)制對預(yù)算管理的科學(xué)性、精細(xì)化起到重要作用，有利于高校整合有限資源，對提高經(jīng)費(fèi)使用的績效，更好的實(shí)現(xiàn)高校的職能具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、有效進(jìn)行高校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制與反饋的前提

1.科學(xué)編制預(yù)算。第一，預(yù)算編制程序科學(xué)。高校的預(yù)算編制遵循分部門預(yù)算、從下至上、歸口匯總、總體統(tǒng)籌的原則，才能真實(shí)體現(xiàn)學(xué)校整體的收支預(yù)算，在以生均經(jīng)費(fèi)為撥款標(biāo)準(zhǔn)的總額控制下，真正體現(xiàn)基層的需求，在中長期規(guī)劃的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的年度任務(wù)。第二，預(yù)算編制精細(xì)化。在預(yù)算工作中，應(yīng)以《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》中標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)分類來指導(dǎo)預(yù)算編制，使預(yù)算設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)化的科目結(jié)構(gòu)；預(yù)算編制的精細(xì)化還體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行時(shí)間初步計(jì)劃上。第三，注重歷史數(shù)據(jù)和年度工作計(jì)劃的有機(jī)結(jié)合，一般來說，分部門的日常工作業(yè)務(wù)多以往年預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)為依據(jù)，對于年度工作計(jì)劃中新增的非經(jīng)常性收支應(yīng)以零基預(yù)算方法仔細(xì)測算。財(cái)務(wù)部門在匯總預(yù)算支出需求時(shí)，首先應(yīng)保證日常業(yè)務(wù)的維持性經(jīng)費(fèi)，并在學(xué)校年度工作計(jì)劃的指導(dǎo)下，以所建預(yù)算項(xiàng)目庫為基礎(chǔ)，按輕重緩急的原則統(tǒng)籌選擇項(xiàng)目。第四，注重上報(bào)預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算的有機(jī)統(tǒng)一。上報(bào)預(yù)算中一級項(xiàng)目名稱格式化，而校內(nèi)預(yù)算體現(xiàn)學(xué)校需求，可操作性強(qiáng)，往往很難實(shí)現(xiàn)一一對應(yīng)，應(yīng)以校內(nèi)預(yù)算為基礎(chǔ)編制上報(bào)預(yù)算項(xiàng)目的二級構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)上報(bào)預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算的有機(jī)統(tǒng)一。第五，注重預(yù)算編制與資產(chǎn)管理相結(jié)合。分部門應(yīng)調(diào)研本部門的固定資產(chǎn)存量，按實(shí)際需求編制購置固定資產(chǎn)預(yù)算，在上報(bào)預(yù)算時(shí)嚴(yán)格按照國有資產(chǎn)管理辦法和政府采購的各項(xiàng)規(guī)定編制。第六，與學(xué)校規(guī)劃、部門職能和年度工作計(jì)劃相結(jié)合編制項(xiàng)目預(yù)算，注重項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的前期調(diào)研與評估。

2.有效、及時(shí)提供會(huì)計(jì)信息。會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性是實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行控制的前提。在目前階段，預(yù)算編制實(shí)行綜合預(yù)算原則，所有收入和支出全部納入部門預(yù)算。高校經(jīng)費(fèi)來源主要包括財(cái)政補(bǔ)助收入、?？钍杖搿⒖蒲惺杖?、事業(yè)收入及其他收入，會(huì)計(jì)核算應(yīng)注重區(qū)分以經(jīng)費(fèi)來源分類的科目類別，并以規(guī)范性的支出科目名稱和范圍為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確判斷支出經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的科目。另外，健全財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)的管理統(tǒng)計(jì)功能，加強(qiáng)校內(nèi)項(xiàng)目庫的建設(shè)，有利于提高獲取會(huì)計(jì)信息的有效性和及時(shí)性。

二、高校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制與反饋機(jī)制的構(gòu)建

預(yù)算的執(zhí)行控制和反饋主要著重與對預(yù)算的中期控制和中期、事后反饋，通過分析進(jìn)而對前期預(yù)算產(chǎn)生影響。對于高校來說，財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制與反饋機(jī)制的構(gòu)建主要包括執(zhí)行控制、反饋和溝通。

1.高校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制的要素。高校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行貫穿整個(gè)財(cái)政年度，從預(yù)算執(zhí)行起點(diǎn)到本年預(yù)算終止期開始。通過縱向時(shí)間序列要素和橫向的預(yù)算執(zhí)行分析指標(biāo)要素進(jìn)行數(shù)據(jù)匯總與原因分析，根據(jù)得出的可控性大小及時(shí)作出有關(guān)調(diào)整。

從時(shí)間序列上來說，分季度分月進(jìn)行分析和調(diào)整。具體來說，高校財(cái)務(wù)部門分季度對各項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)進(jìn)行匯總，會(huì)同各相關(guān)部門進(jìn)行原因分析，并作出相應(yīng)調(diào)整；各分部門（校內(nèi)預(yù)算單位）每季度或每月對預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)進(jìn)行分析，在科目和項(xiàng)目使用方向保持不變的情況下，在本部門管理項(xiàng)目范圍內(nèi)對未執(zhí)行部分的可調(diào)整項(xiàng)目或公用經(jīng)費(fèi)校內(nèi)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌并提出調(diào)整建議。涉及到大額資金調(diào)整的還需經(jīng)院長辦公會(huì)同意后方可。

橫向的預(yù)算執(zhí)行分析指標(biāo)主要包括預(yù)算執(zhí)行率、計(jì)劃執(zhí)行與實(shí)際執(zhí)行的時(shí)間差、科目執(zhí)行的偏差率、“三公”經(jīng)費(fèi)及其他重要經(jīng)費(fèi)（如會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)）的執(zhí)行率等。其中預(yù)算執(zhí)行率可劃分為預(yù)算內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率、預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率、預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率等。

初步探討預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)分析出現(xiàn)偏差的原因，按照財(cái)政年度終止的時(shí)間結(jié)點(diǎn)預(yù)估全年的完成情況，分為年度可控預(yù)算與年度不可控預(yù)算，年度可控預(yù)算指在預(yù)估預(yù)算年度終結(jié)前可以完成的預(yù)算，年度不可控預(yù)算是指預(yù)估預(yù)算年度終結(jié)前不能完成的預(yù)算。年度可控預(yù)算又分為科目可控與項(xiàng)目預(yù)算總額可控，科目可控但執(zhí)行時(shí)間偏差的情況應(yīng)向高校財(cái)務(wù)部門報(bào)備產(chǎn)生的原因和具體執(zhí)行時(shí)間，項(xiàng)目預(yù)算總額可控但科目在年度內(nèi)需做出調(diào)整的情況應(yīng)向財(cái)務(wù)部門及時(shí)反映產(chǎn)生的原因和預(yù)計(jì)調(diào)整金額，財(cái)務(wù)部門匯總后將調(diào)整科目向預(yù)算主管部門申請明細(xì)調(diào)整；年度不可控的項(xiàng)目應(yīng)提早準(zhǔn)備年度末進(jìn)行的項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余，申請結(jié)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目應(yīng)提早做好項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃，結(jié)轉(zhuǎn)金額應(yīng)在第二年執(zhí)行完成。申請結(jié)余的項(xiàng)目應(yīng)和第二年預(yù)算編制相結(jié)合，提早確定其他使用方向。

2.預(yù)算執(zhí)行情況的反饋與分析。預(yù)算執(zhí)行情況的反饋分為預(yù)算執(zhí)行過程反饋和預(yù)算終止期反饋。并形成過程反饋重溝通解決，終止期反饋重對比分析的良好機(jī)制。

過程反饋是有效進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行控制的要素，應(yīng)注重財(cái)務(wù)部門與其他預(yù)算部門的網(wǎng)狀連接，還應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人—主管部門—校級預(yù)算管理機(jī)構(gòu)—領(lǐng)導(dǎo)決策的層級連接。具體來說包括：（1）財(cái)務(wù)部門按期將預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)及時(shí)反饋給相關(guān)預(yù)算部門。對于業(yè)務(wù)部門來說，財(cái)務(wù)信息通常屬于后滯信息，通常在審計(jì)過程中才會(huì)重視對財(cái)務(wù)信息的梳理，財(cái)務(wù)部門作為財(cái)務(wù)信息的發(fā)布者體現(xiàn)了財(cái)務(wù)信息的權(quán)威性和完整性。每月末，財(cái)務(wù)部門將預(yù)算執(zhí)行率、執(zhí)行偏差和支出明細(xì)通過信息化手段反饋給相關(guān)預(yù)算部門，并重點(diǎn)關(guān)注進(jìn)度與預(yù)算偏差較大的項(xiàng)目。（2）預(yù)算部門將預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)分析結(jié)果及時(shí)反饋。如不影響年度預(yù)算執(zhí)行屬于預(yù)算部門內(nèi)可調(diào)整的部分，可將分析和調(diào)整結(jié)果反饋給財(cái)務(wù)部門備案即可；影響年度預(yù)算執(zhí)行的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)的原因分析和調(diào)整分析，并將結(jié)果反饋給財(cái)務(wù)部門和主管領(lǐng)導(dǎo)，由校級預(yù)算管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)解決。

終止期指當(dāng)年審核業(yè)務(wù)停止后年終決算期間，終止期的反饋旨在加強(qiáng)內(nèi)控和提高績效。主要包括：（1）對年度預(yù)算執(zhí)行的整體情況進(jìn)行梳理，對執(zhí)行偏差大的項(xiàng)目逐項(xiàng)分析偏差原因。對偏差原因的分析主要為定性分析，注意區(qū)分主觀原因和客觀原因、表面原因和深層次原因等進(jìn)行分析，主觀原因主要為前期調(diào)研不足、支出內(nèi)容以及供應(yīng)商選擇的人為調(diào)整等；客觀原因包括外部環(huán)境變化、政策性調(diào)整等；有的項(xiàng)目涉及的原因比較多且復(fù)雜，應(yīng)找出比較大的影響因素，剝離表面原因，探究本質(zhì)性深層次的原因。（2）以部門為單位，匯總本部門預(yù)算執(zhí)行情況，匯總產(chǎn)生偏差的項(xiàng)目及偏差原因。（3）對照部門職能、年度工作計(jì)劃和項(xiàng)目的預(yù)期效果，分析分部門各預(yù)算項(xiàng)目的完成情況。在已達(dá)到預(yù)期效果的情況下，對比預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行率和科目的準(zhǔn)確性，結(jié)合原因分析對執(zhí)行率低或科目執(zhí)行偏差率較大的項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算準(zhǔn)確率考核評估，促使各預(yù)算部門以后更加有效的利用預(yù)算投入。在未達(dá)到預(yù)期效果的情況下，結(jié)合部門業(yè)績考核，對比預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行率和科目準(zhǔn)確性，合理評價(jià)項(xiàng)目的績效。分預(yù)算項(xiàng)目效果情況，對預(yù)算執(zhí)行率、科目準(zhǔn)確率和項(xiàng)目效果進(jìn)行權(quán)重分配，在已達(dá)到預(yù)期效果的情況下，綜合評價(jià)部門預(yù)算績效。（4）匯總部門績效評估的結(jié)果，引入獎(jiǎng)懲機(jī)制對各部門績效預(yù)算進(jìn)行考核。

三、構(gòu)建高校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制與反饋機(jī)制的要點(diǎn)

1.注重績效預(yù)算理念。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。

高?？冃ьA(yù)算主要是根據(jù)高校的職能、高校發(fā)展規(guī)劃等制訂年度工作計(jì)劃，在預(yù)算控制數(shù)范圍內(nèi)根據(jù)學(xué)校業(yè)務(wù)發(fā)展的需要編制預(yù)算，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況和效果評估預(yù)算投入與產(chǎn)出結(jié)果的效益。高校的職能包括學(xué)生培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)三方面，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中高等教育的發(fā)展任務(wù)包括全面提高高等教育質(zhì)量、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、提升科學(xué)研究水平、增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)能力以及優(yōu)化結(jié)構(gòu)辦出特色，《綱要》還明確了人才培養(yǎng)、考試招生制度、辦學(xué)體制、教育開放等方面的體制改革方向，提出了教師隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入、信息化、依法治教、重大項(xiàng)目和改革試點(diǎn)等保障措施。高校應(yīng)根據(jù)本地區(qū)和主管部門制定的適合本地區(qū)教育發(fā)展的長期戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃等制定相應(yīng)的中長期規(guī)劃和短期計(jì)劃，明確預(yù)期達(dá)到的各項(xiàng)指標(biāo)，并檢驗(yàn)預(yù)算編制和執(zhí)行是否達(dá)到各項(xiàng)指標(biāo)。衡量高校成果的指標(biāo)主要包括萬元財(cái)政投入培養(yǎng)學(xué)生數(shù)、學(xué)位獲得率、畢業(yè)生就業(yè)率、科研成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化率、重點(diǎn)學(xué)科增長數(shù)、國家或?。ú浚┘壗虒W(xué)成果增長數(shù)、?。ú浚┘壷攸c(diǎn)實(shí)驗(yàn)室增長數(shù)、?。ú浚┘壷攸c(diǎn)課程增長數(shù)等。在預(yù)算執(zhí)行控制和反饋過程中，應(yīng)以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，按期監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的偏差情況，并及時(shí)糾正；對高校的產(chǎn)出成果、項(xiàng)目執(zhí)行效果進(jìn)行定性和定量的績效評估。高校的績效預(yù)算還體現(xiàn)在對投入成本的控制上，高校是準(zhǔn)公益性的教育事業(yè)單位，為社會(huì)提供準(zhǔn)公共教育產(chǎn)品，而高校的投入呈現(xiàn)多元化、多渠道的特征。高校作為獨(dú)立運(yùn)行的法人主體應(yīng)統(tǒng)籌各種投入資源，避免重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。一般來說，公辦高校的投入來自一般財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)收入、事業(yè)收入、科研收入、?？钍杖胍约捌渌杖?，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)支出主要圍繞教學(xué)、科研、學(xué)生工作等重點(diǎn)業(yè)務(wù)形成的包括教育教學(xué)、科學(xué)研究與成果轉(zhuǎn)化、研究生培養(yǎng)、學(xué)生教育、行政管理、后勤保障、社會(huì)服務(wù)等方面的經(jīng)濟(jì)支出，在以學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)等為核心的資源統(tǒng)籌安排下，高校各預(yù)算部門也可作為不同層次的成本控制中心進(jìn)行成本控制。

2.以預(yù)算信息的公開與透明為前提，提升部門間的有效溝通。有效溝通的前提是解決信息的不對稱性。高校各部門的預(yù)算信息存在著不公開、不透明的現(xiàn)象，具體的預(yù)算執(zhí)行情況和執(zhí)行結(jié)果只有本部門負(fù)責(zé)人知曉，這使得相關(guān)人對預(yù)算分配以及預(yù)算執(zhí)行情況既想了解又諱莫如深，而作為高校財(cái)務(wù)資源情況理應(yīng)對相關(guān)利益人進(jìn)行多層次適當(dāng)?shù)墓_，這樣才能降低人際間的不信任感，加強(qiáng)有效溝通，更好的進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行控制和按照真實(shí)情況對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行反饋。加強(qiáng)有效溝通的另一個(gè)途徑是多方面強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行控制方面預(yù)算人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

3.構(gòu)建科學(xué)完善的內(nèi)控制度，監(jiān)督執(zhí)行效果。高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度主要包括預(yù)算管理內(nèi)控制度、崗位責(zé)任制、資產(chǎn)采購與管理內(nèi)控制度、會(huì)計(jì)核算規(guī)范、收費(fèi)管理制度、經(jīng)濟(jì)合同管理制度、大額資金管理制度、票據(jù)和印章管理規(guī)則、授權(quán)審批制度、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制以及行之有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。在編制科學(xué)完善可行的內(nèi)控制度前提下，需要通過制度意識(shí)的宣傳和培訓(xùn)、規(guī)范運(yùn)行和嚴(yán)格問責(zé)等方式，強(qiáng)化內(nèi)控制度的執(zhí)行，以達(dá)到執(zhí)行的效果。

四、結(jié)語

“十二五”時(shí)期，中國政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展。2012年4月，財(cái)政部出臺(tái)了《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，對績效預(yù)算和內(nèi)控制度做出了指導(dǎo)性的規(guī)定，同月，國務(wù)院出臺(tái)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》，意見指出，對于歸屬于第二類公益性事業(yè)單位的高校，逐漸實(shí)行政事分離，強(qiáng)化其公益屬性，不允許進(jìn)行以營利為目的的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。高校將更加有效的集中各類資源發(fā)揮培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)的公益性職能，而高校的財(cái)務(wù)預(yù)算應(yīng)更加注重執(zhí)行控制和執(zhí)行結(jié)果的評價(jià)，幫助高校通過科學(xué)高效的業(yè)務(wù)運(yùn)作發(fā)揮更大的社會(huì)效益。當(dāng)然，提高財(cái)務(wù)預(yù)算管理的精細(xì)化和科學(xué)化并不是一蹴而就的，而要通過對預(yù)算執(zhí)行控制和反饋分析，通過不斷的分析、歸納和總結(jié)，提高預(yù)算編制的合理性和準(zhǔn)確性。

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