論旅游開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及其防范

許韶立，程柯，李若凝

摘要：“十一五”規(guī)劃期間，中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展迅猛，旅游開(kāi)發(fā)領(lǐng)域成為高利潤(rùn)的投資熱點(diǎn)領(lǐng)域，而有關(guān)旅游開(kāi)發(fā)行業(yè)的深層次的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，則較少涉足。就旅游開(kāi)發(fā)行業(yè)所面臨的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)力貧弱風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有資產(chǎn)流失與體制管理風(fēng)險(xiǎn)、旅游開(kāi)發(fā)利益分配機(jī)制不均衡等風(fēng)險(xiǎn)，做出相應(yīng)的機(jī)理分析并嘗試提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：旅游開(kāi)發(fā)；經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；防范對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F592.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）21-0162-06

中國(guó)具備令人羨慕的世界上最大規(guī)模的旅游資源存量。截至2010年底中國(guó)世界遺產(chǎn)資源有40處，居世界第三，發(fā)展中國(guó)家第一位；世界非物質(zhì)文化遺產(chǎn)數(shù)量29項(xiàng)，居世界第一位；世界地質(zhì)公園22處，世界“人與生物保圈”保護(hù)地28處；中國(guó)已擁有7個(gè)批次共計(jì)208處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)309處，國(guó)家級(jí)森林公園730處，國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園182處，國(guó)家級(jí)濕地公園38處，國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)370處，國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)389處，國(guó)家級(jí)文物保護(hù)代為2 352處，國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)1 175處，AAAAA級(jí)旅游景區(qū)79家 [1]。但是，該行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)效果卻不能實(shí)現(xiàn)與其旅游資源大國(guó)地位相對(duì)等的旅游吸引力：中國(guó)入境旅游業(yè)的發(fā)展受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)走向的跌宕影響非常明顯，根本原因還是中國(guó)旅游資源的開(kāi)發(fā)內(nèi)涵深度的欠缺和旅游景區(qū)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力匱乏。這是困擾旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的產(chǎn)品內(nèi)涵提升的深層次經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)。

中國(guó)旅游開(kāi)發(fā)行業(yè)的四大部門(mén)，主要包括酒店業(yè)、旅行社業(yè)、旅游交通行業(yè)和旅游資源及旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)行業(yè)。四大部門(mén)的行業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)有所差異，以旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域所面臨的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和行業(yè)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)最為嚴(yán)峻。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)具備了接待更大規(guī)模的旅游客流的實(shí)際供給能力，截至2008年底中國(guó)已具備全球最大規(guī)模的旅游酒店接待存量[2]，并且旅游酒店業(yè)的國(guó)際化服務(wù)管理水平也已具備一定的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；中國(guó)的旅行社業(yè)同酒店業(yè)一樣也是最早適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的行業(yè)領(lǐng)域之一，并且當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)下，以錦江集團(tuán)、中旅集團(tuán)為代表的海外并購(gòu)事件，足以說(shuō)明這兩個(gè)主要行業(yè)部門(mén)的發(fā)展已經(jīng)在適應(yīng)并嘗試在國(guó)際領(lǐng)域獲得發(fā)展。旅游交通行業(yè)屬于國(guó)家交通行業(yè)發(fā)展的延伸部門(mén)，中國(guó)的鐵路及民航領(lǐng)域都是高度國(guó)有化，并且宣布民航領(lǐng)域延期對(duì)外資本的開(kāi)放，將在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)享受?chē)?guó)家產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策的支持。至少旅游交通行業(yè)部門(mén)可以再多有一些時(shí)間提高國(guó)有品牌的發(fā)展機(jī)會(huì)。而在“十一五”規(guī)劃期內(nèi)，中國(guó)入境旅游整體發(fā)展增速相較于國(guó)民出境旅游發(fā)展增速緩慢的原因，歸根結(jié)底還是中國(guó)旅游資源開(kāi)發(fā)及景區(qū)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力薄弱的問(wèn)題。2009年中國(guó)首次出現(xiàn)旅游國(guó)際貿(mào)易逆差，中國(guó)國(guó)民在國(guó)外的旅游景點(diǎn)和旅游奢侈品消費(fèi)方面達(dá)到人均900美元的水平[3]；并且中國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)際客源市場(chǎng)長(zhǎng)期依賴(lài)于港澳臺(tái)同胞，則更是說(shuō)明中國(guó)的旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的產(chǎn)品內(nèi)涵貧乏、旅游資源的吸引力輻射半徑過(guò)短、旅游資源開(kāi)發(fā)及景區(qū)運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)鏈條未能及時(shí)升級(jí)等，一系列不容忽視的行業(yè)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)不是僅僅依靠旅游酒店、旅游中介服務(wù)和旅游交通就能解決的風(fēng)險(xiǎn)，而必須依靠提高旅游資源的核心吸引力，才能應(yīng)對(duì)解決。

一、中國(guó)旅游開(kāi)發(fā)與行業(yè)發(fā)展面臨的深層次經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

以往有關(guān)旅游開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的研究[4]主要集中于對(duì)旅游資源開(kāi)發(fā)及景區(qū)運(yùn)營(yíng)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的研究，也有一部分有關(guān)于旅游開(kāi)發(fā)帶來(lái)的社會(huì)文化風(fēng)險(xiǎn)方面的研究，就有關(guān)的旅游開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)研究而言，主要內(nèi)容集中于旅游投資籌資領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)投資研究，而就有關(guān)旅游開(kāi)發(fā)行業(yè)的深層次的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，則較少涉足。本文就旅游開(kāi)發(fā)行業(yè)所面臨的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)力貧弱風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)、旅游開(kāi)發(fā)利益分配機(jī)制不均衡等風(fēng)險(xiǎn)，做出相應(yīng)的機(jī)理分析，并嘗試提出相應(yīng)對(duì)策：首先，積極倡導(dǎo)推進(jìn)旅游資源立法進(jìn)程，進(jìn)而規(guī)范旅游資源依托型景區(qū)的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)管權(quán)的分離以及轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的操作過(guò)程；其次，呼吁把旅游資源及其環(huán)境綜合價(jià)值的貨幣化評(píng)估方法，確定成為旅游資源依托型景區(qū)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的行業(yè)規(guī)范操作準(zhǔn)則，進(jìn)而為科學(xué)商定轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，防止旅游資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的流失；再者，重新調(diào)整旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的綜合管理權(quán)力結(jié)構(gòu)及其考核方式，防止旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的各方利益主體的權(quán)力、權(quán)益“沖突—內(nèi)耗”關(guān)系。

1.中國(guó)旅游行業(yè)面臨的外部競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)當(dāng)前已兌現(xiàn)旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的開(kāi)放承諾：外商可以在中國(guó)投資景區(qū)，景區(qū)景點(diǎn)可以對(duì)外資實(shí)行轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)、出租經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等新的模式?！笆晃濉逼陂g的旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為全國(guó)旅游資源開(kāi)發(fā)實(shí)踐領(lǐng)域的熱潮，2008年底，在國(guó)際金融危機(jī)的國(guó)際投資減弱風(fēng)險(xiǎn)背景下，國(guó)家旅游局以云南省為試點(diǎn)制定了全球范圍旅游開(kāi)發(fā)招商引資刺激政策，已將開(kāi)放程度下放至最底限，只要法律允許范圍內(nèi)的旅游開(kāi)發(fā)投資行為都是受歡迎的[5]。這更是在實(shí)質(zhì)性操作層面突破了2002年國(guó)家建設(shè)部命令禁止風(fēng)景名勝區(qū)以各種形式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)的禁令。實(shí)踐證明旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域即將迎來(lái)資本逐利、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展階段。隨之，世界經(jīng)濟(jì)回暖，國(guó)際資金對(duì)于中國(guó)市場(chǎng)、對(duì)于中國(guó)旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的利潤(rùn)收益的投資信心看好，中國(guó)旅游開(kāi)發(fā)行業(yè)即將迎來(lái)的外部競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)引致國(guó)內(nèi)現(xiàn)有旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)遭受明顯的優(yōu)勝劣汰的殘酷競(jìng)爭(zhēng)。

2.中國(guó)旅游行業(yè)面臨的資源開(kāi)發(fā)格局洗牌風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)現(xiàn)有的旅游資源開(kāi)發(fā)及景區(qū)經(jīng)營(yíng)格局可能重新調(diào)整，依靠國(guó)家財(cái)政撥款或者監(jiān)管部門(mén)投入的資金運(yùn)作方式的旅游資源開(kāi)發(fā)景區(qū)單位，必然會(huì)面臨不同的發(fā)展命運(yùn)：一些國(guó)有資本依托于高品質(zhì)的旅游資源所進(jìn)行的壟斷經(jīng)營(yíng)，在持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中將會(huì)受到來(lái)自于外來(lái)資本雄厚、市場(chǎng)活力更強(qiáng)的旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)的挑戰(zhàn)；而旅游資源品質(zhì)一般的旅游開(kāi)發(fā)及景區(qū)經(jīng)營(yíng)，將面臨更加嚴(yán)峻的競(jìng)爭(zhēng)格局。例如，2010年世界文化遺產(chǎn)新秀——河南嵩山“天地之中”歷史文化景觀建筑群，在歷時(shí)九年的“申遺”過(guò)程中，鄭州市政府先后投入8億元[6]，成功申遺后，憑借高品質(zhì)的旅游資源衍生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并且2009年底成立港中旅（登封）嵩山旅游文化有限公司[7]，此國(guó)有資本合資公司獲得登封市政府6 000萬(wàn)的財(cái)政投入，今后港中旅集團(tuán)還將在合作期內(nèi)實(shí)現(xiàn)融資3億元～6億元的跨越式大發(fā)展。但是，位于鄭州的省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，黃河游覽區(qū)，憑借知名的黃河文明，在20世紀(jì)80年代時(shí)，曾經(jīng)達(dá)到日游客量10萬(wàn)人次以上規(guī)模，是當(dāng)時(shí)河南省內(nèi)外知名的旅游景區(qū)，即使該景區(qū)2007年建成炎黃二帝巨型塑像、立足于華夏始祖文明的主題定位，但隨著近年來(lái)旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)加劇，該景區(qū)游客量還是難以恢復(fù)到歷史高點(diǎn)，2010年前后，該景區(qū)旅游旺季日游客量回落至六七萬(wàn)人次?？梢?jiàn)，國(guó)家在旅游開(kāi)發(fā)投資領(lǐng)域內(nèi)的直接投資總量是稀缺的，而且基本都投放于壟斷級(jí)別較高的旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，中國(guó)更廣泛范圍內(nèi)的一般品質(zhì)的旅游資源的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)將面臨競(jìng)爭(zhēng)處于一般檔次的旅游開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)不能回避了?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在中國(guó)成為世界投資關(guān)注中心及信心預(yù)期最為看好的發(fā)展區(qū)域，旅游資源開(kāi)發(fā)作為高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的行業(yè)領(lǐng)域必將招徠大量國(guó)際資金；同時(shí)，國(guó)內(nèi)旅游開(kāi)發(fā)行業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有控制、行政直接參與、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不健全、管理體制低效等局面必將受到?jīng)_擊。因而，該行業(yè)領(lǐng)域深層次的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是不可回避的。

3.中國(guó)旅游資源政府壟斷開(kāi)發(fā)，競(jìng)爭(zhēng)不足，風(fēng)險(xiǎn)加大

由于品質(zhì)較高的旅游資源具有獨(dú)特性、壟斷性，使得旅游資源開(kāi)發(fā)利用的收益率相對(duì)較高。根據(jù)國(guó)家旅游局2003年對(duì)國(guó)內(nèi)首批AAAA景區(qū)的歷年經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)統(tǒng)計(jì)分析，得知此類(lèi)旅游資源依托型的旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)率年均達(dá)24.4%[8]，遠(yuǎn)高于同時(shí)期的旅行社業(yè)1.93%和旅游飯店8.1%的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)率。此外，中國(guó)滬深交易所中主營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的25家上市公司2007年的業(yè)務(wù)類(lèi)別及收益狀況分析顯示：旅游資源開(kāi)發(fā)及旅游景區(qū)類(lèi)企業(yè)成為凈資產(chǎn)收益率最高，成倍于酒店類(lèi)和旅行社類(lèi)企業(yè)的收益率的旅游行業(yè)門(mén)類(lèi)。從2008 年旅游上市公司利潤(rùn)貢獻(xiàn)率來(lái)看，旅游資源開(kāi)發(fā)及旅游景區(qū)類(lèi)公司的凈利潤(rùn)貢獻(xiàn)率到60.63%，遠(yuǎn)高于酒店類(lèi)（27.57%）與旅行社類(lèi)（11.81%）。再者，作為高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的旅游開(kāi)發(fā)行業(yè)，2008年旅游景區(qū)平均總資產(chǎn)報(bào)酬率為3.61%，高于同期酒店業(yè)的整體平均總資產(chǎn)報(bào)酬率[9]。這些專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)不斷證實(shí)：旅游資源開(kāi)發(fā)行業(yè)是一個(gè)賺錢(qián)的行業(yè)，應(yīng)該是能夠利用市場(chǎng)規(guī)則吸引充足資金進(jìn)入到該領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)資源的有效配置的，但事實(shí)并非如此，當(dāng)前該領(lǐng)域的資本配置處于不平衡狀態(tài)：從旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的整體狀態(tài)而言，政府直接投資的旅游資源開(kāi)發(fā)的數(shù)量規(guī)模非常大，根據(jù)國(guó)家旅游局2007年的抽樣統(tǒng)計(jì)，全國(guó)2萬(wàn)家旅游景區(qū)中，國(guó)有及國(guó)有控股景區(qū)的比例高達(dá)74% [9]?！笆晃濉逼陂g，中國(guó)從中央到地方各級(jí)政府和政府有關(guān)不同旅游資源類(lèi)型的監(jiān)督管理職能部門(mén)對(duì)所管轄的旅游景區(qū)的直接撥款投入，是政府力量直接參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，屬于明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的表現(xiàn)；而政府直接組建或?qū)崿F(xiàn)控股的方式成立旅游景區(qū)企業(yè)，具有新時(shí)期條件下“國(guó)進(jìn)民退”的典型特征，這一點(diǎn)非常有別于“十五期間”以碧峰峽為代表的旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓于私營(yíng)力量的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方式。當(dāng)前旅游資源依托型的景區(qū)上市企業(yè)，如：峨眉山、黃山、港中旅嵩山少林旅游文化有限公司等，幾乎全都是地方政府組建的國(guó)有企業(yè)，其資金來(lái)源絕大多數(shù)來(lái)自于地方財(cái)政投入。此類(lèi)國(guó)有企業(yè)依靠門(mén)票的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入并未按照《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，全部投入到旅游資源及其環(huán)境的保護(hù)。至今我們尚未建立旅游環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)基金賬戶(hù)，也無(wú)法監(jiān)控地方政府控股的國(guó)有旅游景區(qū)企業(yè)，旅游景區(qū)類(lèi)市場(chǎng)上的國(guó)有經(jīng)濟(jì)力量占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，旅游景區(qū)整體經(jīng)營(yíng)權(quán)基本上都掌握在國(guó)有企業(yè)手上，而只是對(duì)旅游景區(qū)內(nèi)部一些具體項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行競(jìng)拍或轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，這會(huì)對(duì)其他私營(yíng)經(jīng)濟(jì)力量或者更小規(guī)模的旅游經(jīng)營(yíng)商販形成“擠出效應(yīng)”。私營(yíng)力量若想進(jìn)入到此類(lèi)旅游景區(qū)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，必須符合具有整體控制權(quán)的國(guó)有企業(yè)制定的游戲規(guī)則，不平等的經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)方式肯定能夠確保最大利益留存在國(guó)有企業(yè)手中。旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的國(guó)有資本比重非常大，政府在具有壟斷級(jí)別的旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)造成的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)存在，這也在一定程度上降低了此類(lèi)國(guó)有控股旅游景區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力，不利于旅游資源開(kāi)發(fā)及經(jīng)營(yíng)的整體行業(yè)素質(zhì)的提升。當(dāng)前的旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)際準(zhǔn)入開(kāi)放政策，對(duì)于國(guó)內(nèi)旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理及資本運(yùn)作水平，都將提出嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

4.中國(guó)旅游景區(qū)國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)

基于對(duì)以往的旅游資源開(kāi)發(fā)與景區(qū)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐可以看出，不管是“十五”規(guī)劃期間私營(yíng)力量獲得旅游資源依托型景區(qū)轉(zhuǎn)讓的整體經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是“十一五”規(guī)劃期間以地方政府財(cái)政資金投入為主的國(guó)有企業(yè)獲得景區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，都可能產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)?，旅游資源市場(chǎng)化運(yùn)作中“國(guó)家”、“全民”作為所有者權(quán)益的實(shí)際權(quán)力虛化，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)或者推行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中都沒(méi)有充分體現(xiàn)旅游資源為全民所有，而其旅游資源所衍生的能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的游憩價(jià)值、非使用價(jià)值到底有多少？事實(shí)上，旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中國(guó)家并未參與旅游開(kāi)發(fā)收入的分配，而國(guó)家所應(yīng)享有的收益，僅僅轉(zhuǎn)化成了旅游資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者的壟斷利潤(rùn)，或者僅僅是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)化成地方政府的地方財(cái)政收入；再加之，經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓金一直未能統(tǒng)一科學(xué)核算的標(biāo)準(zhǔn)方法，旅游資源所能產(chǎn)生的綜合價(jià)值未能科學(xué)化的貨幣形式表現(xiàn)，而且轉(zhuǎn)讓金一般過(guò)低或者特許經(jīng)營(yíng)一般都有出現(xiàn)。比如：碧峰峽風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)中，私營(yíng)企業(yè)萬(wàn)貫集團(tuán)以350萬(wàn)元買(mǎi)下446.7 hm2國(guó)有林五十年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，平均每年國(guó)有林的出讓價(jià)值僅150元/hm2，還不如林內(nèi)所采集的柴草價(jià)值高；而萬(wàn)貫集團(tuán)同時(shí)購(gòu)買(mǎi)附近質(zhì)量低于國(guó)有林的集體林133.3 hm2，支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)500萬(wàn)元，按此比例計(jì)算，國(guó)有林的轉(zhuǎn)讓金應(yīng)為1 750萬(wàn)元，1 400萬(wàn)元的國(guó)有資產(chǎn)流失了[8]。再如：嵩山風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，全部由國(guó)有資本投資以合資方式成立上市公司——港中旅登封少林文化旅游有限公司，在獲得嵩山景區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，嵩山全部旅游資源的經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)作價(jià)僅為4 900萬(wàn)元[7]，2010年嵩山景區(qū)實(shí)現(xiàn)了旅游收入1.8億元[10]，相當(dāng)于嵩山景區(qū)全部作價(jià)資產(chǎn)的3.67倍，即便加上登封市財(cái)政先期注入景區(qū)的6 000萬(wàn)景區(qū)拆遷改造資金，該景區(qū)的資產(chǎn)收益率高達(dá)165%。也就是說(shuō)成立一年的港中旅嵩山少林文化旅游景區(qū)就能彌補(bǔ)嵩山旅游資源作價(jià)的均攤成本，并實(shí)現(xiàn)盈利。此種經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)是以壓低國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值為代價(jià)的地方政府與國(guó)有企業(yè)共同運(yùn)作的結(jié)果?？梢?jiàn)，國(guó)有資產(chǎn)在由國(guó)有企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)時(shí)，也存在明顯地旅游資源的綜合價(jià)值被嚴(yán)重低估、國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

5.旅游景區(qū)利益分配與責(zé)任承擔(dān)不對(duì)等風(fēng)險(xiǎn)

旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域涉及到多方利益主體，其利益訴求并不完全一致[11]，但大多數(shù)景區(qū)在旅游資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中問(wèn)題多多[12]，存在明顯的利益分配不均、責(zé)任承擔(dān)不明確的風(fēng)險(xiǎn)，甚至為景區(qū)后續(xù)經(jīng)營(yíng)埋下隱患。以犧牲景區(qū)周邊居民未來(lái)利益為代價(jià)、以犧牲旅游資源所有者以及相關(guān)利益者的共享利益為代價(jià)，地方政府或開(kāi)發(fā)商從旅游開(kāi)發(fā)中謀取過(guò)多的利益分成，導(dǎo)致旅游開(kāi)發(fā)所涉及到的各方主體的利益分享與保護(hù)責(zé)任不對(duì)等。

首先，旅游資源開(kāi)發(fā)的投資主體之間存在著利益分配與經(jīng)營(yíng)責(zé)任不對(duì)等風(fēng)險(xiǎn)。例如，港中旅嵩山少林文化旅游集團(tuán)注冊(cè)資本為1億元，港中旅占51%的股權(quán)，登封市政府的全資企業(yè)嵩山少林旅游集團(tuán)占49%的股份，這就奠定了該企業(yè)獲利經(jīng)營(yíng)時(shí)期的利潤(rùn)分成比例。其中為維持合資企業(yè)的正常運(yùn)作，先期周轉(zhuǎn)資金是登封市財(cái)政投入6 000萬(wàn)元；但作為控股方的港中旅集團(tuán)，則僅是承諾在未來(lái)依據(jù)嵩山景區(qū)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)從股市為該景區(qū)募集3億元～5億元的建設(shè)資金?？梢?jiàn)，在此利益分配與投資責(zé)任劃分方面存在明顯的不對(duì)等風(fēng)險(xiǎn)，港中旅集團(tuán)在沒(méi)有實(shí)際注資的前提下，僅以自身的經(jīng)營(yíng)能力作價(jià)，就能取得51%的利益分成及景區(qū)企業(yè)未來(lái)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的決策權(quán)力；而登封市政府作為第二利益收益者，實(shí)際投入的啟動(dòng)資金后憑借嵩山景區(qū)的旅游資源及其衍生的具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的景區(qū)產(chǎn)品，就可坐擁未來(lái)49%的利益分成。那么，嵩山景區(qū)內(nèi)以少林寺、嵩陽(yáng)書(shū)院、中岳廟、太室山等為代表的旅游資源是真正吸引旅游者前來(lái)旅游的吸引力要素，它們的利益分成與旅游資源保護(hù)經(jīng)費(fèi)如何提取呢？顯然按照該上市旅游集團(tuán)的利潤(rùn)分成比例來(lái)看，這些景區(qū)的利潤(rùn)分成只能從49%的比例中提取，但該部分利潤(rùn)的直接所有者為登封市政府，登封市政府在先期投入嵩山景區(qū)申遺的過(guò)程中，財(cái)政投入總量達(dá)到8億元[13]，現(xiàn)實(shí)的政府投入也是講究投入產(chǎn)出成本的，況且根本沒(méi)有旅游資源及環(huán)境的專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)資金賬戶(hù)的審查體系，所以，指望政府把從上市經(jīng)營(yíng)中獲得利潤(rùn)馬上又投入到景區(qū)資源的保護(hù)是不現(xiàn)實(shí)的。

其次，旅游開(kāi)發(fā)的投資主體與單體旅游資源的實(shí)際管理主體之間存在明顯的責(zé)權(quán)不均風(fēng)險(xiǎn)。例如，嵩山景區(qū)的核心旅游資源少林寺常住院，屬于宗教管理體系的少林寺寺院方丈負(fù)責(zé)具體少林寺常住院的業(yè)務(wù)管理，該管理主體與景區(qū)管理主體的目標(biāo)取向存在差異，少林寺方丈主張寺院應(yīng)該對(duì)信眾免費(fèi)開(kāi)放，而景區(qū)門(mén)票就高達(dá)100元，妨礙信眾朝覲。而對(duì)于普通游客的付費(fèi)游覽少林寺常住院的行為而言，少林寺應(yīng)享受其間的利益分成的，可是雙方就利益分成的比例交涉未果，曾出現(xiàn)寺院僧人與景區(qū)管理人員打架的現(xiàn)象。后來(lái)協(xié)商的結(jié)果是：少林寺從游客門(mén)票比例中享有的分成相當(dāng)于總門(mén)票價(jià)格的30%[7]。事實(shí)上，任何景區(qū)最核心的經(jīng)營(yíng)性資源應(yīng)該定位于最能吸引游客的旅游資源，并且旅游資源的所有者及其現(xiàn)實(shí)的資源管理者應(yīng)該獲得最高的綜合經(jīng)營(yíng)利益分成比例，才是合理的。游客慕名而來(lái)到嵩山旅游的核心吸引力應(yīng)該是到少林寺及相關(guān)景區(qū)、景點(diǎn)。但現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的嵩山景區(qū)上市企業(yè)最大利益主體享有者卻是港中旅集團(tuán)以及登封地方政府，而景區(qū)最核心的旅游資源，例如少林寺，所能享受的利益分成也僅僅是從單項(xiàng)門(mén)票收益中分得不到1/3的比例而已，其他旅游資源景點(diǎn)則是被動(dòng)服從整體的利益分配格局。

最后，旅游開(kāi)發(fā)投資主體與當(dāng)?shù)鼐用翊嬖诿黠@的利益分成不均風(fēng)險(xiǎn)，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重沖突。中國(guó)旅游資源所在當(dāng)?shù)鼗旧隙加性【用?，這一客觀現(xiàn)狀是有別于發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家公園。而且國(guó)家和地方政府確實(shí)應(yīng)肩負(fù)有帶領(lǐng)景區(qū)周邊居民脫貧致富的社會(huì)責(zé)任，開(kāi)發(fā)商在從事旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)時(shí)，也應(yīng)該肩負(fù)起企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的社區(qū)責(zé)任。但事實(shí)不管是政府進(jìn)行景區(qū)拆遷治理過(guò)程還是開(kāi)發(fā)商從景區(qū)經(jīng)營(yíng)中獲取高額利潤(rùn)，這些開(kāi)發(fā)部門(mén)都把景區(qū)當(dāng)?shù)厝罕娕懦谫Y源開(kāi)發(fā)的利益相關(guān)主體范圍之外，這種不公平的利益分配機(jī)制，就使得旅游景區(qū)的部分當(dāng)?shù)鼐用衽c當(dāng)?shù)卣?、旅游?jīng)營(yíng)者處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。例如，2003年，登封市投資近1億元，對(duì)少林景區(qū)核心區(qū)內(nèi)不符合規(guī)劃的所有商業(yè)門(mén)店、民宅及其他建筑，進(jìn)行了大規(guī)模拆遷整治，拆遷重新規(guī)劃的面積總計(jì)35萬(wàn)平方米[13]，折算后，每平米的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用285.71元左右。2004年登封市少林景區(qū)管理局運(yùn)用市場(chǎng)手段，進(jìn)行景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)，這次拍賣(mài)標(biāo)的為“少林景區(qū)入口處商業(yè)用戶(hù)及社會(huì)停車(chē)場(chǎng)的十年經(jīng)營(yíng)權(quán)”。此次拍賣(mài)的商業(yè)用房面積約2 350平方米，社會(huì)停車(chē)場(chǎng)面積約6萬(wàn)平方米，總計(jì)拍賣(mài)面積達(dá)62 350平方米，競(jìng)標(biāo)總成交額達(dá)到3 297萬(wàn)元[14]，折算后，每平方米的經(jīng)營(yíng)權(quán)費(fèi)用528.79元，那么，少林景區(qū)被拆遷戶(hù)居民，若在得到一次性額的拆遷補(bǔ)助費(fèi)用后，再想?yún)⑴c景區(qū)經(jīng)營(yíng)、取得未來(lái)收益的話，就得在拿出原有獲得的拆遷補(bǔ)助資金的基礎(chǔ)上另外多付出每平方米250元左右的成本，并且以此費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)取得的這個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)限只有十年。這顯然不符合政府應(yīng)該帶動(dòng)景區(qū)周邊居民共同致富的發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向。此外，2004年嵩山少林景區(qū)管理局首次拍賣(mài)經(jīng)營(yíng)權(quán)而設(shè)立的這34個(gè)拍賣(mài)標(biāo)的，平均每個(gè)標(biāo)的競(jìng)拍金額96.97萬(wàn)元。2009年少林景區(qū)管理委員會(huì)再次設(shè)立46個(gè)標(biāo)的，拍賣(mài)核心景區(qū)內(nèi)的營(yíng)業(yè)攤點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)費(fèi)用，競(jìng)拍成交總額達(dá)到737萬(wàn)元[15]，每個(gè)標(biāo)的競(jìng)拍金額達(dá)到16萬(wàn)元?？梢?jiàn)，參與景區(qū)具體攤位的經(jīng)營(yíng)確實(shí)是富人游戲，社會(huì)停車(chē)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)由登封市政府直屬的少林文化旅游集團(tuán)獲得，其他經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)基本上被少數(shù)富有的景區(qū)當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈦?lái)投資者拍得經(jīng)營(yíng)權(quán)了，而景區(qū)的普通拆遷戶(hù)、周邊普通居民很難以參與者、合作者的方式從景區(qū)發(fā)展中獲利?？梢?jiàn)，開(kāi)發(fā)部門(mén)把當(dāng)?shù)厝罕娕懦谫Y源開(kāi)發(fā)行列之外，這種不公平的利益分配機(jī)制，就使得旅游景區(qū)的部分當(dāng)?shù)鼐用衽c旅游經(jīng)營(yíng)者處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。

二、旅游開(kāi)發(fā)行業(yè)存在諸多運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理分析

1.旅游資源的貨幣價(jià)值核算體系不科學(xué)

一方面，當(dāng)前旅游資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中普遍采用的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓或特許經(jīng)營(yíng)方式，都存在壓低旅游資源整體價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)，其根本原因是單一重視旅游資源所產(chǎn)生的表面層次的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽略旅游資源所蘊(yùn)涵的綜合價(jià)值。旅游資源的價(jià)值形態(tài)很多，旅游資源及其環(huán)境能夠給游客提供直接的觀賞游憩價(jià)值；還因?yàn)樵撀糜钨Y源的獨(dú)特性、稀缺性等，產(chǎn)生很多的非使用價(jià)值，例如：存在價(jià)值、選擇價(jià)值、遺贈(zèng)價(jià)值，這些價(jià)值將蘊(yùn)涵更多責(zé)任，其貨幣價(jià)值也應(yīng)該納入旅游開(kāi)發(fā)成本之中的。當(dāng)前許多景區(qū)壓低旅游資源貨幣化價(jià)值而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，主要原因就是欠缺合理、科學(xué)的旅游資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值核算方法。

另一方面，目前的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式或者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式，往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)旅游資源及其景區(qū)在過(guò)去的開(kāi)發(fā)周期里經(jīng)濟(jì)收入低，政府基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資不足等，只承認(rèn)旅游資源當(dāng)前展現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視旅游資源潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這樣的旅游資源貨幣價(jià)值核算方法肯定不科學(xué)。地方政府或有關(guān)部門(mén)甚至利用旅游資源當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮不足，仍存在蘊(yùn)藏著巨大的經(jīng)濟(jì)潛力，作為吸引投資企業(yè)的利益誘餌。事實(shí)上，在隨著旅游開(kāi)發(fā)成效地拓展和游客更廣范圍內(nèi)的認(rèn)可與接納過(guò)程中，旅游資源的貨幣價(jià)值會(huì)逐漸增長(zhǎng)，其潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值肯定會(huì)進(jìn)一步增值。試想，百年老字號(hào)的商業(yè)品牌或者是世界五百?gòu)?qiáng)企業(yè)的核心產(chǎn)品還都有品牌價(jià)值等無(wú)形資產(chǎn)的增值，甚至進(jìn)入了品牌利益增值潛力的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，更何況是更廣泛利益范圍之內(nèi)的旅游資源開(kāi)發(fā)的無(wú)形價(jià)值、綜合價(jià)值的增值潛力呢？

2.管理體制不協(xié)調(diào)，致使旅游資源市場(chǎng)化運(yùn)作及利益分配不均

公共旅游資源的資產(chǎn)是國(guó)家所有的，但是所有者直接管理的缺位，導(dǎo)致所有者權(quán)益的保障依賴(lài)相應(yīng)級(jí)別的行政權(quán)力來(lái)執(zhí)行，但是中國(guó)現(xiàn)行的行政權(quán)力體系分為縱橫交叉、網(wǎng)格矩陣式的管理體系，致使旅游資源管理體制不協(xié)調(diào)，時(shí)常出現(xiàn)令出多頭、部門(mén)與地方體系內(nèi)部的利益爭(zhēng)奪與權(quán)力內(nèi)耗等問(wèn)題，致使旅游資源市場(chǎng)化運(yùn)作及不同利益主體之間的利益分配不均。其一，縱向?qū)哟蔚穆糜钨Y源管理結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為國(guó)務(wù)院和地方政府代表所有者對(duì)旅游資源肩負(fù)有處置權(quán)和收益權(quán)，同時(shí)由于地方政府對(duì)景區(qū)的旅游資源開(kāi)發(fā)建設(shè)的直接投資或撥款的比例較大，地方政府對(duì)旅游資源的實(shí)際管理權(quán)限非常大，甚至出現(xiàn)地方長(zhǎng)官意志決定旅游資源市場(chǎng)化過(guò)程中貨幣化價(jià)值的資產(chǎn)評(píng)估以及轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式和優(yōu)惠條件等現(xiàn)象，這就為個(gè)別人的權(quán)力尋租提供了基床。其二，橫向?qū)哟蔚穆糜钨Y源管理結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為不同類(lèi)型的旅游資源由于其不同特征，而劃歸相應(yīng)的管理部門(mén)，例如國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園、國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園、國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位、5A級(jí)旅游景區(qū)及國(guó)家級(jí)度假區(qū)等多種旅游資源依托型景區(qū)，分別歸口于住建部、水利部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)土資源部、國(guó)家文物局、國(guó)家旅游局等多部門(mén)管理，并且基本上依托這些資源所產(chǎn)生的收益由相應(yīng)部門(mén)獲得。因而，出現(xiàn)技術(shù)監(jiān)管權(quán)力直接滲透到景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理領(lǐng)域，甚至出現(xiàn)多部門(mén)力量在同一景區(qū)中互相爭(zhēng)奪利益的現(xiàn)象，嚴(yán)重干擾正常的景區(qū)經(jīng)營(yíng)秩序。而旅游資源依托型景區(qū)在這場(chǎng)政府權(quán)力之爭(zhēng)中，為確保自身利益，則希望多掛靠幾個(gè)部門(mén)的等級(jí)頭銜，多找?guī)讉€(gè)“婆家”，以至中國(guó)當(dāng)前僅有各個(gè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)的旅游景區(qū)數(shù)量，而國(guó)家層面不重復(fù)的各類(lèi)旅游資源依托型景區(qū)的數(shù)量統(tǒng)計(jì)缺失?？傊?，這些旅游資源作為國(guó)有資產(chǎn)，一旦在經(jīng)營(yíng)牟利方面按照市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，但經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)管理權(quán)力仍然歸屬于相應(yīng)的縱向宏觀管理部門(mén)或者地方政府的現(xiàn)行資源管理模式，并非是一種高效的旅游資源管理方式，政府力量肯定會(huì)排擠社會(huì)投資人參與市場(chǎng)運(yùn)作管理，即便是在旅游資源的規(guī)范程序上使用招標(biāo)、投標(biāo)規(guī)定等方法來(lái)選擇旅游資源開(kāi)發(fā)商，也不能為所有的開(kāi)發(fā)商提供公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有自主選擇權(quán)，政府背后控制的國(guó)有企業(yè)一定會(huì)具備資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)。可見(jiàn)，權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中化、權(quán)力與權(quán)利利益主體的高度一致化，致使旅游資源開(kāi)發(fā)管理體制不協(xié)調(diào)的深刻原因。

目前，旅游資源開(kāi)發(fā)要么是政府規(guī)劃和投資建設(shè)，要么是政府直接建立控股的全資企業(yè)或者合資企業(yè)獲得景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，要么是轉(zhuǎn)讓、租賃給開(kāi)發(fā)商經(jīng)營(yíng)部分或者全部的景區(qū)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。旅游資源開(kāi)發(fā)的部門(mén)利益主導(dǎo)或者地方利益主導(dǎo)，結(jié)果只能是相應(yīng)的利益主體或者是其控制的旅游企業(yè)得到最大利益，而與景區(qū)當(dāng)?shù)鼐用駴](méi)有直接的利益關(guān)系。有的地方政府以不等價(jià)方式把集體所有的土地和資源征用后再統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓?zhuān)苯訌闹心怖?，也就是說(shuō)政府主張的市場(chǎng)化途徑建設(shè)景區(qū)的建設(shè)成本及資金來(lái)源還是轉(zhuǎn)由老百姓承擔(dān)了。這種管理機(jī)制背景下產(chǎn)生的利益分配格局，必然導(dǎo)致政府投資旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為，與私營(yíng)、外資企業(yè)投資旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為相比，從一開(kāi)始就總能保持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的優(yōu)先權(quán)的現(xiàn)象，必然導(dǎo)致現(xiàn)有的旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力下降。

3.旅游資源與景區(qū)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)法律體系的欠缺

旅游資源與景區(qū)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域由于涉及到的旅游資源綜合管理部門(mén)非常多，并且還涉及到日常經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域內(nèi)的法律關(guān)系，旅游資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)利益主體關(guān)系的界定等問(wèn)題難以解決，導(dǎo)致該領(lǐng)域內(nèi)的法治化進(jìn)程非常緩慢。一方面，相關(guān)民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)投資旅游開(kāi)放的法規(guī)欠缺，尤其是景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題，資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)等一系列問(wèn)題。目前涉及景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)主要有《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《文物保護(hù)法》、《土地法》、《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等，其中針對(duì)性最強(qiáng)的是《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。2006 年12 月1 日起施行的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》作了一些規(guī)定，但仍未解決景區(qū)整體經(jīng)營(yíng)的規(guī)范管理、公共旅游資源的綜合價(jià)值的科學(xué)評(píng)估、風(fēng)景資源的資產(chǎn)保值增值等多方面問(wèn)題。另一方面，由于立法缺失，使得政府控股或者政府直接投資的旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域難以受到有效監(jiān)控：現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有明確界定政府在經(jīng)營(yíng)旅游開(kāi)發(fā)失敗、國(guó)家資產(chǎn)流失的狀態(tài)下，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任、其政績(jī)受到什么影響；也沒(méi)有明確界定政府依托旅游開(kāi)發(fā)獲取的利潤(rùn)，到底多少比例應(yīng)當(dāng)反哺于旅游資源的保護(hù)，僅僅是一種混沌的旅游資源經(jīng)營(yíng)收益與補(bǔ)償反饋狀態(tài)，在此種狀態(tài)下，旅游開(kāi)發(fā)成效僅僅成為地方、部門(mén)政績(jī)利益的籌碼，導(dǎo)致旅游資源開(kāi)發(fā)利益的獲利群體范圍更小，不合理的壟斷局面難以打破。

三、應(yīng)對(duì)旅游開(kāi)發(fā)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策

1.推進(jìn)旅游資源綜合管理領(lǐng)域內(nèi)的立法進(jìn)程

若想防范旅游開(kāi)發(fā)行業(yè)的潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，就必須積極調(diào)整旅游資源經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域內(nèi)所涉及到的旅游者、旅游資源開(kāi)發(fā)商、旅游資源管理部門(mén)、旅游景區(qū)周邊居民等之間的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。當(dāng)前，中國(guó)正在積極醞釀的《旅游法》主要調(diào)整的法律關(guān)系集中于旅行社、旅游酒店經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，還未涉及到旅游資源綜合管理領(lǐng)域內(nèi)的旅游資源產(chǎn)權(quán)、旅游資源的技術(shù)監(jiān)督管理與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力的界定。之所以出現(xiàn)旅游開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)立法缺失的現(xiàn)象，是由于當(dāng)前中國(guó)旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的國(guó)有力量在國(guó)家保護(hù)前提下異常強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)背景，旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的民族品牌幾乎由國(guó)有企業(yè)一統(tǒng)天下，旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)其他各方利益主體的權(quán)力得不到保障，話語(yǔ)權(quán)微弱，沒(méi)有能力采用促進(jìn)立法的策略保護(hù)自身權(quán)利。眼前，旅游資源的行政管理權(quán)力泛濫、普遍存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式遺留的現(xiàn)狀，還是需要盡快由相關(guān)立法來(lái)調(diào)整解決。因而，積極倡導(dǎo)推進(jìn)旅游資源立法進(jìn)程，進(jìn)而規(guī)范旅游資源依托型景區(qū)的權(quán)力與權(quán)利對(duì)等，推進(jìn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)管權(quán)的分離與制衡，這樣才能從制度源頭上規(guī)范旅游資源依托型景區(qū)在轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的操作過(guò)程中能夠?qū)崿F(xiàn)合理的利益分配鏈條。并且，推進(jìn)旅游資源綜合管理領(lǐng)域內(nèi)的立法進(jìn)程，能夠在應(yīng)對(duì)未來(lái)中國(guó)旅游開(kāi)發(fā)的國(guó)際開(kāi)放程度持續(xù)深化的條件下，使得本土的旅游開(kāi)發(fā)品牌提高競(jìng)爭(zhēng)力，適應(yīng)廣泛層次的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

2.推進(jìn)旅游資源及其環(huán)境的綜合價(jià)值的貨幣化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化

本文呼吁把旅游資源及其環(huán)境綜合價(jià)值的貨幣化評(píng)估方法盡快實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化，并制定行業(yè)規(guī)定，旅游資源的貨幣化資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告必須由獨(dú)立的中介評(píng)估公司出具，而且將其確定成為旅游資源依托型景區(qū)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的行業(yè)規(guī)范操作準(zhǔn)則，進(jìn)而為科學(xué)商定轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，防止旅游資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的流失。西方國(guó)家已在20世紀(jì)六七十年代開(kāi)始進(jìn)行環(huán)境資源的貨幣價(jià)值評(píng)估，目前已廣泛應(yīng)用旅行費(fèi)用法（TVM）[16]、意愿評(píng)估法（CVM） [17]等方法來(lái)科學(xué)評(píng)估國(guó)家公園等公共旅游資源的貨幣價(jià)值。國(guó)內(nèi)這兩年在生態(tài)旅游領(lǐng)域也研究了九寨溝、武陵源、敦煌、黃山等多處旅游資源的貨幣價(jià)值，只是很多研究成果并未直接應(yīng)用于旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中的旅游資源的作價(jià)核算。因?yàn)檫@些研究成果基本上都是在這些景區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了政府投入開(kāi)發(fā)之后才出現(xiàn)的，并且科研部門(mén)的研究成果并未真正成為實(shí)際管理當(dāng)局的參考依據(jù)。同時(shí)，國(guó)家有關(guān)旅游資源的環(huán)境保護(hù)工作，僅僅處于業(yè)務(wù)技術(shù)管理領(lǐng)域，例如防治森林病蟲(chóng)害、防范水體污染、控制大氣污染、噪聲污染水平等，但還欠缺該項(xiàng)旅游資源客觀存在所能衍生的直接游憩價(jià)值、非使用價(jià)值等綜合價(jià)值的貨幣化評(píng)估。因而，旅游資源在作價(jià)為貨幣化資產(chǎn)的評(píng)估過(guò)程中，無(wú)所依循，經(jīng)常導(dǎo)致旅游資源的資產(chǎn)評(píng)估大大低于其應(yīng)有的綜合經(jīng)濟(jì)價(jià)值。并且，旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐的初期經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)旅游資源一經(jīng)開(kāi)發(fā)商的承包經(jīng)營(yíng)，就會(huì)出現(xiàn)暴利現(xiàn)象，而其與政府的權(quán)益沖突也時(shí)有發(fā)生；后來(lái)，由政府直接控制的旅游開(kāi)發(fā)商企業(yè)進(jìn)駐旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域時(shí)，出現(xiàn)有意識(shí)的壓低旅游資源的資產(chǎn)價(jià)值，如此盈利的開(kāi)發(fā)領(lǐng)域幾乎已成為政府經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)屬領(lǐng)域了。可見(jiàn)，想要打破旅游資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域內(nèi)的不合理壟斷經(jīng)營(yíng)、倡導(dǎo)各類(lèi)資金力量的公平規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)、防范國(guó)有資產(chǎn)流失，就必須規(guī)范旅游資源綜合價(jià)值的合理評(píng)估，并且推進(jìn)旅游資源的貨幣化價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估工作，應(yīng)該通過(guò)行業(yè)政策法規(guī)，甚至通過(guò)立法手段，保障各種旅游資源的綜合價(jià)值在經(jīng)營(yíng)收益的比例分成中得以體現(xiàn)。

3.各方管理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其考核方式

當(dāng)前旅游開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的體制弊端，是影響旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)科學(xué)轉(zhuǎn)讓、影響旅游資源市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)進(jìn)程中利益分配機(jī)制的主要制約因素，涉及到對(duì)政府管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及管理主體的考核方式的調(diào)整，已經(jīng)超出旅游資源管理范疇，這是行政管理權(quán)力改革的范疇。在本文倡導(dǎo)的重新調(diào)整旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的綜合管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的理念中，關(guān)鍵是界定旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)行政管理權(quán)力與旅游資源技術(shù)監(jiān)管權(quán)力的合理界限。不管是地方政府、還是旅游資源的專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)，在當(dāng)前的管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)中，既具有旅游資源保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督權(quán)，又具有該項(xiàng)旅游資源的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的管理權(quán)，并且政府在旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的業(yè)績(jī)考核中還凸顯有旅游資源開(kāi)發(fā)收益的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，這種制度設(shè)計(jì)肯定是從操作層面，就縱容、鼓勵(lì)政府注重旅游資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)成效。政府不遺余力、不計(jì)成本的推進(jìn)旅游資源申遺進(jìn)程，甚至出現(xiàn)有國(guó)家級(jí)貧困縣政府負(fù)債推進(jìn)“申遺”的案例，其目標(biāo)導(dǎo)向是通過(guò)樹(shù)立旅游資源等級(jí)品牌來(lái)獲取未來(lái)旅游開(kāi)發(fā)的可觀經(jīng)濟(jì)效益。因此，需要通過(guò)調(diào)整旅游資源管理主體的利益立足點(diǎn)，來(lái)保障旅游資源的開(kāi)發(fā)綜合效益不被少數(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)瓜分，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)旅游資源的權(quán)力與政府監(jiān)管權(quán)力的脫離，并且設(shè)計(jì)相互制衡的權(quán)力關(guān)系是應(yīng)對(duì)之策。與此同時(shí)，政府管理旅游資源的權(quán)力機(jī)構(gòu)的考核方式不再以旅游資源開(kāi)發(fā)收益作為考評(píng)目標(biāo)，而是以政府在旅游資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境綜合整治、旅游資源保護(hù)等綜合投入及其成效的考評(píng)體系為主，大力推行綠色GDP的考核方式，大力推行旅游資源的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)賬戶(hù)對(duì)政府及各部門(mén)的旅游資源開(kāi)發(fā)監(jiān)督審計(jì)管理。即便是政府專(zhuān)一設(shè)立的旅游資源管理委員會(huì)，事實(shí)上也未能做到旅游資源的保護(hù)補(bǔ)償資金專(zhuān)款專(zhuān)用，因此，旅游資源的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)賬戶(hù)的制度推行顯得非常有必要。

而政府在缺乏資源保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)力的情況下，即便是市場(chǎng)運(yùn)作方式取得旅游資源開(kāi)發(fā)資金，也應(yīng)該推進(jìn)資金使用聽(tīng)證會(huì)制度，保障政府在調(diào)配使用旅游開(kāi)發(fā)資金、轉(zhuǎn)讓旅游資源開(kāi)發(fā)收益經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)程中，能夠時(shí)時(shí)處在公眾（政協(xié)、人大）、新聞?shì)浾?、?zhuān)業(yè)科研機(jī)構(gòu)等成員所構(gòu)建的專(zhuān)業(yè)監(jiān)督平臺(tái)的監(jiān)控之下。通過(guò)設(shè)計(jì)公開(kāi)透明的政府旅游資源開(kāi)發(fā)及管理決策制度，逐步推進(jìn)旅游開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的民主化改革，逐步化解體制風(fēng)險(xiǎn)，防止旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的各方利益主體的權(quán)力、權(quán)益“沖突—內(nèi)耗”關(guān)系。

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[責(zé)任編輯 吳迪]