凌源市財(cái)政專項(xiàng)資金使用情況調(diào)查

蓋全卓

（凌源市財(cái)政局，遼寧 122500）

隨著公共財(cái)政體制改革的不斷深入，財(cái)政專項(xiàng)資金在財(cái)政支出中所占的比重越來(lái)越大，幾乎涵蓋了事關(guān)國(guó)計(jì)民生的全部?jī)?nèi)容。所謂財(cái)政專項(xiàng)資金是指國(guó)家為了扶持、發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)而專門設(shè)立的，具有專門來(lái)源和專門用途的資金。專項(xiàng)資金的來(lái)源包括：國(guó)家安排的項(xiàng)目資金、地方財(cái)政配套資金、項(xiàng)目實(shí)施單位自籌資金，以及具有專門用途的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金等。規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金管理，增加財(cái)政專項(xiàng)資金籌措、分配、使用的科學(xué)性和公正性，是提高資金使用效益的關(guān)鍵。筆者結(jié)合近些年財(cái)政工作的實(shí)踐，并且以本地區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金及政府配套資金管理使用的實(shí)際為個(gè)案，談一些認(rèn)識(shí)。

一、財(cái)政專項(xiàng)資金籌措使用管理情況

凌源市位于遼寧西部遼冀蒙三省區(qū)交匯處，全市總面積3278 平方公里，總?cè)丝?5萬(wàn)，是一個(gè)山區(qū)農(nóng)業(yè)縣級(jí)市。近幾年來(lái)，凌源市委、市政府立足本地實(shí)際和發(fā)展需要，抓住國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策的契機(jī)，密切關(guān)注上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)的動(dòng)態(tài)，主動(dòng)對(duì)接，得到了國(guó)家和省發(fā)改、財(cái)政等部門大量專項(xiàng)資金的扶持。

（一）財(cái)政專項(xiàng)資金到位情況

根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：2008年-2010年累計(jì)到位各類專項(xiàng)資金12.12億元。這部分資金涉及農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障、教育科學(xué)文化、園區(qū)及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面，有效促進(jìn)了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

從上述到位的專項(xiàng)資金來(lái)源分析，中央預(yù)算及國(guó)債資金24183萬(wàn)元，占到位資金總額的20%；省級(jí)財(cái)力安排97008萬(wàn)元，占到位資金總額近80%。從到位資金的項(xiàng)目類別分析，社保民生類資金到位57001萬(wàn)元，占到位資金總額的47%；教育科學(xué)類資金到位15058萬(wàn)元，占到位資金總額12.4%；農(nóng)林水及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化類資金到位31301萬(wàn)元，占到位資金總額的26%。

（二）財(cái)政專項(xiàng)資金的管理舉措

近些年來(lái)凌源市財(cái)政局根據(jù)國(guó)家財(cái)政部及省市有關(guān)法規(guī)和文件，制定和完善了一些管理措施，在保證資金安全運(yùn)行的前提下，使專項(xiàng)資金發(fā)揮較大的作用。

1.明確責(zé)任，使專項(xiàng)資金管理的程序不斷規(guī)范。專項(xiàng)資金涉及的部門廣，項(xiàng)目多，數(shù)額大，因此要按照項(xiàng)目資金的來(lái)源渠道和使用范圍明確責(zé)任，財(cái)政局作為第一責(zé)任人必須與各部門之間密切配合。一是按照項(xiàng)目申報(bào)的主體，明確財(cái)政內(nèi)部分管科室的責(zé)任，通過(guò)發(fā)改部門批準(zhǔn)立項(xiàng)的，屬于基本建設(shè)的專項(xiàng)資金由經(jīng)建科負(fù)責(zé)；屬于部門歸口立項(xiàng)和地方政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目由各分管科室負(fù)責(zé)。二是對(duì)一次性撥付的專項(xiàng)補(bǔ)助資金和地方政府用財(cái)力安排的專項(xiàng)資金，由業(yè)務(wù)主管部門根據(jù)上級(jí)下達(dá)資金額度和地方配套標(biāo)準(zhǔn)，按照支付的對(duì)象報(bào)政府主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后撥付。三是對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金由使用單位根據(jù)上級(jí)批復(fù)的資金額度，按照規(guī)定的用途和時(shí)限，編制資金使用計(jì)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核并經(jīng)政府主管領(lǐng)導(dǎo)審批后，按進(jìn)度及資金使用比例撥付。

2.完善制度，使專項(xiàng)資金管理的內(nèi)容更加全面。首先，按照省市財(cái)政部門的文件精神，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，制定下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理使用辦法》。該辦法從立項(xiàng)申報(bào)、批準(zhǔn)資金規(guī)模到項(xiàng)目實(shí)施，都做出了詳細(xì)具體的規(guī)定。其次，對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)行專戶管理，實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度。嚴(yán)格按預(yù)算、按進(jìn)度、按程序撥付和使用，并且通過(guò)《基本建設(shè)專項(xiàng)資金撥款申請(qǐng)表》，嚴(yán)密資金撥付程序，堅(jiān)持先批后用，先審后用。第三，制定和完善了《基本建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)和專項(xiàng)物資政府采購(gòu)制度》，對(duì)所有工程項(xiàng)目都實(shí)行招投標(biāo)，涉及的所有物資全部實(shí)行政府采購(gòu)。

3.強(qiáng)化監(jiān)管，使專項(xiàng)資金管理的效益逐步提高。加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查，是財(cái)政工作的重要職能之一，也是堅(jiān)持依法理財(cái)和提高資金使用效益的需要。一是根據(jù)項(xiàng)目批準(zhǔn)的內(nèi)容，開展事前檢查。主要是檢查項(xiàng)目實(shí)施的條件具備與否，重點(diǎn)是對(duì)資金撥付的程序及專戶管理的監(jiān)控系統(tǒng)是否符合財(cái)政部門的有關(guān)規(guī)定，抓專項(xiàng)資金的源頭監(jiān)管。二是根據(jù)專項(xiàng)資金的使用和項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)展情況，開展事中檢查。主要是檢查專項(xiàng)資金是否按照規(guī)定用途使用，工程項(xiàng)目及物資是否都經(jīng)過(guò)招投標(biāo)和政府采購(gòu)，改變對(duì)專項(xiàng)資金的事后檢查為日常監(jiān)督。三是結(jié)合項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，組織財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等有關(guān)部門對(duì)整個(gè)項(xiàng)目資金進(jìn)行全方位、多層次、多環(huán)節(jié)的審核評(píng)價(jià)，并且及時(shí)提出整改意見，確保財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益的最大化。

（三）專項(xiàng)資金使用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益

近幾年來(lái)，隨著各類專項(xiàng)資金投入使用的不斷增多，使地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)取得了顯著成效，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境有了明顯改善，社會(huì)公益事業(yè)有了進(jìn)一步的發(fā)展，民生工程和社會(huì)保障水平有了明顯提高。

1.財(cái)源結(jié)構(gòu)日趨合理，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)。2008年凌源市地方一般預(yù)算收入完成45626萬(wàn)元（新體制口徑，下同），2009年完成61043萬(wàn)元，到2010年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)122.5億元，地方一般預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)7.47億元，地方財(cái)力年均增幅28%。通過(guò)專項(xiàng)資金的投入，有效地支持了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立起農(nóng)業(yè)富民，工業(yè)強(qiáng)市的新財(cái)政收入格局。

2.基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善，村鎮(zhèn)面貌有了很大改觀。中心城市的規(guī)劃建設(shè)面積已經(jīng)由原來(lái)的17 平方公里擴(kuò)展到35 平方公里，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)不斷完善。中心城市的發(fā)展推進(jìn)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，沿城區(qū)大凌河四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)建設(shè)21萬(wàn)平方米。高效農(nóng)業(yè)配水完成627 處，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平持續(xù)提升，新增保護(hù)地7萬(wàn)畝。飲水解困工程531 處，清潔能源建設(shè)（農(nóng)村一池三改）完成1.5萬(wàn)戶。

3.人民群眾實(shí)惠增加，社會(huì)保障范圍不斷擴(kuò)大。參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)達(dá)到42萬(wàn)多人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?4%以上，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)3.1萬(wàn)人，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)7.8萬(wàn)人。完成了23 家鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、87 家村衛(wèi)生所、6 家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的新建和改擴(kuò)建工程，使公共衛(wèi)生服務(wù)水平有了很大的提高。

4.教育科學(xué)文化整體推進(jìn)，社會(huì)事業(yè)和諧發(fā)展。財(cái)政資金對(duì)教育文化的投入，推動(dòng)了全市教育科學(xué)文化的快速發(fā)展。新建和改造校舍27.8萬(wàn)平方米，“普九”鞏固和提高工作通過(guò)省里評(píng)估驗(yàn)收。文化保護(hù)得到加強(qiáng)，頗具地方特色的曲藝皮影戲入選國(guó)家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

二、專項(xiàng)資金管理中存在的主要問(wèn)題及原因

由于專項(xiàng)資金涉及的范圍廣，資金來(lái)源的渠道也比較多，在管理上仍然存在一些問(wèn)題，而且這些問(wèn)題基本屬于共性。

（一）條塊分割，多口立項(xiàng)，造成投資分散，監(jiān)督管理不協(xié)調(diào)

在目前的行政體制下，融資渠道繁多、資金多頭管理的現(xiàn)象十分突出。上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門各管一攤，項(xiàng)目和資金來(lái)源渠道相互間很少溝通銜接，很難形成整體規(guī)劃與統(tǒng)一投入，造成資源浪費(fèi)和資金重復(fù)投入。再就是涉及到一些扶持私企民營(yíng)的專項(xiàng)資金，在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)由經(jīng)信、科委及財(cái)政部門共同組織申報(bào)，但項(xiàng)目批準(zhǔn)以后，在資金撥付上，上級(jí)業(yè)務(wù)部門按照國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付的有關(guān)規(guī)定，資金直撥到企業(yè)，致使一些資金在使用管理上缺乏監(jiān)督。

（二）配套資金不能全額到位，影響了專項(xiàng)資金使用效果的發(fā)揮

凡是爭(zhēng)取上級(jí)對(duì)地方重點(diǎn)項(xiàng)目的扶持，大多數(shù)都需要地方資金配套，這種形式雖然能帶動(dòng)地方投資的積極性，但是，多數(shù)貧困地區(qū)都由于地方財(cái)力拮據(jù)，不能全部到位。特別是涉及一些社會(huì)公益事業(yè)和民生工程類的保障性專項(xiàng)，都涉及到地方配套的資金，由于地方財(cái)力有限，只能靠借貸款來(lái)解決，導(dǎo)致一些項(xiàng)目的配套資金難以落到實(shí)處。例如，凌源市近三年從中央和省財(cái)政爭(zhēng)取到位各類專項(xiàng)資金12.12億元，需地方配套2.87億元，平均年配套9580億元左右。在這些項(xiàng)目中，配套額度大的都是民生類的社會(huì)保障類項(xiàng)目，每年平均都在4500萬(wàn)元以上。凌源市的財(cái)政收入雖然逐年增加，但是隨著上級(jí)增支的政策不斷出臺(tái)，剛性支出增長(zhǎng)過(guò)快，有限的財(cái)政增收遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了支出的需求。

按照省及中央到位的專項(xiàng)資金要求，應(yīng)由地方配套資金總計(jì)28740萬(wàn)元，實(shí)際配套到位7686萬(wàn)元，這部分資金首先用于新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保、社會(huì)優(yōu)撫、下崗再就業(yè)和農(nóng)村的養(yǎng)老院，衛(wèi)生院等項(xiàng)目的配套支出。涉及農(nóng)林水及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等支出，如農(nóng)村沼氣建設(shè)、旱作農(nóng)業(yè)灌溉、飲水安全、畜牧小區(qū)及其他涉農(nóng)項(xiàng)目支出，由于受地方財(cái)力的限制未能及時(shí)到位。2010年社會(huì)保障類項(xiàng)目需地方配套達(dá)到35%以上，2009年涉及農(nóng)村環(huán)保工程項(xiàng)目需地方配套資金高達(dá)50%左右。從2008年到2010年的三年里，先后借貸8500 余萬(wàn)元，用于上述工程項(xiàng)目的配套支出。

（三）專項(xiàng)資金投資形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清

目前，很多專項(xiàng)資金投資的項(xiàng)目，既有財(cái)政投入資金，也有銀行貸款，還有農(nóng)村集體和農(nóng)民的投資投勞。因國(guó)家目前尚未有過(guò)明確的法律規(guī)定，造成管理主體缺位。近幾年，凌源市用于一些大型水利設(shè)施建設(shè)和維修的專項(xiàng)每年都在千萬(wàn)元以上，這些設(shè)施由當(dāng)?shù)卣⑺?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村里共同管理，實(shí)際上誰(shuí)都沒有真正管起來(lái)。造成了產(chǎn)權(quán)不明晰、責(zé)任不落實(shí)等問(wèn)題。

產(chǎn)生以上問(wèn)題的主要原因有兩方面：

從主觀上分析，一是有些業(yè)務(wù)主管部門和項(xiàng)目單位，沒有從本地區(qū)的全局利益綜合考慮，認(rèn)為只要能爭(zhēng)取到資金，就說(shuō)明工作有成績(jī)，結(jié)果造成資源浪費(fèi)和地方財(cái)力不能配套。二是大多數(shù)項(xiàng)目主管部門片面理解專項(xiàng)資金監(jiān)督管理是財(cái)政部門的事，與自己無(wú)關(guān)，所以放松對(duì)項(xiàng)目的資金監(jiān)管。

從客觀上分析，一是在遼西北地區(qū)，多數(shù)縣級(jí)政府財(cái)力還很薄弱，靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于目前的事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，要干的事又很多但又沒有錢，不干還不行，客觀的出現(xiàn)一些違紀(jì)問(wèn)題。二是管理機(jī)制尚需進(jìn)一步健全。現(xiàn)行的專項(xiàng)資金分配方式基本上還是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的基本思路。按照我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制，很多專項(xiàng)資金往往是通過(guò)各個(gè)系統(tǒng)的上級(jí)部門逐級(jí)往下劃撥，形成了一些專項(xiàng)資金的封閉性，甚至連政府都無(wú)法掌握這些專項(xiàng)資金的來(lái)源渠道和使用方向，導(dǎo)致縱向管理監(jiān)督缺位。三是財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門與基層政府在資金使用管理上缺乏協(xié)同配合、權(quán)責(zé)分明的管理監(jiān)督責(zé)任機(jī)制。財(cái)政、審計(jì)等部門雖然不斷地加大對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)管，但由于一些專項(xiàng)資金使用的特殊性和封閉性，財(cái)政、審計(jì)等部門更多的只能做一些事后的監(jiān)督工作，無(wú)法有效地制止各種違法違紀(jì)行為的發(fā)生，導(dǎo)致橫向管理監(jiān)督缺位。

三、加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的建議

隨著公共財(cái)政體制的建立和政府職能的不斷完善，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的使用管理必須按照實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的新要求，堅(jiān)持從地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)，致力整合財(cái)力資源和部門職能效應(yīng)，突出規(guī)范的重點(diǎn)，強(qiáng)化監(jiān)督的力度，創(chuàng)新績(jī)效的機(jī)制，從根本上做到對(duì)專項(xiàng)資金管而不死，活而不亂，使其真正達(dá)到資金效果的最大化。

1.完善項(xiàng)目申報(bào)制度，抓源頭管理。凡是涉及財(cái)政性的資金，在項(xiàng)目的管理上，從市場(chǎng)調(diào)研、項(xiàng)目論證、專家評(píng)審、項(xiàng)目申報(bào)到競(jìng)標(biāo)采購(gòu)、資金管理等程序方面，必須有財(cái)政部門參加。不管從哪個(gè)部門和渠道爭(zhēng)取來(lái)的資金，凡是屬于國(guó)家財(cái)政資金撥到一個(gè)縣（市）區(qū)，地方政府必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)，責(zé)成發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門按照各自的職能做好監(jiān)管工作。

2.建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度，統(tǒng)籌安排配套資金。為了避免過(guò)去對(duì)項(xiàng)目申報(bào)程序不透明、把關(guān)不嚴(yán)、地方無(wú)力配套等問(wèn)題，財(cái)政部門要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，按照上級(jí)財(cái)政的有關(guān)政策和項(xiàng)目申報(bào)指南，分門別類地建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，以便上報(bào)項(xiàng)目時(shí)篩選和使用。同時(shí)，又可以根據(jù)地方財(cái)力的可能籌措相應(yīng)的配套資金。

3.調(diào)整地方配套資金的比例，減輕財(cái)政壓力。鑒于目前財(cái)權(quán)和事權(quán)還不統(tǒng)一的管理體制，涉及大量的民生工程項(xiàng)目都在基層，為了充分發(fā)揮地方政府的積極性，在一些公益事業(yè)項(xiàng)目資金的投入上，應(yīng)當(dāng)從各地區(qū)財(cái)政收入的實(shí)際出發(fā)，最大限度地減少地方配套資金或者出臺(tái)一些相應(yīng)的扶持政策。這樣既可以緩解地方財(cái)政的壓力，又能充分調(diào)動(dòng)起地方政府的積極性。

4.創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式，實(shí)行專項(xiàng)資金全程監(jiān)控。一是建立由發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門為主體、各項(xiàng)目主管部門參與的專項(xiàng)資金管理體系，定期通報(bào)各自掌握的項(xiàng)目信息，便于部門之間及時(shí)調(diào)整各自的工作思路，有效避免項(xiàng)目多頭上報(bào)等情況的出現(xiàn)。二是堅(jiān)持日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查相結(jié)合，實(shí)行事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)控。將監(jiān)督的重心向事前、事中前移。三是建立內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制，各級(jí)財(cái)政部門對(duì)涉及到有專項(xiàng)資金的的處（科）室，要分別逐級(jí)簽訂責(zé)任狀，做到縱向與橫向共同負(fù)責(zé)，達(dá)到有效監(jiān)控的目的。

5.建立財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，提高資金使用效益。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)逐步建立資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建一個(gè)包括綜合管理、質(zhì)量管理、進(jìn)度管理、資金管理等一整套的考評(píng)體系，促進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金由“分配管理”向“績(jī)效管理”的轉(zhuǎn)變，從根本上提高財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益。