李勁夫 方 明

（湖南省民政廳，湖南長沙410008）

所謂社會組織管理，是指組織領(lǐng)導(dǎo)對社會組織運行過程的操縱全過程。社會組織的管理過程就是圍繞社會組織目標、調(diào)動各種資源、運用一切手段操縱社會組織的運行、以確保社會組織目標得以實現(xiàn)的過程。

社會組織管理是整個社會管理不可或缺的一部分，是各級黨和政府必須引起高度關(guān)注、擺上重要日程的一項執(zhí)政基礎(chǔ)。剛剛閉幕的黨的十八大用了四個“加快”對加強和創(chuàng)新社會管理作了濃墨重彩的強調(diào)：加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制；加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系；加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制；加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制。

本文著重從剖析湖南社會組織管理的現(xiàn)狀著手，探尋湖南社會組織創(chuàng)新管理的途徑、推進思路及對策建議。

一、湖南社會組織管理的現(xiàn)狀

社會組織作為公共治理結(jié)構(gòu)的一部分，作為政府溝通不同人群、不同利益群體的橋梁和紐帶，在自身得到快速發(fā)展的同時，也越來越受到各級政府的重視和社會公眾的矚目。近年來，湖南省社會組織管理處于“創(chuàng)新變革期”和“矛盾凸現(xiàn)期”：一方面，伴隨著湖南政治體制和社會管理體制改革的深入，各類社會組織紛紛登上歷史舞臺，活躍在社會每個角落，他們以公益互益的價值取向、自律互律的運行特點、無償?shù)蛢數(shù)纳鐣?wù)，發(fā)揮了政府組織、企業(yè)組織不能替代的作用。但另一方面，由于社會環(huán)境和自身環(huán)境的局限，社會組織在運行中矛盾重重、困難重重，新舊問題犬牙交錯。具體表現(xiàn)為：

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1、快速發(fā)展與極不平衡的矛盾

近年來，隨著湖南省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民群眾結(jié)社的愿望日益高漲，湖南省社會組織得到了快速發(fā)展。截至2012年6月底，全省社會組織總量達18955個，其中社團11240個，民辦非企業(yè)單位7567個，基金會148個。社會組織總數(shù)是2002年的2.9倍。目前仍以每年10%左右的速度發(fā)展，遠遠高于全國社會組織增長比率。如2010年年底到2011年年底，全國社會組織總量由44.3萬個增加到45.75萬個，增幅為3.2%，而同期湖南省社會組織總量則由17229個增加到18955個，增幅為9.8%。湖南省各市州社會組織發(fā)展情況見表1。

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湖南省社會組織總量的增長與地區(qū)差異明顯是同時存在的。長沙、常德和衡陽明顯處于第一梯隊，而張家界、婁底和湘西自治州則處于隊尾，3市（州）相加還不及長沙一市。就每萬人擁有社會組織量而言，長沙每萬人已有3.4個，而張家界等市州每萬人擁有社會組織平均只有2個。這相較于全國平均3.4個還有一定的差距，而發(fā)達國家每萬人擁有30個以上社會組織，發(fā)展中國家平均10個以上。

與湖南省社會組織總量快速發(fā)展形成強烈反差的是全省社會組織發(fā)展的不平衡性。據(jù)民政部國家民管局數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2010年底，全國社會組織實現(xiàn)固定資產(chǎn)總值1089億（平均每個社會組織23萬），專兼職工作人員共計1200萬人左右（平均每個社會組織26個）。而據(jù)湖南省2010年度檢查時調(diào)查統(tǒng)計，全省近17000家社會組織擁有固定資產(chǎn)總值不到30億，專兼職工作人員總計22萬人左右，即平均每個社會組織擁有不到16萬的固定資產(chǎn)和12個專兼職工作人員，而且如果去掉實力相對較強的省本級社會組織，市州和縣市區(qū)社會組織固定資產(chǎn)擁有量和專兼職工作人員數(shù)將更低。

2、民間高度重視與高層相對忽視的矛盾

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，物質(zhì)生活日趨豐富的人民群眾自愿結(jié)社的愿望日趨強烈。近幾年來，湖南每年受理申報社會組織數(shù)萬件，經(jīng)審核符合條件已登記的社會組織達1000多家。近三年湖南省社會組織登記情況見表2。

然而由于認識上的誤區(qū)及其他因素的影響，各級黨委政府對社會組織的重視程度和實際支持力度還遠遠不夠。體現(xiàn)在：

（1）認識不夠。雖然中央對社會組織的發(fā)展管理已經(jīng)有了明確的指導(dǎo)思想，但一些地方和部門對社會組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用仍然存在認識偏差。一種是忽視、限制、否定甚至“妖魔化”社會組織的傾向，將社會組織視為“洪水猛獸”，處處加以約束、阻撓其成立和發(fā)展；另一種是將社會組織“行政化”，把社會組織當作行政權(quán)利的延伸，將本屬于政府或部門職責(zé)的事物“責(zé)成”社會組織辦理，并安插行政、公務(wù)人員進駐社會組織擔(dān)任要職，有的甚至還給社會組織定級定編。

（2）支持不夠。社會組織在國外已成為鼎足政府和企業(yè)的“三駕馬車”。從社會組織支出占GDP的比重看，世界上有36個國家平均值為4.6%，發(fā)達國家占7%，我國僅占0.3%，湖南省就更低。從就業(yè)貢獻看，社會組織工作人員占非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比重世界平均水平為4.4%，有些國家達10%以上，我國約占0.9%，而我省僅占0.4%。國際上把社會公共服務(wù)分為36種供給方式，其中由社會組織承擔(dān)的占了多數(shù)，涉及到政府公共教育、環(huán)境、住房、社區(qū)公益事業(yè)、治安、醫(yī)療、慈善、培訓(xùn)等職能。在美國，醫(yī)療行業(yè)中50%以上的病床設(shè)在非營利醫(yī)院。50%左右的高等學(xué)校、95%的交響樂團以及60%的社會福利機構(gòu)都是由社會組織承擔(dān)，社會組織提供的公共服務(wù)占到一半以上，形成了公辦、民辦共同發(fā)展的格局。而我國仍主要依靠國有事業(yè)單位提供醫(yī)療、教育、社會福利等事業(yè)。

造成這一局面的原因之一是包括湖南在內(nèi)的許多地方政府主抓經(jīng)濟，對社會組織的影響力及登記管理工作還擺不到重要工作日程中，對社會組織的發(fā)展不加過問、任其“自生自滅”。最典型的是，國外和國內(nèi)一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)現(xiàn)在普遍實行的國家購買社會組織服務(wù)項目，在湖南省僅有長沙市近二年開展了部分試點（長沙市開福區(qū)2010年出臺了《社區(qū)管理社會扶持獎勵辦法》，去年安排了2100萬元用于39個管理創(chuàng)新項目，其中社會組織600萬元，免費提供3000平米的辦公場地）。其他部分市州縣市區(qū)盡管也做過一些職能委托，但并沒有上升到制度性層面。究其原因，有的是因為對社會組織不放心，有的是因為部門利益，但也有許多是因為政策性瓶頸。目前我國的《政府采購法》沒有將服務(wù)項目納入采購范圍，購買的客體也沒有社會組織，購買服務(wù)無法可依?？上驳氖菄乙呀?jīng)意識到了這一短板，根據(jù)國務(wù)院指示精神，財政部會同國家發(fā)展改革委、民政部正就準備出臺的《關(guān)于政府向社會組織購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》征求意見，相信不日即將出臺。

3、重登記與輕管理的矛盾

社會團體登記工作事關(guān)全局，各級民政部門尤其是從事社會組織登記管理工作的同志高度關(guān)注，申報時論證、調(diào)研、座談、集體研究、實地考察等等，程序繁瑣。而一旦社會團體成立后，登記管理機關(guān)則好象已置身事外，剩下的都交給社會組織自己或其業(yè)務(wù)主管單位。這一方面固然有人手不夠的客觀因素，另一方面是登記管理機關(guān)存在認識誤區(qū)，認為社會組織成立后能否正常運作、有效管理，這是社會組織內(nèi)部事務(wù)，只要其不出事或不出大事就行了。再說現(xiàn)在實行的是“雙重管理體制”，即便出事也先問責(zé)業(yè)務(wù)主管單位。許多登記管理機關(guān)對社會組織的日?；顒雍蛢?nèi)部事務(wù)不聞不問，只是年檢時打交道。而業(yè)務(wù)主管單位僅對本部門本系統(tǒng)的企事業(yè)單位或個人發(fā)起成立的社會組織熱心支持，而對跨部門、跨行業(yè)或純民間發(fā)起成立而依職能由其業(yè)務(wù)主管的社會組織大多不過問不關(guān)心，甚至有個別業(yè)務(wù)主管部門不僅不關(guān)心支持其主管的社會組織，還要對其收取一定的管理費用。

4、責(zé)任日趨繁重與人員相對偏少的矛盾

近幾年，湖南省社會組織數(shù)量以每年遞10%的速度在快速發(fā)展，社會組織的總量較10年前翻了一番還多。在新形勢下，社會組織登記管理工作日趨繁重。如最近幾年增加的黨建、評估及階段性集中清理“小金庫”、創(chuàng)先爭優(yōu)活動等，這一方面說明社會組織在黨和政府中的地位和作用越來越大，但同時也增加了相應(yīng)的工作量。絕對數(shù)量翻番，工作量成倍增加，但全省社會組織專職登記管理人員數(shù)量卻沒什么變化，機構(gòu)、編制、經(jīng)費也還是老樣子。試想一個市州少輒有一二千家社會組織，而其專職登記管理人員僅有一二個；一個縣市區(qū)至少幾十上百家社會組織，而全省122個縣級行政區(qū)劃中，單設(shè)民間（社會）組織局（科、股）的僅有42個，有近三分之二的縣級民政部門沒有單設(shè)社會組織管理機構(gòu)和配備專職工作人員。

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5、局部創(chuàng)新與整體滯后的矛盾

全省部分市州和縣市區(qū)近幾年來，在當?shù)攸h委政府的重視和支持下，相繼出臺了許多支持社會組織發(fā)展的政策和措施，有的還對原有的管理體制進行了大膽改革和創(chuàng)新。開福區(qū)、桃源縣打破常規(guī)、積極探索社區(qū)類社會組織降低準入門檻、實行登記備案制度，取得了明顯成效。常德、長沙等地敢于突破以往的條條框框，大膽借鑒廣東、上海等地的先進經(jīng)驗，在全省率先對公益慈善類、社會福利類、社會公益類和工商登記類社會組織直接登記，這是管理創(chuàng)新的有益嘗試。

但相較于廣東、上海等在社會組織管理創(chuàng)新上走在全國前列的一些省市，湖南省社會組織管理創(chuàng)新的步伐是緩慢的、力度是不夠的、整體是滯后的。如在探索直接登記上，廣東省早在2006年就實施了《行業(yè)協(xié)會條例》，把業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位。2010年更是將雙重管理體制改革為行業(yè)協(xié)會、公益性社會組織和經(jīng)濟類社會組織。2011年制定了《關(guān)于廣東省進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》，規(guī)定除特別規(guī)定、特殊領(lǐng)域外，從2012年7月起，社會組織直接向民政部門申請成立。在推動政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能上，廣東省將3大類17項職能通過授權(quán)、委托及其他適當方式依法轉(zhuǎn)移給社會組織，在部門“三定”規(guī)定中明確轉(zhuǎn)移事項。深圳在改革中明確提出，凡是社會組織能夠有效提供的公共服務(wù)，原則上不再設(shè)立新的事業(yè)單位。上海市浦東新區(qū)把37個審批事項連同配套資金轉(zhuǎn)移給了社會組織。在推進政府向社會組織購買公共服務(wù)上，北京市籌集社會資金22億多元，支持1800多個社會組織實施2735個公益項目；2009年，上海市從福彩公益金中列支5000萬元，鼓勵扶持有能力的公益性社會組織參與公益服務(wù)項目。成都市出臺《關(guān)于建立政府購買社會組織服務(wù)制度的意見》：從2012年起，凡符合政府購買社會組織服務(wù)范圍的項目，原則上須安排不低于20%的項目資金向社會組織購買服務(wù)；到2013年，在準公共物品領(lǐng)域基本建立政府購買社會組織服務(wù)的機制；力爭到2015年，實現(xiàn)“應(yīng)購盡購”。

二、湖南社會組織管理創(chuàng)新探索

由于存在著諸多制約發(fā)展的瓶頸，湖南社會組織管理如果只是進行某些表面上的修訂和補充，顯然已不能滿足現(xiàn)代社會發(fā)展和人民群眾結(jié)社愿望的要求，迫切需要一場大規(guī)模、全方位的大變革、大創(chuàng)新，方能適應(yīng)整個社會管理創(chuàng)新的需求，方能適應(yīng)湖南社會組織相較于全國先進省份的“彎道超車”，也方能順應(yīng)社會組織渴望的新一輪管理體制改革的呼聲。

(一)營造社會組織創(chuàng)新與發(fā)展的環(huán)境

社會組織建設(shè)是國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，社會組織管理創(chuàng)新是整個社會管理創(chuàng)新的重要課題。各級黨委政府要從戰(zhàn)略高度全局高度充分認識社會組織在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位和作用，重視和支持社會組織。

一是推動政府向社會組織轉(zhuǎn)移相關(guān)職能?？山梃b和仿效那些已有成功經(jīng)驗的兄弟省市作法，將可由社會組織承擔(dān)的具體社會事務(wù)、微觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能以及專業(yè)服務(wù)職能轉(zhuǎn)移或委托給具有相應(yīng)能力的社會組織承擔(dān)，從而一方面減少行政成本、提高行政效率，另一方面將這些輔助職能讓渡給社會組織，解決政府、市場、社會相互越位、錯位、缺位的問題，讓市場更好地發(fā)揮作用，讓社會更好地自主治理。對此，高層領(lǐng)導(dǎo)早有認識。2012年11月26日，李克強在會見防艾民間組織負責(zé)人時說：“經(jīng)濟發(fā)展要更多地發(fā)揮市場作用，而社會發(fā)展就要更好地發(fā)揮好社會的力量”。他指出：“很多事情都靠政府包辦，辦不了，也不一定能辦好。我們應(yīng)該更加鼓勵發(fā)揮好民間社會組織的作用，通過社會體制的改革來加強社會建設(shè)”。

二是推進政府向社會組織購買公共服務(wù)。目前“花錢買服務(wù)”已成為許多國家的通行做法，也是政府扶持社會組織發(fā)展的重要方式和手段。許多地方政府出于對社會組織的同情和理解，或多或少地給予了一定的財政支助，但這充其量只屬于一種基于道義的“人道關(guān)懷”，受領(lǐng)導(dǎo)認知水準和人事變遷的影響，社會組織需要長期“輸血式關(guān)心”、“制度性關(guān)懷”的境況依然沒有得到改善。其實，對那些統(tǒng)計與調(diào)查、行業(yè)標準制定、專業(yè)技術(shù)認定、職稱評審等基本能力，社會組織均已俱備，而且由于他們觸角延伸的深度和廣度都較政府職能部門具有優(yōu)勢，所以他們完成的速度、質(zhì)量及信譽度毫不遜色于政府。政府應(yīng)該在指導(dǎo)和出臺購買服務(wù)的指導(dǎo)思想、基本原則、實施范圍的基礎(chǔ)上，對那些具備資質(zhì)的社會組織大膽賦予重任，同時，要加強對政府購買服務(wù)進行調(diào)研論證，出臺相應(yīng)政策，規(guī)范購買服務(wù)的項目，建立購買服務(wù)平等的合同契約關(guān)系，將購買服務(wù)納入公共預(yù)算，完善嚴格的評估監(jiān)督體系，使政府購買社會組織公共服務(wù)經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)由“政府直接提供、直接管理”變?yōu)椤罢徺I服務(wù)、實施評估監(jiān)督”的方式。

三是爭取地方財政設(shè)立社會組織專項發(fā)展基金。據(jù)學(xué)者對34個國家的研究，各國政府的財政支持已經(jīng)達到社會組織總收入的34%，發(fā)達國家社會組織來源于政府的收入達到48%。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家和地方財政完全有能力扶持和幫助包括社會組織在內(nèi)的特定人群，使人民群眾直接受益。2012年國家財政部拿出2億元支持社會組織參與社會服務(wù)項目。湖南省批準的3個項目的直接受益對象上萬人，取得了很好的效果。如果省內(nèi)各級政府財政能仿效中央財政設(shè)立相應(yīng)社會組織專項發(fā)展基金，那對全省各級社會組織運作項目無疑會起到“雪中送炭”的作用。

四是創(chuàng)建社會組織孵化機制。社會組織在萌芽期和初創(chuàng)期，由于在專業(yè)知識、能力和財力等方面的欠缺，迫切需要政府或相關(guān)部門的扶持和幫助，手把手教他們怎樣創(chuàng)辦社會組織、運作社會組織并使之成長壯大。這個過程，我們叫做孵化過程。整個過程是按照“政府支持、民間運作、專業(yè)團隊管理、政府和公眾監(jiān)督、社會組織受益”的孵化模式，面向社會組織提供活動場所、能力建設(shè)和信息服務(wù)，對進入孵化基地的社會組織進行多方面的幫助，對初創(chuàng)時期的社會組織提供關(guān)鍵性的支持，扶助這些公益組織逐漸成長。這既需要政府的政策性支持，也需要政府的財政性支持。當下，許多“先行先試”的省份都是從本級福彩公益金中拿出專項基金對此進行扶助。湖南省2012年開了本省先河，省本級安排了200萬元福彩公益金以項目的形式進行了相應(yīng)扶助，但力度還應(yīng)該加大。目前，長沙市本級及部分縣市區(qū)也設(shè)立了孵化基金，創(chuàng)辦了孵化園。長沙市本級社會組織孵化園目前已孵化出園10多家初創(chuàng)社會組織。

五是制定和完善配套政策。近年來，民政部和有關(guān)部門從財政、稅收、社會保障等方面出臺了一系列扶持社會組織發(fā)展的配套政策，初步建立了以民政部門的年檢、評估為依托的民政、財政、稅收三部門相互配合的社會組織稅收優(yōu)惠和監(jiān)管體制。湖南省本級和部分市州如長沙、常德、衡陽等地也分別以黨委政府的名義出臺了相應(yīng)的地方政策措施。但整體來看，大方針具備，操作層面不完備。一則沒有出臺相應(yīng)的操作細則，使上面的政策流于形式，二則沒有延伸到社會組織的人事、勞資和社會保障等方面。下一步，我們要完善配套扶持政策。重點制定并完善對社會組織尤其是公益慈善類社會組織的稅收優(yōu)惠政策。出臺專項鼓勵到社會組織就業(yè)的政策，支持社會組織開展各種就業(yè)培訓(xùn)，充分挖掘社會組織促進就業(yè)的潛力。加強領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，建立穩(wěn)定的社會組織工作人員隊伍，推行社會團體和基金會秘書長持證上崗制度，逐步實現(xiàn)工作人員的職業(yè)化、專業(yè)化。

(二)創(chuàng)新社會組織登記管理模式

登記管理體制不完善是當前制約我國社會組織發(fā)展的主要屏障。在這方面，湖南要做的工作還很多。

一是探索直接登記新模式。業(yè)務(wù)主管和登記管理分開的“雙重管理”登記管理模式是我國現(xiàn)階段社會組織登記管理的運作方式，在過去，這種模式對于發(fā)展和完善社會組織、規(guī)范運作社會組織均起到了很大的作用。但隨著社會環(huán)境的變遷，尤其是人民群眾結(jié)社愿望日趨強烈以及政府職能轉(zhuǎn)換，這種模式越來越不利于社會組織的發(fā)展，從某種意義上來說還嚴重約束了社會組織。十八大報告將“現(xiàn)代社會組織體制”的建設(shè)作為社會建設(shè)和社會體制改革的一個重要組成部分，意味著需要重新構(gòu)建政府與社會組織的關(guān)系，重構(gòu)社會組織規(guī)范發(fā)展的法律體系，廢除“雙重管理”這個改革障礙，實現(xiàn)社會組織直接登記。變“依附”為平等的合作、伙伴關(guān)系，激發(fā)社會組織的活力。目前湖南省長沙、常德等地在全省率先對公益慈善類、社會福利類、社會公益類和工商登記類社會組織直接登記。下一步，我們要好好總結(jié)全省試點市州的經(jīng)驗，借鑒廣東等省份的作法，出臺相應(yīng)政策甚至地方性法規(guī)，進一步完備操作層面，力爭使試點擴面或全面開花，從而促進湖南省社會組織登記管理體制逐步由重入口登記向兼重準入和日常管理轉(zhuǎn)變，由重行政控制向依法發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。

二是對社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）類基層組織實行備案管理。社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）類社會組織是最植根于群眾、最為群眾喜歡又最能服務(wù)群眾的基層社會組織。過去，由于開辦資金、活動場地、會員人數(shù)甚至規(guī)章制度等不符合相關(guān)法律法規(guī)要求，這類基層草根社會組織得不到政府層面的認可，不能登記注冊而游離于“合法組織”之外。目前，全省經(jīng)民政部門登記備案的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會有2113個，城市社區(qū)社會組織有3186個。為適應(yīng)公共管理和服務(wù)重心下移，我們要大膽探索實行由縣市區(qū)民政部門統(tǒng)一備案，由街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位并履行指導(dǎo)監(jiān)管職責(zé)的備案管理制度，并適當放寬準入條件，降低登記門檻，簡化程序。要貫徹落實好《湖南省民政廳關(guān)于做好社區(qū)民間組織登記管理和培育發(fā)展工作的通知》（湘民民發(fā)〔2007〕6號）精神，對成立社區(qū)社會組織的活動資金降低到3000元，并且“要重點扶持發(fā)展公益性、服務(wù)性社區(qū)民間組織，特別是為社區(qū)老年人、少年兒童、殘疾人和下崗失業(yè)人員服務(wù)的社區(qū)民間組織，逐步引導(dǎo)社區(qū)民間組織成為社區(qū)服務(wù)的主體力量”。要積極制定和落實扶持政策，在場所、經(jīng)費等方面對城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織予以支持，發(fā)揮他們在拓展社區(qū)服務(wù)、推進社區(qū)自治、加快新農(nóng)村建設(shè)、促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展中的積極作用，使得大量活躍于社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、為基層群眾服務(wù)但又暫不具備法人條件的社區(qū)社會組織能夠取得合法地位并進入政府的管理視野。逐步實現(xiàn)國家《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》要求的“到2015年末每個社區(qū)擁有5個以上的社區(qū)社會組織”。

三是推進行業(yè)協(xié)會商會改革。國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2007〕36號），就拓展行業(yè)協(xié)會的職能、改革行業(yè)協(xié)會的體制機制和相關(guān)扶持政策作了規(guī)定。《湖南省行業(yè)協(xié)會管理辦法》（2005年，省政府令第201號），要求“各級人民政府應(yīng)當將行業(yè)協(xié)會的發(fā)展納入本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，加快政府職能轉(zhuǎn)變，將行業(yè)協(xié)會能夠自律管理的事務(wù)逐步轉(zhuǎn)移由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)，支持和保障行業(yè)協(xié)會獨立開展活動”，“各級人民政府應(yīng)當鼓勵和支持行業(yè)依法組建協(xié)會，促進、扶持行業(yè)協(xié)會健康發(fā)展”，“企業(yè)和其他經(jīng)濟組織應(yīng)當積極發(fā)起組建、加入行業(yè)協(xié)會，認真履行會員職責(zé)，并在資金、人員、辦公條件等方面為行業(yè)協(xié)會提供支持”。當前，我們除了要貫徹落實國辦和省政府令外，對于行業(yè)協(xié)商會，我們主要是要加大力度推行“五脫鉤”，即行業(yè)協(xié)商會在職能、機構(gòu)、人員、財務(wù)和辦公場地等方面與政府部門完全脫離，使行業(yè)協(xié)商會完全具有“民間性”和“自主性”。對于異地商會，我們在規(guī)范其發(fā)展的同時，要大膽探索異地商會登記管理權(quán)限下放的方式方法。

(三)創(chuàng)新社會組織監(jiān)督管理體系

社會組織監(jiān)督管理是保障社會組織沿著正確軌道運行的手段。近年來，在黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，各級民政部門出臺和完善監(jiān)管措施，加大監(jiān)管力度，提高監(jiān)管能力，管理制度逐步完善，管理手段日趨改進，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府管理、社會監(jiān)督和社會組織自律相結(jié)合的管理格局。但還有需要進一步強化的方面。

一是強化和改革對社會組織年檢程序。社會組織年檢，是兩個《條例》明確規(guī)定必須要開展的一項工作。年檢是登記管理機關(guān)對社會組織監(jiān)督管理的最直接最重要也是最有效的手段和方式。然而，過來的年檢只側(cè)重于形式和表象，如檢查社會組織的換屆情況、活動開展情況、財務(wù)情況、重大事項報告情況等，而且采取的形式主要是通過社會組織自我材料的檢查，存有很多漏洞，也容易流于形式。對社會組織的年度檢查內(nèi)容應(yīng)該每年不斷變換，每年根據(jù)重點和中心工作加入新的原素。要強化業(yè)務(wù)主管單位的第一責(zé)任意識，業(yè)務(wù)主管單位的初審要嚴格規(guī)范，不能只走過場。同時，登記管理機關(guān)要有針對性地采取上門年檢、實地察看原始材料及走訪調(diào)查的形式堵塞社會組織年檢材料弄虛作假的行為。使登記管理機關(guān)能通過年檢真實有效地掌握社會組織的真實情況和實時動態(tài)。同時，業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)要加強對年檢結(jié)果的運用，及時形成年檢報告，對普遍性存在的問題要及時總結(jié)，提出改進性方案，責(zé)成相應(yīng)社會組織在規(guī)定期限內(nèi)有效整改。

二是完善對社會組織的懲處機制。對社會組織的違規(guī)違法行為，民政部早已出臺了相應(yīng)的處罰制度。但一則處罰制度操作性不夠，執(zhí)法力度不夠。不能等同于公安、工商等強勢執(zhí)法部門。二則由于各地登記管理的人手不夠，根本抽不出人手騰不出時間來從事執(zhí)法工作。此外，由于社會組織登記管理系統(tǒng)人員變動較大，許多新進從事登記管理的人員對業(yè)務(wù)尤其是對社會組織執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)、文件政策一時難以掌握，執(zhí)法程序也不清楚，怕執(zhí)法惹麻煩、怕執(zhí)法出漏洞、怕執(zhí)法而犯法。因而各地社會組織執(zhí)法大多稀而少甚至沒有。因此，我們要進一步完善行政執(zhí)法程序規(guī)定，規(guī)范相關(guān)法律文書，加強執(zhí)法人員法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴格執(zhí)行持證執(zhí)法制度。要加大對違法違規(guī)社會組織和非法組織的查處力度，樹立法律法規(guī)的權(quán)威性。加強與業(yè)務(wù)主管單位、公安、司法等有關(guān)部門的合作，建立社會組織執(zhí)法協(xié)作機制；加強層級間、地域間信息溝通，探索形成社會組織突發(fā)事件預(yù)警體系和快速反應(yīng)機制。同時，對發(fā)揮作用突出、社會公信度高的社會組織，政府要采取不同的形式給予表彰獎勵，以鼓勵先進、鞭策后進。

三是推行社會組織等級評估。為進一步強化社會組織自律規(guī)范和發(fā)展意識，促進社會組織制度和能力建設(shè)，加快建立各類社會組織優(yōu)勝劣汰的準入和退出機制，提高社會公信力。近年來，民政部門在對社會組織實行年檢監(jiān)督的同時，逐步開展了對社會組織的等級評估。社會組織評估，是按照一定的程序，根據(jù)相關(guān)指標體系，對社會組織進行全面、綜合的分析和評價。對社會組織規(guī)范化建設(shè)而言，評估將有力促進社會組織加大內(nèi)部治理力度，健全組織機構(gòu)，完善相關(guān)制度，促進規(guī)范運作。從對社會組織科學(xué)化管理而言，評估有助于業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)更感性、更直觀、更全面地了解和掌握社會組織的特點，因而可以根據(jù)社會組織的實際情況有針對性地制定政策，改進工作，分類指導(dǎo)。從對社會組織大眾化服務(wù)而言，評估有助于加強公眾與社會組織的溝通，使社會公眾對社會組織的了解度加深，認識更加全面，評估更為客觀，社會公信力將有顯著提高。同時，評估還為政府轉(zhuǎn)移職能、社會參與和支持提供了可供選擇的對象。在評估過程中，我們要強化中央、省、市（州）和縣（市、區(qū)）多級聯(lián)動的組織領(lǐng)導(dǎo)力量，要出臺操作明細的綜合配套文件，要建立職能具體的評估服務(wù)機構(gòu)。在評估中還要完善科學(xué)有效的評估工作方法，做到“三個結(jié)合”、“三個注重”：主觀評估和客觀評估相結(jié)合，更加注重客觀評估；定性評估和定量評估相結(jié)合，更加注重定量評估；靜態(tài)評估和動態(tài)評估相結(jié)合，更加注重動態(tài)評估。要通過靈活多樣的評估方式、科學(xué)高效的評估方法，不斷提高評估質(zhì)量和信譽，取信于社會組織和社會公眾。

四是引入適度競爭機制。適度引入行業(yè)競爭機制。在政會分開的前提下，我們要大膽改革，突破“一業(yè)一會”的社會組織壟斷格局，根據(jù)行業(yè)、產(chǎn)品和經(jīng)營方式適當細分社會組織，允許社會組織的適度競爭，打破原有的依靠行政公權(quán)力影響“戴市場的帽子、拿政府的鞭子、坐行業(yè)的轎子、收企業(yè)的票子”行政化色彩濃厚的“官辦社會組織”壟斷社會資源的局面。通過競爭，適者生存，實行優(yōu)勝劣汰，將社會資源集中到那些具有生存優(yōu)勢又符合時代要求的真正民間性社會組織上來。目前廣東、安徽等省已開展這類創(chuàng)新舉措。

4、創(chuàng)新社會組織黨的建設(shè)

社會組織生長于公眾，是不同群體實現(xiàn)自己意愿、維護自身權(quán)益的利益共同體。由于自身意愿各不相同，自身權(quán)益千差萬別，個別社會組織難免受利益驅(qū)使而走上歧路，有的甚至遭到境外勢力的滲透，在大是大非面前迷失方向。因此，只有在社會組織中建立和完善黨的組織，切實加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保社會組織的社會主義性質(zhì)，使社會組織始終沿著有利于社會建設(shè)的方向前進。社會組織黨建是擴大黨的組織覆蓋、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要因素。

黨建工作的重點是提高黨組織的組建率和覆蓋率。各級社會組織登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位，特別是成立了社會組織黨工委的市州縣，要在繼續(xù)執(zhí)行“登記申報、年檢年報”制度的同時，積極探索社會組織與黨建工作“同登記、同年檢、同換屆、同評估”的“四同”模式，做到成熟一個、組建一個、鞏固一個、帶動一批。同時，要以基層組織建設(shè)年為契機，把全省社會組織“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動向縱深推進，做到發(fā)動有力、結(jié)合有力、機制有效，突出重點、攻克難點、干出亮點，凝聚力量、綻放智慧、激發(fā)活力?！皠?chuàng)先爭優(yōu)”活動著力在于“創(chuàng)”與“爭”，目標在于先進與優(yōu)秀。要大力推行“四亮”，激發(fā)黨員內(nèi)在動力。“四亮”就是個人亮身份、辦事亮流程、工作亮承諾、先進亮典型，激發(fā)榮譽感。要積極開展“四爭”，促進活動見成效?！八臓帯本褪菭幃攳徫环瞰I先鋒、爭創(chuàng)群眾滿意窗口、爭創(chuàng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)品牌、爭創(chuàng)一流工作業(yè)績。要認真組織“四評”，提升群眾滿意度?！八脑u”就是要認真組織基層黨組織和黨員自評、群眾評議、領(lǐng)導(dǎo)點評、組織考評。在集中性創(chuàng)先爭優(yōu)活動結(jié)束后，社會組織黨建活動重心要轉(zhuǎn)移到鞏固成果，探索長效機制上來，要從重點“建立黨組織”轉(zhuǎn)移到重點“建設(shè)黨組織”上來，要在社會組織中廣泛開展“雙創(chuàng)雙爭”活動，即創(chuàng)建先進基層黨組織、創(chuàng)建先進社會組織；爭當優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、爭當優(yōu)秀社會工作者，在堅持不懈的創(chuàng)先爭優(yōu)活動中推動社會組織健康發(fā)展。

5、拓寬社會組織外部發(fā)展空間

一是爭取各級黨委政府的支持，建立職業(yè)化社會組織登記管理團隊。與西方發(fā)達國家成熟的社會組織相比，我國、湖南具有較強社會公信力和影響力的社會組織較少；與西方發(fā)達國家職業(yè)化的社會組織治理團隊相比，我國、湖南非專業(yè)化的社會組織登記管理機關(guān)人員素質(zhì)參差不齊，業(yè)務(wù)能力不強?？梢哉f，提升專業(yè)服務(wù)能力是社會組織發(fā)展壯大所面臨的首要任務(wù)，具有十分廣闊的拓展空間。具體來說，社會組織要具有專業(yè)的技能優(yōu)勢，具有專業(yè)的人才隊伍和專業(yè)的管理能力，不斷增強服務(wù)社會民生、服務(wù)行業(yè)發(fā)展、服務(wù)政府與公眾的專業(yè)素質(zhì)和能力。

二是爭取在各級黨代會、人大、政協(xié)中設(shè)立社會組織界別或增加社會組織代表人數(shù)。社會組織是社會力量中最活躍、最積極的部分，以其承擔(dān)相應(yīng)社會權(quán)責(zé)、與各界溝通順暢而成為促進社會健康發(fā)展的基本動力。同時，社會組織作為一種自愿結(jié)合的社會力量，在更大程度上是要實現(xiàn)公眾規(guī)范有序的社會參與，切實保障利益表達和民生訴求平臺暢通，增加成員對社會改革目標的認同與支持。這對社會整體的價值、利益和制度整合、在協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定等方面，具有不可估量的功能作用和社會影響力。因此，在各級黨代會、人大、政協(xié)中設(shè)立社會組織界別或增加社會組織代表人數(shù)，有助于鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，有助于促進和維護社會穩(wěn)定，有助于團結(jié)各階層人才參政議政、擴大民主，有助于消彌社會隔閡，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。從而更好地引領(lǐng)社會組織發(fā)展的正確方向，使之更好地服務(wù)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，促進社會組織更好地成為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，成為新時期鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要領(lǐng)域，成為黨開展群眾工作的重要載體和陣地。

三是加強對社會組織中優(yōu)秀人才的培養(yǎng)和發(fā)展。在國外，許多著名的社會組織如國際紅十字會、世界宣明會、綠色和平等，都在相關(guān)領(lǐng)域聚集了一大批的專業(yè)人士。目前湖南省社會組織人才偏少、專職工作人員年齡老化、流失嚴重、結(jié)構(gòu)不合理等問題相當突出，許多社會組織靠一些退休返聘的兼職人員維護運作。據(jù)省本級2012年社會組織年檢數(shù)據(jù)顯示，省本級1194家社會組織專（兼）職工作人員中，返聘人員所占比率超過三分之一，其中行業(yè)協(xié)商會（包括異地商會）中秘書長由返聘人員擔(dān)任的約占60%。社會組織進不了專業(yè)人才、留不住專業(yè)人才已成為普遍現(xiàn)象。2010年出臺的《國家中長期人才發(fā)展綱要（2010-2020年）》已經(jīng)將社會組織人才納入國家人才體系建設(shè)，當前應(yīng)盡快制定并出臺社會組織人才隊伍建設(shè)相關(guān)政策，對社會組織人事管理、專業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育、人才評價、職稱評定、社會保障等作出明確規(guī)定，從根本上解決社會組織人才匱乏問題。

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