對適用行政合理原則的思考
——以依法行政為視角

仇 澄

（中共蘇州市委黨校，江蘇蘇州 215011）

對適用行政合理原則的思考
——以依法行政為視角

仇 澄

（中共蘇州市委黨校，江蘇蘇州 215011）

行政合理原則中的“合理”，不能簡單地理解為道德范疇中的情理。它是體現(xiàn)法律精神和法律原則的“理”，是包含在法律框架中的“理”，是一個法治的概念。同時，行政合理原則也不絕對排除道德的力量。制定科學(xué)的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)并付諸執(zhí)行，是行政合理原則在行政執(zhí)法階段的具體表現(xiàn)，也是適用行政合理原則的重要路徑之一。

形式法治；實質(zhì)法治；合理；裁量標(biāo)準(zhǔn)

一、適用行政合理原則的必要性

在我國，國家官方文件第一次提出依法行政的是1991年最高人民法院的工作報告，該報告指出：“做好民事和行政審判工作，保護公民和法人的合法權(quán)益，維護國家行政機關(guān)依法行政?！?993年，中共中央十四屆三中全會作出《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出各級政府都要依法行政，依法辦事，這是最高領(lǐng)導(dǎo)層的層面上肯定了政府要依法行政，拉開了中國行政機關(guān)依法行政的歷史帷幕。此后，十五大提出依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的治國方略；十六大提出要科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)；十七大提出要全面推進依法行政的戰(zhàn)略方針。在濃郁的法治氛圍中，2004年3月國務(wù)院出臺了《全面推進依法行政的實施綱要》，這個綱要確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確了今后10年全面推進依法行政的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和措施要求，并對依法行政提出了合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的六項基本要求。在法制建設(shè)方面，自1989年制定《行政訴訟法》后，《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等行政大法先后頒布施行，使政府行政行為有法可依，有法可循。現(xiàn)在，多年過去了，我國各級政府的法治意識和法治水平較以往有了大幅度的提高，依法行政的力度進一步加大，法治政府建設(shè)取得了長足的進展。但是，我們必須清醒地認(rèn)識到：首先，在我國部分行政機關(guān)及其工作人員中法治意識還較為淡薄，“法律工具主義”的觀念根深蒂固，“官文化”和“官本位”的意識還有較大的市場，權(quán)力尋租、行政腐敗等現(xiàn)象時有發(fā)生。其次，隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟、技術(shù)、教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的快速發(fā)展，政府的社會管理職能和公共服務(wù)職能不斷擴張?！靶姓?quán)的擴張不僅在于行政力度的加大，更重要的是在行政權(quán)的末端化或者微觀化——行政權(quán)越來越多地滲入到個人生活以及社會生活的細(xì)節(jié)中，形成難以計數(shù)的碎片，公民不僅是從搖籃到墳?zāi)?，而且是從生活的各個方面——房屋、汽車、勞務(wù)、教育等等——都有可能牽涉到行政權(quán)力”［1］。這使行政權(quán)力的濫用難以避免。再則，正如美國學(xué)者費斯勒所言：“從平常的郵件傳遞、垃圾收集和機動車執(zhí)照發(fā)放到非同尋常的將人送上月球，向很多國家派遣維和部隊以及對原子能的開發(fā)與控制等”［2］，行政機關(guān)面臨著極其繁重的任務(wù)和復(fù)雜多變的外部環(huán)境，因而在現(xiàn)有法律無明文規(guī)定的地方，特別是遇到一些“意外事件”和“特殊情況”時，行政機關(guān)必須擁有自由裁量權(quán)。這有利于維護社會秩序，但同時也埋伏下自由裁量權(quán)的“黑洞”。尤其在我國，由于立法原則性強、可操作性弱，某些法律規(guī)范、法律概念具有不確定性，行政機關(guān)手中掌控的行政自由裁量權(quán)更為活躍。在這種情況下，要維護行政行為的公平正義，傳統(tǒng)的合法行政顯得有些“力不從心”，合理行政的意義則凸顯出來。

在學(xué)界，從上個世紀(jì)八九十年代開始對行政法的基本原則——行政合法原則和行政合理原則進行了熱烈的探討。對于行政合法原則理論界已形成定論，但對行政合理原則的解釋則多有不同。有學(xué)者認(rèn)為，行政合理原則是對行政合法原則的補充，行政行為不僅要合法，而且要合理。違反行政合法原則將導(dǎo)致行政行為違法，違反合理原則將導(dǎo)致行政行為失當(dāng)。有學(xué)者認(rèn)為，合理原則是行政法治原則的重要組成部分，指行政行為的內(nèi)容要客觀、適當(dāng)，合乎理性。還有學(xué)者認(rèn)為，合理原則的合理性之相應(yīng)內(nèi)涵，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)是找不到的，而必須到高于法律規(guī)則的人類行為規(guī)則中去尋找，即從人類公認(rèn)的道德規(guī)則中去尋找?？芍^仁者見仁，智者見智，反映出行政合理原則內(nèi)涵的深邃及其難以界定。這里一個很重要的問題是，對行政合理原則的研究，不能僅僅停留在理論的層面上，我們不僅要研究合理原則的理論構(gòu)成和主要內(nèi)容，還要研究它在適用過程中的種種問題，或者說，要在理論和實踐結(jié)合的層面上去研究、探討和把握行政合理原則，正確地理解和適用行政合理原則，使合理原則在實踐中得到檢驗，并在實踐中發(fā)展和獲得活力。應(yīng)當(dāng)看到，積極地研究行政合理原則的適用問題，對于發(fā)展完善我國的法治建設(shè)，提高行政機關(guān)的公信力，實現(xiàn)行政公平正義，從淺層次的“形式法治”走向高層次的“實質(zhì)法治”，進而提升政府依法行政的能力，達到建設(shè)法治政府的目標(biāo)，有著重要的現(xiàn)實意義。

二、適用行政合理原則的條件與路徑

1．正確認(rèn)識合理原則中的“合理”

對適用合理原則的合理性標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界有不同的觀點。有學(xué)者認(rèn)為合理原則的合理性之相應(yīng)內(nèi)涵，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)是找不到的，而必須到高于法律規(guī)則的人類行為規(guī)則中去尋找，即從人類公認(rèn)的道德規(guī)則中去尋找。［3］有學(xué)者則不同意此種觀點，認(rèn)為道德理念作為行政合理原則的合理條件從表面上看是沒有什么錯誤的，但從深層次看對規(guī)范行政權(quán)的行使沒有意義。法律和道德是兩個不同層次的行為規(guī)則，在合理原則中探討道德規(guī)則從操作層面上是說不通的。筆者認(rèn)為，合理原則中的“合理”，不能簡單地理解為道德范疇中的情理，它是體現(xiàn)法律精神和法律原則的“理”，是包含在法律框架中的“理”，是善用法律手段的“理”，是追求最佳法律目的的“理”，合理行政中的合理是一個法治的概念。然而，合理原則的合理雖然不能簡單地理解為道德范疇，但絕對不能排除道德的力量。通說認(rèn)為“法是最低層次的道德”，這在一般意義上是沒有錯誤的，但不能推為“凡法都是最低層次的道德”，至少在合理行政的層面上，對行政機關(guān)及其工作人員的職業(yè)道德要求是高層次的，是行政倫理與行政法治的高度統(tǒng)一。從操作層面上看，具有良好職業(yè)道德素養(yǎng)的行政機關(guān)及其工作人員能自覺抵制官場“潛規(guī)則”，遵守法律法規(guī)并積極踐行合理原則。道理很簡單，因為他（她）們的內(nèi)心深涵著公正與良知。

2011年3月21日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源與社會保障部、國家公務(wù)員局2011－2015年行政機關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)綱要的通知》（國辦發(fā)［2011］14號）發(fā)布執(zhí)行?！锻ㄖ分赋?，“以忠于國家、服務(wù)人民、恪盡職守、公正廉潔為主要內(nèi)容，以政治信念堅定、精神追求高尚、職業(yè)操守良好、人民群眾滿意為目標(biāo)，在全體公務(wù)員中大力開展職業(yè)道德專題培訓(xùn)。抓住公務(wù)員職業(yè)道德培養(yǎng)重要環(huán)節(jié)，創(chuàng)新培訓(xùn)方式方法，增強培訓(xùn)的針對性、實效性。重點加強擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員和直接服務(wù)人民群眾公務(wù)員的教育培訓(xùn)。建立職業(yè)道德培訓(xùn)長效機制，不斷提升公務(wù)員的道德素養(yǎng)和精神境界”。同年9月9日，江蘇省委辦公廳、江蘇省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《省委組織部、省人力資源與社會保障廳、省公務(wù)員局關(guān)于在全省公務(wù)員中開展職業(yè)道德主題教育實踐活動的通知》，《通知》指出，“公務(wù)員是治國理政的主體，承擔(dān)著管理國家公共事務(wù)和社會事務(wù)的重要職能，公務(wù)員隊伍建設(shè)事關(guān)江蘇‘兩個率先’全局。開展公務(wù)員職業(yè)道德主題教育實踐活動，是深入學(xué)習(xí)貫徹胡錦濤總書記‘七一’重要講話精神、以改革創(chuàng)新精神推進公務(wù)員隊伍建設(shè)的重要舉措，是促進公務(wù)員更好地服務(wù)群眾、密切黨和政府與人民群眾血肉聯(lián)系的必然要求，是提升公務(wù)員服務(wù)發(fā)展的能力和本領(lǐng)、開創(chuàng)江蘇科學(xué)發(fā)展新局面的現(xiàn)實需要?！敝醒爰案骷壍胤秸畬珓?wù)員道德建設(shè)高度重視，制定了《公務(wù)員職業(yè)道德規(guī)范》，并將職業(yè)道德教育列入公務(wù)員培訓(xùn)《十二五規(guī)劃》。于是，道德在某種程度上被賦予了法律的形式，便獲得了正當(dāng)性、嚴(yán)格性、合法性和強制性的外部拘束力；法律融入了道德，就獲得了以社會輿論為基礎(chǔ)的意志和情感的動力，其施行更有人文底蘊，調(diào)整社會關(guān)系更為順暢。

我們應(yīng)該從法律和道德結(jié)合的層面上去理解“合理”這一法治概念，不能因合理原則歸屬于法律范疇，而將其內(nèi)涵的職業(yè)道德舍棄出去，從而否定高標(biāo)準(zhǔn)職業(yè)道德在適用行政合理原則中的作用?？梢赃@么說，良好的法律與道德素養(yǎng)，行政法治與行政倫理的高度和諧與統(tǒng)一，是從“形式法治”邁向“實質(zhì)法治”，實現(xiàn)公共“法理”的重要條件。

2．制定科學(xué)的裁量標(biāo)準(zhǔn)

行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法學(xué)的一個核心概念，意指行政主體在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，在各種可能采取的措施中進行選擇的權(quán)力。這是一種柔性的權(quán)力，也是一種“自主”的權(quán)力，更是一種真正的權(quán)力。這種權(quán)力具有“雙面”效應(yīng)：一方面能有效彌補法律的不足，提高行政機關(guān)的工作效率；另一方面極易被“合法”濫用，產(chǎn)生權(quán)力“尋租”、腐敗、偏私等負(fù)面效應(yīng)。為了充分發(fā)揮行政自由裁量權(quán)的優(yōu)勢，克服其自身所固有的易被濫用的劣勢，在法律的“僵化”和行政的“自由”之間，須運用細(xì)化、量化的手段去鍛造N個“黃金分割點”。2006年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》指出，要對行政機關(guān)的行政裁量權(quán)進行細(xì)化、量化和規(guī)范，防止濫用行政裁量權(quán)。2007年國務(wù)院召開全國市縣政府依法行政工作會議，要求對行政裁量權(quán)進行規(guī)范和限制，明確行政裁量權(quán)行使的具體標(biāo)準(zhǔn)，減少行政執(zhí)法人員的裁量度，防止行政裁量權(quán)的濫用。2008年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強縣市政府依法行政的決定》強調(diào)要嚴(yán)格行政執(zhí)法，建立自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)制度，指出：“要抓緊組織行政執(zhí)法機關(guān)對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，對行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行”。

在中央人民政府的要求下，蘇州的一些地方政府和市屬部門先后制定了行政裁量標(biāo)準(zhǔn)并公布實施。如《蘇州市交通局交通行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》（試行），在運輸管理、公路管理、航道管理、機動車維修管理、客運管理等五個方面，對行政處罰的違章種類、處罰標(biāo)準(zhǔn)、處罰依據(jù)和裁量標(biāo)準(zhǔn)，進行了細(xì)化量化和規(guī)范。該《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，違反《中華人民共和國道路運輸條例》第六十四條，未取得道路運輸經(jīng)營許可，擅自從事道路運輸經(jīng)營，處30000元至100000元的罰款，裁量標(biāo)準(zhǔn)是：情節(jié)較輕或危害性較小處罰30000元，情節(jié)較重或危害性較大處罰50000元，情節(jié)嚴(yán)重或危害性很大處罰100000元，這是按情節(jié)和危害性來劃分裁量標(biāo)準(zhǔn)。該《標(biāo)準(zhǔn)》還規(guī)定，違反《中華人民共和國道路運輸條例》第六十六條，未經(jīng)許可從事道路運輸站場經(jīng)營，處20000元至50000元的罰款，裁量標(biāo)準(zhǔn)是：初次處罰20000元，兩次處罰30000元，三次及以上處罰50000元，這是按違法次數(shù)來劃分裁量標(biāo)準(zhǔn)。另外，該《標(biāo)準(zhǔn)》還按違法時間、違法車輛數(shù)量，結(jié)合違法次數(shù)和危害程度來劃分裁量標(biāo)準(zhǔn)。不能不承認(rèn)，蘇州市交通局制定的這部《交通行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》（試行）雖然僅限于行政處罰的范圍，有些方面還需不斷地完善，但總體來說，在考量因素的列舉，階次劃分與裁量因素的結(jié)合上，是較為全面，較為科學(xué)的，便于機關(guān)工作人員操作，也便于行政相對人查閱。如果能按此《標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行并在實踐中不斷修正完善，蘇州市交通局離“實質(zhì)法治”的目標(biāo)將不會遙遠。

當(dāng)前，某些政府和部門仍習(xí)慣于粗獷型、原則型的執(zhí)法方式，在微觀或中觀的層面上采用宏觀的思維模式來制定行政裁量基準(zhǔn)，這有悖于合理行政是精細(xì)行政的要義。如某區(qū)《行政處罰自由裁量基準(zhǔn)實施辦法》（暫行），規(guī)定了二十條行政裁量標(biāo)準(zhǔn)的實施意見。其中對依法不予行政處罰的規(guī)定了四種情形：“（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫實施違法行為的；（三）積極配合行政機關(guān)查處違法行為的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。”對依法從輕或者減輕行政處罰的也規(guī)定了四種情形：“（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫實施違法行為的；（三）積極配合行政機關(guān)查處違法行為的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。有從輕或者減輕處罰情節(jié)的，在法定處罰幅度內(nèi)選擇較低限額確定處罰標(biāo)準(zhǔn)，但不低于處罰幅度所設(shè)定的最低處罰標(biāo)準(zhǔn)?！辈浑y看出，該裁量基準(zhǔn)未對行政執(zhí)法權(quán)作出量化規(guī)定，也未對法律規(guī)定的行政處罰權(quán)的幅度作出細(xì)化規(guī)定，仍然停留在定性分析的階段上，并非真正意義上的限制行使自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。國務(wù)院法制辦《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（征求意見稿）指出，制定裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)合理劃分裁量階次，綜合考慮法定裁量因素和酌定裁量因素，運用數(shù)學(xué)模式等方式，將裁量因素與階次劃分有效結(jié)合。這就意味著，要考量方方面面的因素，如裁量標(biāo)準(zhǔn)制定主體、裁量標(biāo)準(zhǔn)功能、裁量標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部效力與外部效力、裁量標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)模式、裁量標(biāo)準(zhǔn)的宗旨以及執(zhí)行評估等等，厘清標(biāo)準(zhǔn)的制定與施行過程中精確與精細(xì)的關(guān)系問題。

所謂精確就是“非常準(zhǔn)確，非常正確”［4］；所謂精細(xì)就是“精密細(xì)致”［5］。行政裁量標(biāo)準(zhǔn)不能“粗疏”，否則會造成行政裁量幅度過大，在實務(wù)中缺乏參照的具體格、點，不能排除行政機關(guān)及其工作人員在選擇中的恣意，也就不能達到限制行政自由裁量權(quán)的目的。但也不能精確到完全壓縮自由裁量權(quán)。限制自由裁量而非消滅自由裁量，自由裁量的存在是必然的，是行政機關(guān)實現(xiàn)個案正義和應(yīng)付復(fù)雜多變的行政實踐所不能缺少的，正如德國行政法學(xué)家哈貝馬斯所言，行政實踐具有“高程度的復(fù)雜性、情境依賴性和不確定性，以至于無法事先在想像中被充分認(rèn)識，也無法事后在規(guī)范上加以最后確定”［6］，故而，那種讓裁量標(biāo)準(zhǔn)飛向精確的巔峰，實行嚴(yán)格法治主義的觀點，不僅在客觀上行不通，也是違背立法者原意的。

如果我們將“精確”歸之于“過度”；“粗疏”歸之為“不足”，那么“精細(xì)”就是“適中”的。古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾經(jīng)表述過這樣的觀點，“過度”與“不足”是“惡行”，“適中”是“美德”。我們欲鍛造科學(xué)的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，“適中”就是不可缺少的“圣火”。為此，就要從實踐出發(fā)全面斟酌、考量各種因素，對法律規(guī)范的不確定部分，予以科學(xué)細(xì)化，做到原則性與靈活性的高度統(tǒng)一；在制定標(biāo)準(zhǔn)過程中聽取行政相對人的合理訴求，建立健全的執(zhí)行評估制度。具體到個案而言，蘇州市交通局《交通行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》（試行）的公路管理部分，就設(shè)計得較為精細(xì)。如《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自施工的：“初次或情節(jié)較輕的處罰1萬元；兩次或情節(jié)嚴(yán)重的，對公路造成損害的，處罰3萬元；三次及以上或情節(jié)特別嚴(yán)重的，對路面、橋梁造成較大損害或影響公路安全暢通或造成交通半小時以上交通堵塞的，處罰5萬元”。該規(guī)定對違法次數(shù)，違法情節(jié)以及違法后果等多種因素，進行綜合考量，有機糅合了法定裁量因素和酌定裁量因素，實現(xiàn)了裁量因素與階次劃分有效結(jié)合，從實踐中的評估情況來看，也收到了較顯著的執(zhí)法效果?！?/p>

［1］崔卓蘭，劉福元．行政自治——探索行政法理論視野之拓展［J］．法治與社會發(fā)展，2008（3）：101．

［2］費斯勒，凱特爾．行政過程的政治——公共行政學(xué)新論［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：7．

［3］胡建淼．行政法學(xué)［M］．北京：法律出版社，1998：79．

［4］中國社會科學(xué)院語言研究所．現(xiàn)代漢語詞典［Z］．北京：商務(wù)印書館，1996：667．

［5］中國社會科學(xué)院語言研究所．現(xiàn)代漢語詞典［Z］．北京：商務(wù)印書館，1996：668．

［6］哈貝馬斯．在事實與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論［M］．北京：三聯(lián)書店，2003：533．

責(zé)任編輯：錢國華

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1004－1605（2012）10－0067－04

本文為江蘇省社科應(yīng)用精品項目，編號為12SYA－016。

仇澄（1953－），男，江蘇蘇州人，中共蘇州市委黨校法學(xué)教授，主要研究方向為行政法學(xué)。