本刊記者 鳳鳴

房屋產(chǎn)權(quán)本來沒有“大”“小”之分，“大產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”只是在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活和社會實(shí)踐中約定俗成的說法，并不是法律上或?qū)W理上的專門術(shù)語。綜合各地對小產(chǎn)權(quán)房的定義，小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的、向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外居民銷售的住宅。

盡管小產(chǎn)權(quán)房占同期全社會竣工住宅的比例不高，但考慮到小產(chǎn)權(quán)房的銷售對象為城鎮(zhèn)居民，其與同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積的平均比值達(dá)到8.0%，故對城鎮(zhèn)常住人口而言，已成為其重要的住房來源。而且，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)違反了我國現(xiàn)行農(nóng)村土地利用相關(guān)法律法規(guī)，但涉及國家、農(nóng)村集體、農(nóng)村個人以及小產(chǎn)權(quán)房購買者等多方利益，如何妥善對待和處理小產(chǎn)權(quán)房問題，成為社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為各級政府亟待解決的一個難題。

小產(chǎn)權(quán)存在現(xiàn)狀

相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，小產(chǎn)權(quán)房的總量已經(jīng)接近我國城鎮(zhèn)住宅數(shù)量的三分之一，在2005到2010年間，由于城市商品住房價格過快上漲，小產(chǎn)權(quán)房的增速明顯高于2005年的前十年，如此嚴(yán)峻的形勢讓治理小產(chǎn)權(quán)房的呼聲越來越高。

一直以來，小產(chǎn)權(quán)房都以“非法”的狀態(tài)存在。盡管國家明確禁止小產(chǎn)權(quán)房的買賣，但一直以來，小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模仍在不斷擴(kuò)大，當(dāng)前的存量規(guī)模巨大。根據(jù)全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會的數(shù)據(jù)，1995年-2010年，全國小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計(jì)達(dá)到7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。

然而小產(chǎn)權(quán)房的存在，又確實(shí)在一定程度上滿足了中低收入者購買低價房的需求。因此，如何理清小產(chǎn)權(quán)房的身份成了左右為難的一道題。

不過，民間機(jī)構(gòu)均對小產(chǎn)權(quán)房的存在價值頗為認(rèn)可。全國工商聯(lián)認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房成為農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果的重要途徑，同時在一定程度上解決了城鎮(zhèn)中低收入階層的居住需求。

在一名土地專家看來，小產(chǎn)權(quán)房處理的難點(diǎn)所在，主要是存量房的處理上。一方面由于其規(guī)模巨大，個別小產(chǎn)權(quán)房小區(qū)及其配套都已成型，全部拆除的難度較大，另一方面，如果保留下來，將是對現(xiàn)行土地法律法規(guī)的沖擊。

小產(chǎn)權(quán)房問題的核心已經(jīng)不是合法與否和禁止與否的問題

近期政策風(fēng)向標(biāo)

2008年1月，國務(wù)院下發(fā)通知，指出任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)，都不能違反國家的土地用途管制制度；2009年6月，國土資源部要求各地嚴(yán)查小產(chǎn)權(quán)房等違法用地、違法建筑行為；2009年9月1日，國土部下發(fā)通知，再次叫停小產(chǎn)權(quán)房。2010年5月，國土部國家土地執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤表示，對于各地發(fā)現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房問題，將采取“一案一處理”的方式。2011年，國務(wù)院成立了小產(chǎn)權(quán)房清理領(lǐng)導(dǎo)小組；2011年4月，國土部規(guī)定，對于已經(jīng)建好或者已經(jīng)售出的小產(chǎn)權(quán)房，不得辦理土地登記，不允許以任何方式補(bǔ)辦土地審批手續(xù)；2012年2月，國土資源部重申小產(chǎn)權(quán)房不予確權(quán)登記，不受法律保護(hù)。

近日，國土部又在其官網(wǎng)上公布了關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的處理新思路：先清理后治理。其中，“在建和未售、侵占耕地的小產(chǎn)權(quán)房”是主要的清理對象，其目的在于“杜絕小產(chǎn)權(quán)房繼續(xù)發(fā)展”。而其后的治理工作，則主要針對已售的存量小產(chǎn)權(quán)房。國土資源部部長徐紹史公開表示，今年清理小產(chǎn)權(quán)房的工作，主要是一手抓調(diào)查研究清理試點(diǎn)，另一手抓執(zhí)法檢查、嚴(yán)格防范，不讓小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象繼續(xù)蔓延。對于試點(diǎn)城市的選擇和試點(diǎn)方案的制定，國土部尚在推進(jìn)中。

解決小產(chǎn)權(quán)房問題的原則和建議

面對各地小產(chǎn)權(quán)房普遍存在的事實(shí)并且還將繼續(xù)產(chǎn)生的趨勢，小產(chǎn)權(quán)房問題的核心已經(jīng)不是合法與否和禁止與否的問題，而是政府如何引導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房從“合情合理”走向“合法合規(guī)”，如何在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中和諧解決小產(chǎn)權(quán)房問題，實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民個人、城鎮(zhèn)購房者、開發(fā)商“多贏”的問題。解決小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)堅(jiān)持三大原則：公平正義的原則、同地同權(quán)同價的原則和疏導(dǎo)結(jié)合的原則。根據(jù)這三大原則，有如下建議。

1.違法小產(chǎn)權(quán)房建筑不能一拆了之

鑒于目前全國小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量眾多，且待建、在建、完工和已經(jīng)入住等各種形式都有，不可能全部都拆除或沒收，也不可能短期內(nèi)都將其占有的農(nóng)村集體土地全部征收為國有土地，將小產(chǎn)權(quán)房全部轉(zhuǎn)變?yōu)榇螽a(chǎn)權(quán)房。然而，既然大量社會資金和建筑材料已經(jīng)投入小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中，就不要強(qiáng)制拆除，這也符合建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的客觀要求。

尤其是在目前我國住房市場總體上需求仍然很大、相當(dāng)一部分城市居民“望房興嘆”的大背景下，小產(chǎn)權(quán)房的住房保障功能更加凸顯，若僅僅采取強(qiáng)制拆除的辦法，也會產(chǎn)生諸多不良后果：一是拆除后的小產(chǎn)權(quán)房所占有的農(nóng)村土地未必能很快復(fù)耕，且復(fù)耕質(zhì)量也未必能保證與建房前一樣好；二是造成大量在建、已建的住房建設(shè)資金和建筑材料被浪費(fèi)，這是對社會財(cái)富的巨大浪費(fèi)；三是拆除后使得部分購房者“無家可歸”，購房所用的全部積蓄也付之東流，很可能激化社會矛盾，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定；四是很可能造成部分地區(qū)房地產(chǎn)市場供應(yīng)緊張、甚至反而推高房價。

總之，目前我國住房資源較為稀缺，違法建筑也是社會財(cái)富，只要不涉及質(zhì)量、環(huán)保、安全等涉及生命財(cái)產(chǎn)安全的問題，對于符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，且未占用耕地的小產(chǎn)權(quán)房，顯然不應(yīng)強(qiáng)制拆除。即使對于違法占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，如果不存在安全問題、不屬于不能居住的危房，也不宜簡單一拆了之。作為對違法占用耕地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的替代性懲罰措施，政府可采取兩種方式：一是對于通過占補(bǔ)平衡的方式要求開發(fā)商和農(nóng)村集體組織另行開發(fā)出相同數(shù)量、質(zhì)量的耕地；二是沒收部分小產(chǎn)權(quán)房并將其作為保障性住房。

2.將小產(chǎn)權(quán)房作為城市住房供給體系的重要組成部分

目前，我國初步建立了以廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房、城市及工礦棚戶區(qū)改造等五個層次的城鎮(zhèn)保障性住房供給體系。小產(chǎn)權(quán)房屬于商品房和上述保障性住房之外的另一種城鎮(zhèn)房屋類型，也成為城鎮(zhèn)住房供給的重要組成部分。要淡化、而不應(yīng)過于糾結(jié)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地的集體所有制而非國有的性質(zhì)，容忍、默認(rèn)甚至允許集體土地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房問題長期存在的客觀性和必然性，將小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)視同改革開放以來允許在集體建設(shè)用地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣。也沒有必要強(qiáng)制性地、“一刀切”地將集體所有制土地變性為國有，同時將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)樗^合法的大產(chǎn)權(quán)房，否則小產(chǎn)權(quán)房價格將大幅度向同區(qū)域大產(chǎn)權(quán)房房價看齊。

可考慮在房價較高的一線城市進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房入市試點(diǎn)，賦予農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)，使小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)榭珊戏ń灰椎?、以自住為主的、特殊性質(zhì)的“商品房”（不是大產(chǎn)權(quán)房，而類似于經(jīng)濟(jì)適用房和公租房），從而擴(kuò)大城鎮(zhèn)住房供給來源，進(jìn)一步豐富城市住房供給體系。這不僅有助于解決集體土地的“同權(quán)”問題，也有助于解決中低收入階層的住房需求，同時，隨著城鎮(zhèn)住房供給來源的擴(kuò)大，也有助于促進(jìn)城鎮(zhèn)國有土地上的商品房價回歸合理和理性水平。

3.要著力防止地方政府與農(nóng)民爭土地

如果說長期以來工農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”是城市對農(nóng)民利益的一種形式剝奪的話，則近年來地方政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)（如眾多的開發(fā)區(qū)和城投公司）對農(nóng)村土地的大規(guī)?！叭Φ亍边\(yùn)動并從中賺取土地一級市場的高額壟斷利潤就是另外一種更為直接的剝奪。其不僅直接征用了農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的土地，更侵害了農(nóng)民理應(yīng)獲得的更大的土地權(quán)益。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)之所以屢禁不止，很大程度上也是農(nóng)民對地方政府征用農(nóng)村土地并賺取高額壟斷利潤的一種本能反抗和理性選擇。

而各地打擊小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)尤其是實(shí)施拆除小產(chǎn)權(quán)房等措施，盡管其中很多扛著加強(qiáng)農(nóng)村土地管理、保護(hù)耕地等合法和依法辦事的外衣，但在某種程度上也是為了維護(hù)其在一級土地市場上的高額壟斷利潤。畢竟，同樣一塊農(nóng)村土地，如果用于建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，則地方政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)的所得幾乎為零，而如果其先將該土地征為國有再通過“招拍掛”方式出讓給開發(fā)商建設(shè)商品房，則其所得將大大超過對該土地的補(bǔ)償費(fèi)用。

要加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體，盡快使農(nóng)民擁有相對完整的土地產(chǎn)權(quán)并自主行使土地處置權(quán)，允許農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上進(jìn)行部分或全部土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，讓農(nóng)民通過土地使用權(quán)出租、出讓和建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房等方式分享城市化快速發(fā)展進(jìn)程中的土地增值收益。對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價”。更重要的是，要著力規(guī)范和制約地方政府行為，切實(shí)防止地方政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)通過土地征用方式與農(nóng)民爭利益、與農(nóng)民爭土地的行為。也只有著力防止地方政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)與農(nóng)民爭土地，才能更好地保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益并分享土地增值收益。

4.把小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)與保障性住房建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來

當(dāng)前，我國城市房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，中高檔商品房供應(yīng)相對充足與中小戶型、中低價位普通商品住房供應(yīng)相對不足并存，尤其是對一些外來務(wù)工人員、剛剛畢業(yè)的大學(xué)生而言，他們買不起商品房，很多人“蝸居”在所謂的地下室、城中村和小產(chǎn)權(quán)房里面。從房屋使用價值來看，小產(chǎn)權(quán)房和保障性住房沒有本質(zhì)差異，其不同點(diǎn)主要在于所占有的土地性質(zhì)和購買者身份。

在近年來大中城市房價持續(xù)攀升、地方政府對保障性住房供應(yīng)相對不足的情況下，小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上也起到了“保障房”的作用，解決了部分城市中低收入群體的住房需求?？紤]到當(dāng)前我國各地保障房建設(shè)任務(wù)十分艱巨，普遍面臨著建設(shè)資金缺口較大、土地供應(yīng)緊張兩大突出問題，其中“十二五”時期建設(shè)3600萬套保障性住房需要投入資金4-5萬億元。為此，地方政府可考慮積極利用小產(chǎn)權(quán)房的成本和價格優(yōu)勢，將部分存量小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為保障性住房。這樣做，不僅可以有效緩解保障房建設(shè)的資金和土地壓力，而且可以大大加快整個保障性住房體系的建設(shè)進(jìn)程，同時還可以給存量小產(chǎn)權(quán)房一個合法、合理的市場出口。

地方政府將存量小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為保障房的具體方式可采取三種：其一，地方政府按照合理價格直接收購存量小產(chǎn)權(quán)房，將其作為廉租房或公租房并按照現(xiàn)行政策分配給合格的租賃者；其二，地方政府按照合理價格租賃存量小產(chǎn)權(quán)房，再作為廉租房或公租房轉(zhuǎn)租給合格的租賃者，其中廉租房差價由政府承擔(dān)；其三，直接將存量小產(chǎn)權(quán)房確定為公租房，嚴(yán)格按照公租房要求開展租賃經(jīng)營活動。

值得注意的是，任何將小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)納入保障性住房體系的做法，包括當(dāng)前部分省市正在進(jìn)行的在集體土地上建設(shè)保障性住房的試點(diǎn)，都不能以犧牲農(nóng)民合法土地權(quán)益為代價，都必須充分考慮和體現(xiàn)農(nóng)民對土地增值收益的合理訴求，否則的話，即使通過小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)緩解了地方政府的資金和土地困境，也加強(qiáng)了保障性住房建設(shè)進(jìn)程，但仍然是在造就另外一種形式的與農(nóng)民爭土地和對農(nóng)民合理合法利益訴求的剝奪?！?/p>