徐承光

（江蘇淮安市人力資源社會保障局 淮安 223001）

工傷保險市級統(tǒng)籌的核心是實(shí)現(xiàn)基金在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑使用，目的是打破原有低層次統(tǒng)籌范圍內(nèi)基金封閉運(yùn)行、自求平衡的狀況，通過擴(kuò)大基金互助共濟(jì)和風(fēng)險分擔(dān)范圍，增強(qiáng)基金抗風(fēng)險能力，實(shí)現(xiàn)基金使用公平性及效率最優(yōu)的目標(biāo)。

1 工傷保險市級統(tǒng)籌現(xiàn)狀

自《關(guān)于推進(jìn)工傷保險市級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)[2010]20號）下發(fā)以來，工傷保險市級統(tǒng)籌逐漸形成三種不同的形式。

1.1“統(tǒng)收統(tǒng)支”管理

市級統(tǒng)籌后，工傷保險基金在全市范圍內(nèi)按統(tǒng)一費(fèi)率及標(biāo)準(zhǔn)征收，且全部上劃到市，統(tǒng)一納入財政專戶管理；基金支出由市根據(jù)區(qū)縣申請統(tǒng)一撥付。這種體系下，工傷保險基金的管理主體由區(qū)縣上移到市。

如南通2010年1月1日實(shí)施工傷保險市級統(tǒng)籌時，就明確在全市實(shí)行工傷保險基金統(tǒng)一管理，即工傷保險基金納入市級社會保障基金財政專戶，由市統(tǒng)一核算和監(jiān)管，實(shí)行收支兩條線管理。市工傷保險行政部門、財政部門根據(jù)社會保險基金財務(wù)制度規(guī)定，統(tǒng)一編制全市工傷保險基金收支預(yù)決算并組織實(shí)施。市工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)立會計科目，對市、各縣（市）、區(qū)工傷保險基金單獨(dú)核算、分戶記賬管理。市和各縣（市）、區(qū)工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分別開設(shè)工傷保險基金財政專戶和支出戶，用于工傷保險費(fèi)的收繳和待遇支付。各縣（市）、區(qū)地方稅務(wù)部門將應(yīng)征收的工傷保險費(fèi)存入當(dāng)?shù)毓ｋU基金財政專戶，各縣（市）、區(qū)財政部門將當(dāng)月應(yīng)征收的工傷保險費(fèi)上繳至市工傷保險基金財政專戶。

“統(tǒng)收統(tǒng)支”管理的優(yōu)點(diǎn)顯而易見：增加市級統(tǒng)籌的權(quán)威性，利于“大數(shù)法則”規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮；減少基金的管理層級和節(jié)點(diǎn)，市內(nèi)跨區(qū)縣費(fèi)用支付問題迎刃而解；平衡全市工傷保險基金收支、增強(qiáng)工傷保險制度公平性；真正實(shí)現(xiàn)工傷保險基金從兩級管理到整齊劃一管理模式的徹底變革，是市級統(tǒng)籌的最終發(fā)展方向。 不過，其也存在一些缺點(diǎn)：對現(xiàn)有制度調(diào)整幅度較大，改革成本較高，推行難度較大；市級過度承擔(dān)基金管理的風(fēng)險責(zé)任，區(qū)縣政府職能弱化，挫傷其積極性。

1.2“調(diào)劑金”管理

市級統(tǒng)籌后，區(qū)縣征收的工傷保險基金不用全部上劃，大部分留存當(dāng)?shù)?，由市授?quán)區(qū)縣管理，少部分上繳市級，建立工傷保險風(fēng)險調(diào)劑金。此體系下，工傷保險基金的管理主體仍在區(qū)縣。

如淮安建立的工傷保險風(fēng)險調(diào)劑金制度。其市、縣（區(qū)）按照年初征繳預(yù)算額10%的比例提取風(fēng)險調(diào)劑金。當(dāng)提取的風(fēng)險調(diào)劑金總額達(dá)到市、縣（區(qū)）上年度工傷保險基金征收總額時，可暫停劃轉(zhuǎn)，當(dāng)風(fēng)險調(diào)劑金使用或預(yù)算增加則恢復(fù)劃轉(zhuǎn)。風(fēng)險調(diào)劑金主要用于市、縣（區(qū)）工傷保險基金赤字，市、縣（區(qū)）工傷保險基金當(dāng)年收不抵支時，先從市、縣（區(qū)）工傷保險基金累計結(jié)余中支付，當(dāng)累計結(jié)余不足時，才從風(fēng)險調(diào)劑金中調(diào)劑解決。

“調(diào)劑金”管理的優(yōu)點(diǎn)是：基本不改變現(xiàn)有管理體制，對現(xiàn)有制度沖擊較小，改革初期成本低；沒有削弱區(qū)縣政府責(zé)任；分散了基金管理風(fēng)險和市級財政壓力；通過區(qū)縣上解調(diào)劑金，可以保證市級在一定范圍內(nèi)對全市基金缺口的調(diào)劑，推行起來簡單且容易實(shí)現(xiàn)。不過其缺點(diǎn)也很明顯：沒有充分發(fā)揮“大數(shù)法則”效應(yīng)；市級用于在全市統(tǒng)籌調(diào)劑的基金量有限，對平衡各地工傷保險基金風(fēng)險力度不夠；運(yùn)行中容易出現(xiàn)“上解下?lián)茏哌^場”的現(xiàn)象。長遠(yuǎn)來看，“調(diào)劑金”管理體系只是一種改革的過渡，不能算是真正意義上的市級統(tǒng)籌。

1.3“混合式”管理

有一些地區(qū)在推行工傷保險市級統(tǒng)籌時并不完全遵循以上兩種形式。如一些地區(qū)工傷保險基金由區(qū)縣統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)籌基金定額調(diào)劑；還有一些地區(qū)工傷保險基金雖然留存當(dāng)?shù)兀珜⒘舸婊鸬墓芾頇?quán)上移到市級，區(qū)縣動用留存基金需向市級申請。相比較，前一種由于基金的管理權(quán)分散在市、縣兩級，更接近“調(diào)劑金”管理；后一種縣級征收的基金雖留存當(dāng)?shù)兀h級無權(quán)動用，即基金的管理權(quán)在市一級，更接近“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理形式。

2 工傷保險統(tǒng)籌層次的思考

2.1 實(shí)行省級統(tǒng)籌

當(dāng)前工傷保險市級統(tǒng)籌的實(shí)施效果并不理想，其原因是多方面的：一是當(dāng)前財政體制實(shí)行的是省管縣，縣級財政不愿上繳基金，市級財政也沒有過硬的手段強(qiáng)制其上繳；二是市級工傷保險的管理能力、經(jīng)辦能力、人員隊(duì)伍跟不上市級統(tǒng)籌形勢發(fā)展的需要，力不從心；三是當(dāng)前的市級統(tǒng)籌有應(yīng)付之嫌，沒有“我要做”的強(qiáng)烈愿望。

因此，應(yīng)在有條件的地區(qū)加快實(shí)行省級統(tǒng)籌。社會保險法第六十四條規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌。2011年新修訂的《工傷保險條例》第十一條亦指出，工傷保險基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌。這些法律法規(guī)已經(jīng)為工傷保險的省級統(tǒng)籌掃清了政策障礙。而且，一些省份近年來已經(jīng)進(jìn)行了工傷保險省級統(tǒng)籌的有益嘗試。如海南在2007年就已經(jīng)實(shí)行工傷保險省級統(tǒng)籌：市、縣、自治縣社會保障機(jī)構(gòu)扣除當(dāng)月管理服務(wù)費(fèi)、當(dāng)月應(yīng)支付工傷保險待遇費(fèi)用后其余部分的30%上解省級機(jī)構(gòu)，構(gòu)成工傷保險省級統(tǒng)籌基金；設(shè)立工傷保險省級統(tǒng)籌基金專戶，用于全省調(diào)劑，?？顚Ｓ?；市、縣、自治縣社會保障機(jī)構(gòu)因當(dāng)年發(fā)生重大工傷事故而自有基金收不抵支時，可申請使用省級統(tǒng)籌基金。

2.2 完善市級統(tǒng)籌的配套措施

2.2.1 明確市、區(qū)、縣各自責(zé)任

工傷保險市級統(tǒng)籌后，區(qū)、縣級政府的責(zé)任不能因此而削弱。為防止統(tǒng)籌后出現(xiàn)“吃大鍋飯、搭便車”的現(xiàn)象，市級政府應(yīng)將年度基金征收目標(biāo)下達(dá)給各區(qū)、縣政府，納入?yún)^(qū)、縣政府年度工作目標(biāo)考核。區(qū)、縣級政府在承擔(dān)行政責(zé)任的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，區(qū)、縣政府完不成當(dāng)年基金征收目標(biāo)任務(wù)的，由其動用自有財政資金補(bǔ)足差額，只有在完成年度目標(biāo)征收任務(wù)的前提下才能納入基金的統(tǒng)籌調(diào)劑。明確區(qū)、縣政府的基金征收目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是對區(qū)、縣依法承擔(dān)工傷保障責(zé)任的量化。

2.2.2 完善工傷保險費(fèi)率機(jī)制

工傷保險市級統(tǒng)籌將分散于區(qū)、縣的基金納入更大的基金池，基金抗風(fēng)險能力增強(qiáng)，不過工傷風(fēng)險與分布也發(fā)生了巨大變化，為此有必要完善現(xiàn)行的工傷保險費(fèi)率機(jī)制：科學(xué)確定風(fēng)險費(fèi)率檔次和浮動級次；科學(xué)確定工傷保險費(fèi)的平衡期和統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)用人單位分?jǐn)傎M(fèi)用的系數(shù)；建立工傷保險費(fèi)征繳數(shù)學(xué)模型等。

2.2.3 推動工傷預(yù)防及康復(fù)建設(shè)，規(guī)范工傷給付流程

市級統(tǒng)籌后，工傷保險基金存量有所增加，為開展工傷預(yù)防和工傷康復(fù)工作提供了有利條件。因此，應(yīng)抓住機(jī)遇，加快相關(guān)管理辦法的制定，明確工傷預(yù)防開支比例，制定完善康復(fù)計劃，實(shí)現(xiàn)工傷預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)的有機(jī)結(jié)合。

市級統(tǒng)籌也要求進(jìn)一步規(guī)范工傷保險待遇給付流程：完善相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，輔之以下情上達(dá)的應(yīng)急機(jī)制；建立標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)辦服務(wù)流程，確?；鸾o付的可控性。具體來看，工傷保險待遇給付是通過一系列經(jīng)辦服務(wù)流程實(shí)現(xiàn)的，標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)辦服務(wù)流程是確保工傷保險給付安全的基礎(chǔ)性工作。完整的經(jīng)辦流程必須涵蓋工傷認(rèn)定、鑒定和經(jīng)辦服務(wù)各個環(huán)節(jié)，形成一條無縫隙的工作鏈條。細(xì)致的經(jīng)辦流程則必須涵蓋經(jīng)辦依據(jù)、必備證據(jù)、認(rèn)證過程、經(jīng)辦結(jié)論，形成可以追根溯源的數(shù)據(jù)庫和檔案庫?！皟杉壗?jīng)辦，一套流程”正是推進(jìn)市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)性工作。

2.2.4 嚴(yán)格考核，加強(qiáng)監(jiān)管

市級統(tǒng)籌后，市級承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)工傷保險政策目標(biāo)和管理統(tǒng)籌基金的主要責(zé)任，縣級的工作目標(biāo)從根本上來說與市級是一致的，但在市、縣兩級之間又不可避免地存在委托代理問題。要解決這一問題，委托人（市級）就應(yīng)建立一套有效的激勵監(jiān)督機(jī)制，促使代理人（縣級）采取適當(dāng)?shù)男袆?，以?shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，克服和減少委托代理中的風(fēng)險問題。嚴(yán)格考核、明晰獎懲，是地方政府推動各項(xiàng)工作的有效手段，工傷保險市級統(tǒng)籌工作亦是如此。當(dāng)然，至于具體形式，亦可通過市與區(qū)、縣溝通協(xié)調(diào)的無障礙和有問必答，將監(jiān)督檢查融于溝通協(xié)調(diào)之中，有效降低信息不對稱所帶來的基金管理風(fēng)險。此外，財政審計部門對此亦有不可推卸的監(jiān)督義務(wù)。

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