◎ 文/本刊記者 周勵(lì)

危機(jī)乍現(xiàn)

◎ 文/本刊記者 周勵(lì)

數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前有資源型城市118個(gè)，占全國(guó)城市總數(shù)的18%。近年來，隨著我國(guó)2/3的礦進(jìn)入中老年期，1/4的資源型城市面臨資源枯竭的危機(jī)。資源型城市在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等方面的矛盾開始集中顯現(xiàn)，有的甚至十分尖銳——

資源枯竭表現(xiàn)在哪里

記者據(jù)資料所查，我們國(guó)家自然資源的匱乏主要表現(xiàn)在：能源方面。比如石油開采，僅供國(guó)內(nèi)使用的46%，多數(shù)靠進(jìn)口，更何況世界的石油儲(chǔ)量只能開采50年。煤炭資源也顯得十分緊張，價(jià)格近幾年曾一度飆升得令人難以置信，儲(chǔ)存量亦不足百年開采。

土地方面。由于經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程，以及隨意的撂荒和破壞耕地，使得土地資源日漸稀缺。

森林方面。歷史上的幾次大砍伐，大煉鋼鐵，“文化大革命”，經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)的亂砍亂伐等等，已使得原始的樹木減少了2/3，大量的木質(zhì)材料依賴進(jìn)口。

物種方面。世界的物種每年正以上千種的數(shù)量在消失，我國(guó)物種的減少亦不容樂觀，每年已不下上百種，尤其是農(nóng)林牧副漁的規(guī)模生產(chǎn)，那些經(jīng)濟(jì)效益差的物種，日漸淘汰。以稻為例，百年前稻種具有上千種，如今只剩下區(qū)區(qū)幾百種了。

什么是資源型城市？就是以礦產(chǎn)、森林等自然資源開采和初加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市，其一般發(fā)展規(guī)律是：建設(shè)-繁榮-衰退-轉(zhuǎn)型-振興或消亡 。

資源枯竭型城市，是指礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)入后期、晚期的衰退或枯竭階段，其累計(jì)采出儲(chǔ)量已達(dá)到可采儲(chǔ)量70%以上的城市。

當(dāng)資源型城市隨著礦業(yè)興起時(shí)，它們被冠以“煤都”、“汞都”、“石油之城”、“鐵都”、“銅都”、“瓷都”、“鎳都”、“錫都”等美譽(yù)。在經(jīng)過幾十年甚至上百年開采后，它們?yōu)l臨困境，呈現(xiàn)落后態(tài)勢(shì)：一是隨著資源枯竭，產(chǎn)業(yè)效益下降；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，資源產(chǎn)業(yè)萎縮，替代產(chǎn)業(yè)尚未形成，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重；三是經(jīng)濟(jì)總量不足，地方財(cái)力薄弱；四是大量職工收入低于全國(guó)城市居民人均水平，社會(huì)矛盾激化等。

資源型城市的生死劫

對(duì)于我們國(guó)家的資源型城市，因?yàn)闆]有權(quán)威統(tǒng)一的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，目前尚無最確切的數(shù)量。有專家學(xué)者統(tǒng)計(jì)，中國(guó)大約有400多座資源型城市。

在此基礎(chǔ)上，2002年，國(guó)家發(fā)改委《資源城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》課題組確定，全國(guó)共118座資源型城市。其中煤炭城市63座、有色金屬城市12座、黑色冶金城市8座、石油城市9座、森工城市21座，其他城市5座，占全國(guó)城市總數(shù)的18%，涉及人口1.54億。

無需諱言，無論是對(duì)一座城市，還是對(duì)于一個(gè)國(guó)家和地區(qū)而言，資源都掌控著它們的經(jīng)濟(jì)命脈。

實(shí)際上，在中國(guó)龐大的資源版圖上，這118座城市都曾經(jīng)有著舉足輕重的地位。僅以遼寧阜新為例。這個(gè)有“煤都”之稱的城市，歷史上曾創(chuàng)造過至今仍令人津津樂道的輝煌：新中國(guó)成立以來，阜新累計(jì)生產(chǎn)原煤6.5億噸，“用60噸的火車車皮運(yùn)輸，可以繞地球赤道4圈半”。甚至在1960年版的5元人民幣背面，是這樣一幅露天煤礦作業(yè)圖：高高揚(yáng)起的電鎬，正奮力挖煤。這個(gè)沸騰的工作場(chǎng)面，背景就取自阜新海州煤礦。

甘肅玉門，老君廟油井仍在產(chǎn)油，只不過難現(xiàn)往日輝煌。

我國(guó)究竟有多少資源型城市，面臨著資源枯竭帶給它們的生死劫呢？2007年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，業(yè)界稱之為“38號(hào)文件”。

按照該文件指導(dǎo)宗旨，2008年3月、2009年3月、2011年12月，國(guó)家三批共確定了69座資源枯竭型城市。這69個(gè)資源枯竭型城市有著相似的成長(zhǎng)軌跡：“礦業(yè)興則城市興，礦業(yè)竭則城市衰”。

西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授趙守國(guó)，在接受本刊記者采訪時(shí)指出，資源型城市在發(fā)展中積累了不少矛盾和問題，嚴(yán)重制約了自身的可持續(xù)發(fā)展，尤其是資源枯竭型城市，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題。

“我國(guó)資源利用效率的低下，加重了高消耗?！壁w守國(guó)說，“我國(guó)的資源利用效率相當(dāng)于美國(guó)的1/10，日本的1/8，德國(guó)的1/6，發(fā)達(dá)國(guó)家將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到中國(guó)，成為世界工廠的中國(guó)，資源消耗自然低不下來。”

目前，這些資源型城市大多生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，部分礦區(qū)存在地質(zhì)災(zāi)害隱患。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，每年85%的工業(yè)廢棄物來自礦山開采，金屬尾礦、煤矸石堆積已超過50億噸和40億噸，并且以每年4-5億噸劇增。因采礦活動(dòng)誘發(fā)的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過100億元。由于長(zhǎng)期過量采伐林木，東北地區(qū)伊春的紅松林被砍伐98%，小興安嶺等地生態(tài)功能急劇下降，蓄水固土抗風(fēng)沙能力明顯減弱。大慶由于開采石油造成森林覆蓋率大幅下降，草原退化、鹽堿化和沙化面積已占總面積的84%。

并且大多數(shù)資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，大批本地人才外流，外地人才又不愿前來工作。伴隨一些大型礦山破產(chǎn)，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的職工面臨失業(yè)。據(jù)國(guó)家人口計(jì)生委調(diào)研組2005年7月的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，當(dāng)年遼寧省撫順、本溪和阜新的失業(yè)率分別為31.12%、21.30%和24.68%。礦工收入已從過去的各行業(yè)之首，倒退為各行業(yè)之末，年人均收入僅為最高收入行業(yè)的1/9。

職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)問題也比較突出。隨著主業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)陷于蕭條，下崗職工和提前退休人員激增，社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)明顯下降，欠費(fèi)增多，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金嚴(yán)重入不敷出。較大規(guī)模的職工群體性事件時(shí)有發(fā)生，社會(huì)治安也趨于惡化。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式成阻礙

資源型城市陷入發(fā)展困境，究其原因，除了資源枯竭還有哪些阻礙因素呢？

陜西省決策咨詢委員會(huì)委員、陜西省統(tǒng)計(jì)局原總統(tǒng)計(jì)師楊永善認(rèn)為，“我國(guó)資源型城市出現(xiàn)這么多問題，長(zhǎng)期得不到解決，除了有資源開采的客觀規(guī)律作用外，還存在諸多體制、機(jī)制成因?！?/p>

楊永善向記者分析解釋，資源枯竭城市在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和體制機(jī)制下，因資源開采留下很多欠賬，自身又尚未形成可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生能力，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展頻頻受阻；而資源開采仍處于穩(wěn)產(chǎn)和增產(chǎn)期的城市由于缺乏有效制度機(jī)制保障，近年來，在政績(jī)攀比的作用下，地方政府拼資源、拼環(huán)境，加上不少民營(yíng)企業(yè)在資源廉價(jià)條件下，盲目追逐超額利潤(rùn)，加速了對(duì)資源和環(huán)境的破壞。“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的直接調(diào)配與轉(zhuǎn)軌時(shí)期的價(jià)格失衡等問題，使資源型城市一直處于不利地位，在發(fā)展過程中，可以說走的是一條畸形軌道?！?/p>

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全國(guó)一盤棋，資源被國(guó)家無償調(diào)撥，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來資源產(chǎn)品價(jià)格被壓低，從資源型城市低價(jià)輸出，而制成品高價(jià)輸入，造成資源型城市“雙重失血”。不少資源型城市是先有礦，后建城，企業(yè)級(jí)別高，規(guī)模大，政企不分，企業(yè)辦社會(huì)等問題突出。

大多數(shù)資源型企業(yè)拖欠銀行貸款數(shù)額巨大、時(shí)間較長(zhǎng)，相當(dāng)一部分已形成呆壞賬，企業(yè)信用低。比如，東北老工業(yè)基地的資源型企業(yè)屬于“低增長(zhǎng)高風(fēng)險(xiǎn)”企業(yè)，銀行不愿貸款。這使得資源型企業(yè)發(fā)展或退出所需資金嚴(yán)重匱乏。

資源型城市的發(fā)展長(zhǎng)期缺乏以人為本，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的理念?！坝兴炝?，竭澤而漁”的做法，導(dǎo)致不少資源型城市的建設(shè)缺乏科學(xué)論證，長(zhǎng)期“先生產(chǎn)后生活”、“重開發(fā)輕建設(shè)”的思想，使當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)存在大量欠賬。

楊永善還指出，現(xiàn)有的價(jià)格、財(cái)稅政策難以保障資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。目前，我國(guó)資源品價(jià)格扭曲，礦業(yè)企業(yè)成本不完全，未能涵蓋礦業(yè)權(quán)有償取得成本、環(huán)境治理成本和衰退期轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等。許多礦上的開采嚴(yán)重破壞環(huán)境，污染大氣和水源，但企業(yè)并未付費(fèi)或未完全付治理費(fèi)，這部分成本沒有規(guī)定在開采成本中逐年攤消，而是推給政府、留給社會(huì)，是企業(yè)內(nèi)部成本外化，私人成本社會(huì)化。

而現(xiàn)有的資源稅費(fèi)制度存在的問題，導(dǎo)致中央財(cái)政支出中用于解決因資源開采形成的歷史遺留問題份額不足，而地方財(cái)政又捉襟見肘，對(duì)遺留問題有心無力?，F(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，缺乏補(bǔ)償資源型城市歷史欠賬的穩(wěn)定渠道保證，造成資源型城市長(zhǎng)期缺乏合理補(bǔ)償。

資源枯竭型城市的命運(yùn)，最終將走向哪里？長(zhǎng)安大學(xué)地球科學(xué)與國(guó)土資源學(xué)院教授湯中立介紹，無論國(guó)內(nèi)國(guó)外，依據(jù)各地現(xiàn)實(shí)情況一般是三條“方向”：一是就地消亡。比如美國(guó)底特律曾經(jīng)是世界汽車工業(yè)中心，如今被稱為“美國(guó)鬼城”，持續(xù)40多年人口減少，規(guī)模不及巔峰時(shí)期的1/3。類似的還有美國(guó)的布法羅、德國(guó)的萊比錫、英國(guó)的利物浦和曼徹斯特，以及俄羅斯的伊凡諾夫等城市，都經(jīng)歷著自行淘汰的境遇。我們國(guó)家盛產(chǎn)石棉的青海芒崖鎮(zhèn)，在資源枯竭之后整體搬遷到了敦煌，是一種棄城式發(fā)展。

二是整體遷移。有著“中國(guó)石油工業(yè)搖籃”美譽(yù)的甘肅省玉門市，由于石油儲(chǔ)量減少等原因，上世紀(jì)末作出遷城決定，2003年4月得到國(guó)務(wù)院的正式批復(fù)。同年，玉門油田生活基地搬遷得到中國(guó)石油的批復(fù)。

三是轉(zhuǎn)型。成功的例子如河南省焦作市發(fā)展自然山水旅游，以云臺(tái)山為代表的“焦作山水”已經(jīng)成為中國(guó)旅游的知名品牌；其鋁、化工、汽車及零部件等六大產(chǎn)業(yè)持續(xù)提升，代替了將要枯竭的煤炭資源開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型。

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目前我國(guó)69個(gè)資源枯竭型城市名單