《動(dòng)物防疫法》知識(shí)講座（一）如何從法學(xué)理論角度來認(rèn)識(shí)《動(dòng)物防疫法》

姚源鋒

（廣西壯族自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001）

《動(dòng)物防疫法》知識(shí)講座（一）如何從法學(xué)理論角度來認(rèn)識(shí)《動(dòng)物防疫法》

姚源鋒

（廣西壯族自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001）

授課講師姚源鋒：高級(jí)獸醫(yī)師，先后就讀于廣西農(nóng)業(yè)大學(xué)獸醫(yī)專業(yè)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)預(yù)防獸醫(yī)學(xué)專業(yè)、廣西大學(xué)法學(xué)專業(yè)、民商法專業(yè)，獲農(nóng)學(xué)、法學(xué)學(xué)士和獸醫(yī)、法學(xué)碩士學(xué)位。現(xiàn)任廣西動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所副所長。

新修訂的《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》（以下簡稱《動(dòng)物防疫法》）自2008年1月1日正式施行以來，各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都認(rèn)真組織了學(xué)習(xí)宣傳，并嚴(yán)格履行職責(zé)，開展動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法。在日常工作中，筆者經(jīng)常接到基層執(zhí)法人員咨詢有關(guān)《動(dòng)物防疫法》的電話，其提出的大部分問題雖然千變?nèi)f化、枝節(jié)繁多，但其實(shí)主旨、核心都是一樣的，萬變不離其宗，應(yīng)用基礎(chǔ)法理知識(shí)就能解決。可見《動(dòng)物防疫法》施行已經(jīng)四年多了，大家尚未真正從“法的角度”去學(xué)習(xí)和掌握。為此，筆者特撰寫本文，力圖以簡要的法理學(xué)知識(shí)，與業(yè)界同仁再次學(xué)習(xí)《動(dòng)物防疫法》。

一、掌握法律的體例結(jié)構(gòu)

一部完整的單行法律，應(yīng)當(dāng)是結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、層次分明、要素齊全、前后連貫、相互呼應(yīng)的法律規(guī)范體例，通常是以“篇、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目”為基本結(jié)構(gòu)。其中，以新修訂的《中華人民共和國刑法》為代表，其除“目”以外，“篇、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)”都基本涵蓋了，成為我國當(dāng)前最為規(guī)范的法律體例。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在作出行政處罰決定時(shí)，要求適用法律必須準(zhǔn)確、到位，即要引用到第幾條、第幾款、第幾項(xiàng)。但在實(shí)踐中，基層執(zhí)法人員只明白“篇、章、節(jié)、條”而不理解何為法律的“款、項(xiàng)、目”。以致“款、項(xiàng)”不清，引用法律錯(cuò)誤，出現(xiàn)類似“違反《動(dòng)物防疫法》第二十五條第（五）款”這樣的法律引用錯(cuò)誤。因此，有必要在這里解釋其含義。

所謂法律的“條”，就是指法律文本中“第幾條”后面的文字表述部分。這很容易被大家理解，不詳述。

所謂法律的“款”，就是指法律文本中“第幾條”后面分自然段的文字表述部分，第一自然段就稱第一款，第二自然段就稱第二款，類推。如果只有一個(gè)自然段的話，就直接稱“條”，不必稱“款”。

所謂法律的“項(xiàng)”，就是指法律文本中“第幾條”后面的、以帶括弧的“漢字?jǐn)?shù)字一、二、三、四”來區(qū)分開的文字表述。例如，《動(dòng)物防疫法》第二十五條就規(guī)定有（六）項(xiàng)禁止行為。

所謂法律的“目”，就是指法律文本中“第幾條”后面的、以“阿拉伯”數(shù)字來區(qū)分開的文字表述。

例如，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：

（一）具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)模瑳Q定維持。

（二）被申請人不履行法定職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行。

（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為：

1.主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的；

2.適用依據(jù)錯(cuò)誤的；

3.違反法定程序的；

4.超越或者濫用職權(quán)的；

5.具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹?/p>

（四）被申請人不按照本法第二十三條的規(guī)定提出書面答復(fù)、提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷該具體行政行為。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請人重新作出具體行政行為的，被申請人不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為。

從以上可看出，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條就是典型的帶“款、項(xiàng)、目”的法律體例，共有二款，其中第一款有四項(xiàng)，第一款第（三）項(xiàng)有五目。假如在引用該法條時(shí)，可以表述為：根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項(xiàng)第一目“主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的”規(guī)定，決定撤銷該具體行政行為。

新修訂的《動(dòng)物防疫法》有十章共八十五條，只具有“章、條、款、項(xiàng)”體例結(jié)構(gòu)。深入學(xué)習(xí)《動(dòng)物防疫法》，必須要了解其體例結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵，確保適用法律時(shí)，做到引用準(zhǔn)確到位。

二、弄清楚法律的基本要素

通常，法律都由法律規(guī)則、法律原則和法律概念三個(gè)基本要素構(gòu)成。

（一）法律規(guī)則法律規(guī)則是指采取一定的結(jié)構(gòu)形式具體規(guī)定人們的法律權(quán)利、法律義務(wù)以及相應(yīng)的法律后果的行為規(guī)則。通常用“法律條文”來表述。

任何法律規(guī)則都是由假定條件、行為模式和法律后果三個(gè)部分構(gòu)成的。深刻理解法律規(guī)則的含義，對(duì)深入學(xué)習(xí)《動(dòng)物防疫法》的法律條文具有重要意義。《動(dòng)物防疫法》共有八十五條，但并非每一條文都是“法律規(guī)則”，例如，其第十條“國家支持和鼓勵(lì)開展動(dòng)物疫病的科學(xué)研究以及國際合作與交流，推廣先進(jìn)適用的科學(xué)研究成果，普及動(dòng)物防疫科學(xué)知識(shí)，提高動(dòng)物疫病防治的科學(xué)技術(shù)水平”和第四十九條“依法進(jìn)行檢疫需要收取費(fèi)用的，其項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院財(cái)政部門、物價(jià)主管部門規(guī)定”就不屬于法律規(guī)則。

判斷一個(gè)法律條文表述的是否是法律規(guī)則，關(guān)鍵看其是否規(guī)定了特定的法律權(quán)利或者特定的法律義務(wù)。若該法律條文規(guī)定了法律權(quán)利或者法律義務(wù)，則該條文表述的是法律規(guī)則。例如，在《動(dòng)物防疫法》第十七條“從事動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏等活動(dòng)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)依照本法和國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定，做好免疫、消毒等動(dòng)物疫病預(yù)防工作”中規(guī)定了“做好免疫”的法律義務(wù)，屬于“法律規(guī)則”范疇，一般以“應(yīng)當(dāng)”來表述。

（二）法律原則“法律原則”是指導(dǎo)立法、執(zhí)法、司法的基本行為準(zhǔn)則，是為“法律規(guī)則”提供綜合性的、指導(dǎo)性的價(jià)值準(zhǔn)則或規(guī)范，其不須先設(shè)定具體的事實(shí)狀態(tài)，也不直接包含具體的權(quán)利、義務(wù)和法律后果等內(nèi)容。

例如，《動(dòng)物防疫法》第五條規(guī)定了“國家對(duì)動(dòng)物疫病實(shí)行預(yù)防為主的方針”，此規(guī)定就是法律原則。圍繞這一原則，在《動(dòng)物防疫法》立法時(shí)，立法機(jī)關(guān)將強(qiáng)制免疫、強(qiáng)制撲殺以及消毒、檢疫、疫情報(bào)告、監(jiān)測等措施確立為“法律規(guī)則”；在執(zhí)法時(shí)，賦予動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的所有職權(quán)，都要求執(zhí)行過程中要體現(xiàn)“預(yù)防為主”這一法律原則；在司法時(shí)，在沒有具體“法律條文”規(guī)定的情況下，人民法院會(huì)以具體行政行為是否符合“預(yù)防為主這一法律原則”來作出支持與否的裁定，而不會(huì)像“法律規(guī)則”那樣以“全有或全無”的方式適用。

在開展動(dòng)物防疫實(shí)踐中（包括動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法），很多工作需要利用“預(yù)防為主”這樣的法律原則來推動(dòng)工作開展，而不能要求每一項(xiàng)細(xì)致工作都要去尋求“法律條文”來作依據(jù)。這是基層人員在學(xué)習(xí)、貫徹執(zhí)行《動(dòng)物防疫法》時(shí)，普遍認(rèn)識(shí)不到之處。

（三）法律概念法律概念是對(duì)各種法律現(xiàn)象或法律事實(shí)加以描述、概括的概念，是表述規(guī)則和原則內(nèi)容的工具。

法律概念可以分為四種：一是主體概念，表述法律主體；二是關(guān)系概念，表述法律關(guān)系主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系；三是客體概念，表述權(quán)利義務(wù)指向的對(duì)象；四是事實(shí)概念，表述法律事實(shí)。當(dāng)然，這四種概念沒有窮盡所有的法律概念。

《動(dòng)物防疫法》中有這么幾個(gè)法律概念：動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品、動(dòng)物疫病、動(dòng)物防疫、一類疫病、二類疫病、三類疫病、無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)、官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)等。

掌握法律概念，在執(zhí)行法律過程中具有很重要的意義。只有借助法律概念，司法者才能對(duì)事物進(jìn)行法律分析，做出正確的司法判斷。在此舉一個(gè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的實(shí)際例子：某動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員在執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)一商販經(jīng)營公雞睪丸不能提供檢疫證明，遂予以沒收；對(duì)方不服，提起行政訴訟。人民法院法官作出裁判的思路是：有沒有執(zhí)法權(quán)？公雞睪丸是否需要檢疫？執(zhí)法程序是否合法？“沒收”這具體行政行為是否有法律依據(jù)等？此時(shí)，法官需要利用“動(dòng)物產(chǎn)品”這個(gè)概念來分析、推理：公雞睪丸是不是“動(dòng)物產(chǎn)品”的范疇？是動(dòng)物產(chǎn)品的話，就應(yīng)當(dāng)取得檢疫證明方可經(jīng)營；不是動(dòng)物產(chǎn)品，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)就屬于超越職權(quán)。我們從《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的“動(dòng)物產(chǎn)品”這個(gè)法律概念來看，動(dòng)物產(chǎn)品是指動(dòng)物的肉、生皮、原毛、絨、臟器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、頭、角、筋以及可能傳播動(dòng)物疫病的奶、蛋等。不難看出“公雞睪丸”應(yīng)當(dāng)屬于“臟器”類的動(dòng)物產(chǎn)品，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)管理，至于執(zhí)法程序是否合法、行政處罰適用法律是否正確，另當(dāng)別論。現(xiàn)實(shí)中，利用法律概念來處理實(shí)際糾紛的例子還有很多，不再詳述。

三、深刻理解各項(xiàng)法律制度

（一）法律制度的含義法律制度是指運(yùn)用法律規(guī)范來調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系時(shí)所形成的各種制度。它調(diào)整了多少社會(huì)關(guān)系就包含有多少種具體的法律制度。

（二）動(dòng)物防疫法律制度動(dòng)物疫病防控工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及環(huán)節(jié)多、面廣，需要調(diào)整的法律關(guān)系復(fù)雜。因而在《動(dòng)物防疫法》立法時(shí)，立法者就設(shè)計(jì)了一整套既與國際接軌又有中國特色的法律制度。主要有動(dòng)物防疫責(zé)任制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、強(qiáng)制免疫制度、防疫條件審查制度、動(dòng)物檢疫申報(bào)制度、動(dòng)物疫情預(yù)警制度、疫情發(fā)布制度、動(dòng)物診療許可制度、官方獸醫(yī)制度、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度、應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度等等。由于本文篇幅所限，不在此逐一詳述。

（三）法律制度的運(yùn)用法律制度在法律文本中是以概括性的法律規(guī)則來展現(xiàn)的，在實(shí)際執(zhí)行過程中還需要配套的規(guī)章、具體的行政措施來確保落實(shí)。以“動(dòng)物檢疫申報(bào)制度”為例，《動(dòng)物防疫法》雖然確立了這一制度，但并沒有具體規(guī)定該制度如何執(zhí)行。于是在實(shí)踐中，各地都會(huì)采取設(shè)置報(bào)檢點(diǎn)、報(bào)檢員，公布報(bào)檢電話，加強(qiáng)報(bào)檢點(diǎn)建設(shè)，制作報(bào)檢單、受理單，規(guī)范報(bào)檢行為等一系列具體的行政措施來落實(shí)法律的規(guī)定。運(yùn)用法律制度也可以很好地解決行政糾紛。筆者曾經(jīng)受理一起投訴案件：某販運(yùn)商無動(dòng)物檢疫證明運(yùn)輸生豬到達(dá)乙地，因被乙地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)處罰而投訴甲地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)；其投訴的主要理由為“不是我逃避檢疫，而是沒有人來給我檢疫，甲地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重行政不作為”。筆者答復(fù)的理由是：國家對(duì)動(dòng)物檢疫實(shí)行申報(bào)制度，《動(dòng)物防疫法》第四十二條規(guī)定，屠宰、出售或者運(yùn)輸動(dòng)物前，貨主應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫；意味著“主動(dòng)申報(bào)檢疫”是你作為貨主的法定義務(wù)，你不申報(bào)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)怎么可能知道你要賣豬、運(yùn)豬，然后去幫你檢疫？并且動(dòng)物檢疫是依申請的行政許可行為，只有貨主申請?jiān)谙龋艜?huì)產(chǎn)生檢疫出證這個(gè)結(jié)果。通過運(yùn)用法律制度進(jìn)行說理教育，讓投訴人心服口服，取得了投訴人和上級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的理解、支持。

總之，運(yùn)用法學(xué)理論來學(xué)習(xí)、深化對(duì)《動(dòng)物防疫法》的理解，可以在實(shí)際工作中做到“一通百通”，達(dá)到靈活機(jī)動(dòng)解決棘手難題的效果。