“十二五”期間我國個人所得稅制進(jìn)一步改革的構(gòu)想

李松森 李英偉

（東北財經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

“十二五”期間是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展向更高水平、更高層次跨越的關(guān)鍵時期，利益多元化趨勢更加明顯，社會進(jìn)入矛盾凸顯期。我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》提出：“按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則，健全稅制體系，加強(qiáng)稅收法制建設(shè)”?！爸鸩浇⒔∪C合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，完善個人所得稅征管機(jī)制”。為充分發(fā)揮個人所得稅公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、調(diào)節(jié)居民收入差距的作用，進(jìn)一步深化個人所得稅制改革是十分必要的。

一、我國個人所得稅制改革的基本原則

個人所得稅是我國調(diào)節(jié)居民收入分配的主要稅種。但是，我國目前個人所得稅存在標(biāo)準(zhǔn)扣除和納稅單位的選擇有失公平、分類征收模式導(dǎo)致累進(jìn)性下降、居民收入差距擴(kuò)大、逆向調(diào)節(jié)等問題。既不利于公平稅收負(fù)擔(dān)，也不利于規(guī)范分配關(guān)系。為此，提出以下改革原則。

（一）費用扣除標(biāo)準(zhǔn)適度提高原則

費用扣除標(biāo)準(zhǔn)適度提高原則是指：在保證勞動力再生產(chǎn)所需基本生活費用的基礎(chǔ)上，根據(jù)進(jìn)一步改善民生的要求，考慮物價上漲等因素，科學(xué)確定個稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)。

1.保證居民基本生活不受影響。即將居民基本生活費用在稅前扣除，以保證勞動力的再生產(chǎn)。

2.保障和改善民生。使人民的生活水平隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步有所提高，共享改革開放的成果。這就要求適度提高費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，提高居民收入占國民收入的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重?？紤]到我國流轉(zhuǎn)稅的稅基也涉及到民眾基本生活必需品，所以應(yīng)適度加大費用扣除的數(shù)額。

3.充分考慮物價上漲因素的影響。物價上漲是導(dǎo)致每隔幾年提升個稅扣除標(biāo)準(zhǔn)的重要原因。前幾次對費用扣除標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，總是滯后于物價上漲，都屬于被動調(diào)整，為了避免通貨膨脹對生計扣除的影響，最好定期予以指數(shù)化調(diào)整，可以考慮將免征額與CPI 掛鉤。

（二）費用扣除標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一原則

費用扣除標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一原則是指：按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對綜合費用進(jìn)行扣除。境內(nèi)外納稅人、各地區(qū)、各收入項目，都執(zhí)行統(tǒng)一的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，以保證稅法的統(tǒng)一性、各種勞動形式獲得收益的公平性和體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則。

1.有利于公平境內(nèi)外納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。內(nèi)外有別的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)之所以要予以改革，一是我國當(dāng)初制定這項政策的目的是為了吸引外資和外國人才，目前該政策實施的背景依據(jù)已不復(fù)存在。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，人力資源的供求關(guān)系基本已由市場來決定，涉外人員在境內(nèi)外的待遇和地位趨于一致；國際公認(rèn)的吸引外資和外國人才的條件主要不是靠某些特殊照顧和優(yōu)惠條件，比如免征額的優(yōu)惠等。二是這種內(nèi)外有別的個稅費用扣除形式，給予外籍居民以超國民待遇的做法為我國所特有。它違背了稅法所倡導(dǎo)的公平原則，也違背了WTO 的精神。

2.有利于勞動力在全國范圍內(nèi)自由流動。我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡，各地區(qū)居民實際可支配收入差距較大。據(jù)中國人民銀行貨幣政策分析小組的測算，2010年，中部、西部和東北地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入之比分別為65.4%、63.7%、65.0%。城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入前10 位的省份中，有8個為東部省份。西部地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入水平總體較低，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入后10 位的省份中，有7個為西部省份。各地區(qū)實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上有利于引導(dǎo)優(yōu)秀人才向中西部地區(qū)流動，避免稅源在地區(qū)間非正常轉(zhuǎn)移，有利于促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果個稅實行差別扣除，各地扣除額不同將會導(dǎo)致勞動力向扣除額大的地區(qū)轉(zhuǎn)移，只會進(jìn)一步擴(kuò)大發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)本已經(jīng)拉大的收入差距。統(tǒng)一個稅扣除標(biāo)準(zhǔn)，不會導(dǎo)致所謂高收入、高物價地區(qū)的人才流失等負(fù)面效應(yīng)。

3.有利于減輕大城市的人口壓力和實現(xiàn)公平。城鄉(xiāng)收入差距是帶來城鄉(xiāng)差別與不平等的根源，稅收理應(yīng)成為縮小而不是擴(kuò)大這種差別的工具。當(dāng)筆者提及收入基本公平的時候，自然內(nèi)含了對城鄉(xiāng)差別導(dǎo)致的物質(zhì)滿足與精神享受及公眾心理偏好的考量。個稅實行差別扣除，各地扣除額不同將會導(dǎo)致勞動力向大城市流動，不利于勞動力資源的合理配置和緩解大城市的人口壓力。

4.有利于縮小城鄉(xiāng)差距和教育差距。城鄉(xiāng)差距和接受教育年限的不同是造成個人收入分配不公平的兩大障礙，而統(tǒng)一個稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)是消除這種障礙的手段之一。有學(xué)者采用基于回歸的收入不平等分解方法，研究了影響收入分配的因素及其對不公平的貢獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)受教育年限是影響收入不平等的一個重要因素，對收入不公平的影響為6.54%，地區(qū)差距是影響收入不平等的最重要因素，對收入不公平的影響為17.32%。城鄉(xiāng)差距最顯著最重要的是教育差距，城市本科生人數(shù)是農(nóng)村的281倍。統(tǒng)一個稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)將對教育資源和勞動力資源的合理配置起到促進(jìn)作用，有利于進(jìn)一步縮小地區(qū)差距和教育差距，進(jìn)而促進(jìn)個人收入分配實現(xiàn)公平。

5.有利于縮小居民收入分配差距。目前我國個稅對各收入項目分項扣除、分項計征，是造成居民收入分配差距擴(kuò)大的一個重要原因。個人所得稅制設(shè)計不合理，存在制度上的漏洞。一方面，納稅人可通過轉(zhuǎn)換收入類型、改變次數(shù)、分解收入等方式達(dá)到多扣除、少繳稅的目的。另一方面，各類收入適用稅率的累進(jìn)性不同。調(diào)整后的工薪所得適用3%-45%的7 級超額累進(jìn)稅率，其占總收入的比重多年以來由于收入來源的多樣化而呈下降的趨勢沒變，導(dǎo)致累進(jìn)性降低；經(jīng)營凈收入適用5%-35%的5 級超額累進(jìn)稅率，累進(jìn)性同樣有限；轉(zhuǎn)移性收入占比較高，主要為高收入群體所擁有，但基本沒有納入征收范圍，具有較大累退性；財產(chǎn)性收入主要適用20%的比例稅率，但是其中的股息、利息和紅利所得都存在許多長期或臨時的扣除或免征優(yōu)惠，比如國債和國家金融債券利息所得，股票轉(zhuǎn)讓所得，教育儲蓄及其它專項儲蓄或儲蓄性專項基金存款利息所得等，這些收入同樣主要為高收入群體所擁有，導(dǎo)致了實際上的累退性。所以，分項扣除、分類征收不利于公平分配，有必要對各收入項目實行統(tǒng)一的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)。

有人提出各地的收入水平不同，生活及經(jīng)營成本費用不同，應(yīng)該有不同的扣除額度。即根據(jù)各省市自治區(qū)財政實際情況，允許在標(biāo)準(zhǔn)扣除額上下浮動一定數(shù)額。這一觀點是值得商榷的。

（三）兼顧中西部地區(qū)原則

兼顧中西部地區(qū)原則是指：考慮不同地區(qū)之間居民收入差距和財政收支懸殊的情況，使個稅的征收既能夠縮小各地區(qū)居民收入差距，又可以確保經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)獲得大致相同的基本公共服務(wù)。

有人擔(dān)心提高費用扣除標(biāo)準(zhǔn)后，不但中西部地區(qū)個稅收入會出現(xiàn)銳減，而且還會相應(yīng)減少中央從各地區(qū)個稅分享中所增加的收入，而這部分增加收入是“專門用于中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付”的。這種擔(dān)心不無道理。

就征管權(quán)限而言，目前個稅是共享稅，2003年以來中央分享60%，地方分享40%。個稅扣除標(biāo)準(zhǔn)提高后，中西部地區(qū)個稅總收入必然會相應(yīng)減少，財政收支矛盾會進(jìn)一步加大。解決這一矛盾可采取以下思路：

1.考慮采取調(diào)整分享比例與增加轉(zhuǎn)移支付并舉的措施。例如，針對中西部地區(qū)，可以實行中央分享40%，地方分享60%。同時，對仍然存在財政收支矛盾的地區(qū)以一般性轉(zhuǎn)移支付給以支持。

2.即使中央分享的個稅收入不足以彌補(bǔ)中西部地區(qū)的收支差額，也可以用其他稅收收入來補(bǔ)充，以進(jìn)一步解決地區(qū)間財力不均衡問題，縮小地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)各地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化。在各地區(qū)具有大體相同的工作努力、工作效率和資金使用效益的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)財政的縱向與橫向公平。

（四）稅率適度累進(jìn)原則

稅率適度累進(jìn)原則是指：個稅稅率應(yīng)反映相應(yīng)梯度的累進(jìn)性、具有一定的深度、有相對足夠的級次、最高邊際稅率的適度提高，以充分有效發(fā)揮個稅調(diào)節(jié)居民收入分配的效應(yīng)。

1.適度提高邊際稅率。免稅和寬免有助于縮小收入差距，但也會減輕高收入者的實際稅負(fù)。我國個稅免征額和可以扣除的部分，是適用于所有收入者的，盡管工薪所得的名義最高邊際稅率為45%，但對高收入者來說，實際稅負(fù)也會有所減輕。在許多發(fā)達(dá)國家，個稅占整個稅收收入的比重都是最高的，如美國為23.8%，而我國僅為6.6%。因此，要進(jìn)一步公平稅負(fù)，就需要適度提高邊際稅率。稅率設(shè)置的重要環(huán)節(jié)是最高邊際稅率的確定，有學(xué)者應(yīng)用斯特恩模型估計個稅最優(yōu)邊際稅率，發(fā)現(xiàn)包括我國在內(nèi)的一些發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家，最優(yōu)邊際稅率都有上調(diào)的空間。可見，適度提高邊際稅率是可行的。

2.適當(dāng)減少稅率檔次。發(fā)揮促進(jìn)居民消費的作用。我國國內(nèi)需求屬于工資領(lǐng)導(dǎo)型，即提高勞動者報酬有利于擴(kuò)張總需求，勞動收入比重提高對消費的擴(kuò)張效應(yīng)大于其對投資的抑制效應(yīng)。無論是在短期還是長期，提高勞動收入比重都是改善國民收入分配結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大居民消費，以及穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵所在。適當(dāng)減少稅率檔次，將有助于進(jìn)一步增加居民可支配收入，擴(kuò)大其消費能力。

3.體現(xiàn)調(diào)節(jié)居民收入分配的職能。有人提議采取單一稅率或比例稅率，認(rèn)為這樣可以低成本的籌集財政收入，并且可以提高財政收入的比重。筆者認(rèn)為，首先，這與個稅改革的目標(biāo)相異，等于否定了其收入再分配功能，顯然是不合適的。其次，我國調(diào)節(jié)財富存量的稅種是缺失的，這就更加賦予了個稅以調(diào)節(jié)收入分配差距的特殊重任。再次，要體現(xiàn)個稅的縱向公平，累進(jìn)稅率就需有一定的級次。最后，縱然為了提高財政收入的比重，也只能從加強(qiáng)稅收監(jiān)管或適度提升最高邊際稅率來達(dá)到。況且，稅收收入近年呈現(xiàn)出超經(jīng)濟(jì)增長態(tài)勢，沒有必要為籌集收入而采取比例稅。雖然個稅占稅收收入的比重持續(xù)上升，但在稅收總額中占比較少。所以從整體來看，個稅的增減對稅收總額的影響不大。

（五）漸進(jìn)改革原則

漸進(jìn)改革原則是指：從目前實行的個人分類征收模式改變?yōu)榫C合為主、分類為輔的征收模式，再從有差別的個人寬免制度進(jìn)一步調(diào)整為家庭課稅和個人課稅并存的模式，最后再實行完全的以家庭為單位按年綜合征收稅制模式。

改革的既定目標(biāo)是建立覆蓋全部個人收入的分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅制：將個人的所有收入項目匯總后以年為征稅時段、按綜合稅率以家庭為征收單位計征。由于主客觀條件的限制，我國漸進(jìn)式經(jīng)濟(jì)體制改革的模式傾向于支持稅法小幅度的持續(xù)改進(jìn)，由多次改革向終極目標(biāo)不斷推進(jìn)。個稅改革不能操之過急，只可循序漸進(jìn)。無論是在費用扣除方法的確定、征稅時段的變更、納稅單位的選擇，還是在稅基的拓展方面，都要適應(yīng)我國的征管水平，減少不必要的社會震蕩，同時考慮減少征稅成本，便于管理和操作，并力求給納稅人以方便。

1.建立以綜合征稅為主，分類征稅為輔的稅制征收模式。目前實行綜合所得稅制，盡管有利于貫徹公平原則，但由于沒有足夠成熟的經(jīng)驗，各種征納條件尚不具備，一步到位難度較大。原因之一是，綜合所得稅制要求稅務(wù)部門達(dá)到很高的征管水準(zhǔn)。對稅源確定、扣除標(biāo)準(zhǔn)、減免規(guī)定、適用稅率、征管程序等都有很高的技術(shù)要求，征管程序復(fù)雜。實現(xiàn)綜合征收需要滿足以下條件：稅務(wù)機(jī)關(guān)有較強(qiáng)的征收核查和納稅評估能力，征管手段先進(jìn)，工作效率高；普遍采用納稅人永久稅號；實行支付方強(qiáng)制性的預(yù)扣稅制度；個人報酬完全貨幣化；非現(xiàn)金結(jié)算；稅務(wù)與相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)制度。再者，綜合所得稅制對納稅人也有很高的要求。納稅人應(yīng)全面了解稅法規(guī)定，主動申報各項納稅所得，有很強(qiáng)的納稅意識，遵從程度高，具備能夠利用計算機(jī)軟件來申報的能力。另外，征收成本也是不得不考慮的一個重要因素。大規(guī)模申報將導(dǎo)致征納成本上升，代價高昂。所以，目前比較適宜采取綜合征稅為主，分類征稅為輔的稅制征收模式。

2.適度拓延稅基。資本市場特別是證券市場、金融市場、房地產(chǎn)市場都在迅速成長，使得個人投資于這些領(lǐng)域的資本性所得不斷增加，也提供了豐實的稅源。要及時清理過時的和其他不適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，免稅、減稅的重點僅限于鼓勵為社會做出突出貢獻(xiàn)的人才和照顧生活困難的低收入者；借鑒美國、法國、瑞典等國經(jīng)驗，把資本利得納入征稅范圍；遵循所得稅法獨立原則，只要是收入，不區(qū)分是否違法，還是來歷不明的收入等，凡能增加納稅能力的所得都應(yīng)當(dāng)歸于應(yīng)稅所得；落實二手房交易個人所得稅的征管要求，細(xì)化有關(guān)操作規(guī)定；以高收入行業(yè)為突破口，強(qiáng)化專項檢查，并進(jìn)一步加強(qiáng)對獨立納稅人和非勞動所得的征收管理。

3.以家庭為征稅單位作為漸進(jìn)取向。個稅改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)是建立以家庭為征稅單位的綜合稅制模式，以體現(xiàn)量能納稅，實現(xiàn)個稅負(fù)擔(dān)縱向公平。這一標(biāo)準(zhǔn)同時也是費用扣除標(biāo)準(zhǔn)適度提高原則的體現(xiàn)，可以分階段逐步實現(xiàn)。目前，比較適宜的做法是以個人為單位征收，下一階段，可以選擇家庭課稅和個人課稅并存的模式，最后再實行完全的家庭為單位征收模式，按綜合稅率征收。

二、完善我國個人所得稅制的對策建議

個人所得稅的理論定位和現(xiàn)實狀況都決定了其應(yīng)以調(diào)節(jié)分配為首要職能，改革的基本取向是實施有效的再分配調(diào)節(jié)，兼顧培養(yǎng)納稅意識和培育中等收入階層?！笆濉逼陂g應(yīng)大力推進(jìn)以減輕中低收入者負(fù)擔(dān)、加大對高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度為主要內(nèi)容的個稅改革。調(diào)節(jié)收入分配應(yīng)以二次分配和高收入環(huán)節(jié)為重點。為此，筆者提出以下建議。

（一）實行混合所得稅制

轉(zhuǎn)變稅制模式，體現(xiàn)改革的漸進(jìn)原則和扣除標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一原則。在實行混合稅制的過程中，應(yīng)逐漸減少分類征收項目，擴(kuò)大綜合征收的范圍，為向綜合稅制過渡創(chuàng)造條件。

在繼續(xù)普遍推行源泉扣繳的基礎(chǔ)上，對個人非經(jīng)常性、一次性收入仍按原比例稅率實行分類按次征收（對偶然所得一次收入畸高的可以加成征收），年終不再要求申報；在納稅年度終了后，將個人經(jīng)常性、主要收入納入綜合項目征稅，實行綜合扣除，累進(jìn)稅率，按年計征。納稅人綜合計征部分已經(jīng)被代扣代繳的稅款，允許從年終匯算的應(yīng)納稅額中抵扣，多退少補(bǔ)。

可以列為分類征稅的項目應(yīng)包括稿酬所得、特許權(quán)使用費所得、偶然所得、股息、利息、紅利所得等4 項；其他7 項所得，即工薪所得、個體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得、對企事業(yè)單位的承包承租經(jīng)營所得、勞務(wù)報酬所得、財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、其他所得等都應(yīng)并入綜合征收項目。這樣可以實現(xiàn)在基本公平上的統(tǒng)一調(diào)節(jié)，便于征管，體現(xiàn)費用扣除標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一原則。

（二）科學(xué)設(shè)置費用扣除標(biāo)準(zhǔn)

十一屆全國人大常委會第二十一次會議于2011年6月30日表決通過了關(guān)于修改個人所得稅法的決定，將工薪所得費用扣除標(biāo)準(zhǔn)由2000 元提高到3500元。納稅人稅負(fù)普遍減輕，體現(xiàn)了國家對因物價上漲等因素造成居民生活成本上升的補(bǔ)償。工薪收入者的納稅面由原來的約28%下降到約7.7%。但距離“十二五”期間個稅改革的目標(biāo)仍有很大差距。

根據(jù)個稅改革漸進(jìn)原則和費用扣除標(biāo)準(zhǔn)適度提高原則，“十二五”期間可分步實施以家庭為課稅單位的個稅改革，逐步建立健全以家庭為課稅單位的綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。

初期階段，實行有差別的個人寬免制度?？紤]到我國目前的征管水平、納稅習(xí)慣，可仍以個人作為納稅申報單位。對納入綜合征收的部分，費用扣除實際上包括兩方面的內(nèi)容，即成本扣除和生計扣除。前者總體上可實行據(jù)實扣除，后者可以分成基礎(chǔ)性扣除、贍養(yǎng)家庭扣除、特殊性扣除三項?；A(chǔ)性扣除是每個納稅人都可享受的扣除，應(yīng)實行指數(shù)化。夫妻兩人同為納稅人的，后兩項扣除只能有一人申報扣除，不得重復(fù)扣除。贍養(yǎng)家庭扣除是根據(jù)費用扣除標(biāo)準(zhǔn)適度提高原則，合理體現(xiàn)對納稅人贍養(yǎng)義務(wù)的生計費用扣除和特別的費用支出。建議將家庭贍養(yǎng)系數(shù)納入贍養(yǎng)扣除，每贍養(yǎng)一位老人與撫育一個子女都可享受基礎(chǔ)性扣除數(shù)額一定比例，比如30%的待遇。特殊性扣除是對個人年齡、大病醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)、意外事故或被盜損失，以及車房貸款利息支出情況等的扣除。基于受教育程度顯著影響了城鄉(xiāng)差距和總體收入差距，建議增加對教育支出的扣除。例如，家庭用于各類教育培訓(xùn)的支出，包括子女大學(xué)學(xué)費等可據(jù)實扣除。

下一階段，可以選擇家庭課稅和個人課稅并存的模式，由納稅人申報時自愿選擇，為進(jìn)一步改革奠定基礎(chǔ)和積累經(jīng)驗。對以家庭為單位申報的，納稅人可按納稅年度申報一次“家庭”變動狀況，以便確定該年度的免稅額。根據(jù)老人是否在納稅年度內(nèi)與之“同住”作為界定贍養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)。其中，以夫妻納稅人合并申報的，可以兩人總收入的平均數(shù)來計征，費用扣除標(biāo)準(zhǔn)不變。

隨著稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)管機(jī)制的完善和征管水平的提高，再全部轉(zhuǎn)為以家庭為課稅單位。細(xì)化對婚姻和收入的認(rèn)定；把所有的收入與身份證相連，追蹤公民的納稅記錄，使每一個身份證號都有對應(yīng)的納稅情況；無收入者可作為被贍養(yǎng)人員為指定的納稅人抵稅；理清轄區(qū)內(nèi)各居民家庭收支的細(xì)節(jié)，對所有收入來源加總計征。取消費用扣除標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)外有別的政策優(yōu)惠，對涉外人員執(zhí)行統(tǒng)一的費用扣除政策，給予同等國民待遇。

（三）合理設(shè)置稅率

就3500 元的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)來說，雖然普遍減輕了納稅人的納稅負(fù)擔(dān)，但是由于高收入群體同樣享受到了普遍減輕稅負(fù)的效應(yīng)，對調(diào)節(jié)居民收入差距的作用并不明顯。無論增稅還是減稅，都是全體納稅人一起同增或同減，基本上不存在讓富人多納稅的通道。因此，應(yīng)通過合理設(shè)置稅率加大對高收入者的調(diào)節(jié)力度。

為體現(xiàn)稅率的適度累進(jìn)原則，個稅改革應(yīng)以照顧低收入者，調(diào)節(jié)高收入者，更有效地發(fā)揮稅收對收入分配的調(diào)節(jié)作用，兼顧培養(yǎng)居民納稅意識和培育中等收入階層為重點。建議“十二五”期間在現(xiàn)有基礎(chǔ)上對個人所得稅法作進(jìn)一步修改，將第三條第一款修改為：“工資、薪金所得，適用超額累進(jìn)稅率，稅率為百分之三至百分之五十五。設(shè)置六檔稅率，按年計征（見表1個人所得稅工資、薪金所得稅率對照表）”。根據(jù)2006年世界銀行按每個家庭4.3 人確定的全球中等收入階層標(biāo)準(zhǔn)為家庭年收入1.68萬至7.2萬美元。結(jié)合近幾年GDP增長率，通過折算可得目前人均年收入約在人民幣5萬元至21萬元之間。因為有前述費用扣除的情況，所以基本做到了對低收入者不征。設(shè)置第一級3%的低檔稅率，是為了培養(yǎng)中低收入者納稅意識，進(jìn)一步減輕其稅負(fù)；前兩級稅率主要針對中等收入階層納稅人，覆蓋范圍擴(kuò)大，稅率級距也短，相比于現(xiàn)行3%及10%兩檔稅率（全年應(yīng)稅綜合所得額分別為不超過18000 元，及超過18000 元至54000 元的部分），明顯體現(xiàn)了兼顧培養(yǎng)居民納稅意識和培育中等收入階層的思想；新設(shè)置稅率中，取消現(xiàn)行還存在的兩檔20%和30%的稅率，體現(xiàn)稅制改革的漸進(jìn)原則；根據(jù)稅率適度累進(jìn)原則，最高邊際稅率由45%提高到55%，以調(diào)節(jié)高收入者，進(jìn)一步加大對貧富差距的調(diào)節(jié)力度。

（四）促進(jìn)個人收入顯性化

我國目前個稅和企業(yè)所得稅征收比較復(fù)雜，國家、地方稅務(wù)系統(tǒng)都征收。對于一些企業(yè)所得稅由國稅局征收的企業(yè)，就可以利用兩個稅務(wù)部門信息溝通渠道的不暢，準(zhǔn)備高、低工資兩個版本賬目，前者交給國稅局用以降低企業(yè)利潤以少繳企業(yè)所得稅，后者則交給地稅局用以偷逃個稅，輕易達(dá)到偷稅目的。所以，要設(shè)法解決稅務(wù)部門之間信息協(xié)調(diào)問題和稅基隱性問題，應(yīng)根據(jù)改革漸進(jìn)原則，促進(jìn)個人收入的顯性化。

第一步，建立核心稅源信息核查共享制度。鑒于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所得與企業(yè)所得稅、個人所得稅與增值稅三者之間的邏輯聯(lián)系，建議國稅和地稅征稅機(jī)關(guān)建立針對核心稅源的納稅人信息核查制度，加強(qiáng)信息共享、日常協(xié)調(diào)與年終重點復(fù)查，這樣可以有效解決征管不嚴(yán)，稅款大量流失等問題。

第二步，盡快建立個人財產(chǎn)實名登記制度。個人財產(chǎn)實名登記制度有助于解決稅源不透明問題。應(yīng)逐步實行個人金融資產(chǎn)、房地產(chǎn)及汽車等重要資產(chǎn)和消費品實名登記制。財產(chǎn)收入顯性化，將有利于為完善個稅和財產(chǎn)稅等的征管監(jiān)控創(chuàng)造條件。儲蓄存款實名制不僅應(yīng)在所有銀行之間聯(lián)網(wǎng)實行，而且還應(yīng)在銀稅微機(jī)聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上實行，以進(jìn)一步解決稅源不透明問題。

第三步，實行稅務(wù)號碼制度，建立有效的個人收入監(jiān)控機(jī)制。要求凡是達(dá)到法定年齡的公民必須到稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)取納稅身份證號并終身不變，個人的收支信息都要在此稅務(wù)號碼之下，通過銀行賬戶在全國范圍內(nèi)聯(lián)網(wǎng)存儲。

（五）把資本利得納入征稅范圍

擴(kuò)大個稅征收范圍，根據(jù)調(diào)控需要，設(shè)置不同的稅率。資本利得是買賣股票、債券、貴金屬和房地產(chǎn)等，在出售或交易時收入大于支出，即低買高賣資產(chǎn)而獲得的收益，屬于非生產(chǎn)經(jīng)營所得。我國現(xiàn)行個稅僅有證券投資所得稅，即對從事證券投資所獲得的利息、股息、紅利征稅，而對資產(chǎn)增值不征。建議將資本利得納入個稅征收范圍，對長期與短期投資的資本利得設(shè)置不同的稅率。除了打擊投機(jī)行為，抑制資本市場泡沫，促進(jìn)股市良性發(fā)展外，還可以促進(jìn)長期投資，避免高收入者將其他項目所得轉(zhuǎn)化為資本收益而逃避稅收，遏制高收入者的偷逃稅行為，有利于緩解收入分配不公的矛盾。

三、個人所得稅制改革的配套措施

總的來說，居民收入分配差距的調(diào)節(jié)是一項系統(tǒng)工程，涉及到財政、稅收、社保、公務(wù)員工資制度、收入分配、農(nóng)業(yè)增收等整個國民收入分配格局的調(diào)整，單靠某一個稅種，甚至整個稅制體系的改革都是難以完成這個使命的。針對稅收而言，需要以下配套改革。

（一）加強(qiáng)個人所得稅與企業(yè)所得稅的協(xié)調(diào)

修改和完善《企業(yè)所得稅法實施條例》，對壟斷企業(yè)增加“限高”的條款，對私企增加對虛報工資或刻意壓低工資的“懲罰”條款?，F(xiàn)行條例規(guī)定的有些原則操作起來模糊不清、彈性大，甚至縱容了壟斷企業(yè)把超額利潤轉(zhuǎn)化為職工福利，而私營企業(yè)更是利用各種關(guān)系想方設(shè)法造假避稅并減少職工工薪福利。例如，《條例》第三十四條規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的合理的工資薪金支出，準(zhǔn)予扣除。而根據(jù)國家稅務(wù)總局《關(guān)于企業(yè)工資薪金及職工福利費扣除問題的通知》（國稅函[2009]3號）的規(guī)定，對工薪合理性的確認(rèn)原則是，企業(yè)有規(guī)范的員工工薪制度、符合行業(yè)及地區(qū)水平、工薪相對固定且調(diào)整有序、實發(fā)工薪已依法履行了代扣代繳個稅且不以減少或逃稅為目的。實際上，這些原則性規(guī)定缺乏可操作性的內(nèi)容，對國企、私企的利潤和工薪收入難以有效調(diào)控，往往為不法企業(yè)所利用，作為壟斷企業(yè)亂發(fā)福利獎金的借口，或私營企業(yè)作為欠薪或虛報工資賬本的托辭，或給予偷逃稅以所謂“合理避稅”的辯解之詞。因此，“限高”的條款和“懲罰”條款是必要的。另外，針對個體工商戶、個人獨資企業(yè)與合伙企業(yè)的稅前扣除項目和標(biāo)準(zhǔn)、稅率、稅收優(yōu)惠應(yīng)當(dāng)與法人企業(yè)的對應(yīng)部分保持基本一致。

（二）完善現(xiàn)有稅種并開征新稅種

從長遠(yuǎn)來看，各國通行的做法主要是防止社會財富過于向少數(shù)人群集中而針對富人征收的財產(chǎn)稅。稅收調(diào)節(jié)居民收入差距應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在收入的各個環(huán)節(jié)，通過完善現(xiàn)有稅種，開征有利于調(diào)節(jié)收入差距的新稅種來實現(xiàn)。

1.擴(kuò)大消費稅征收范圍。在收入的消費環(huán)節(jié)，削弱高收入者的支付能力，把高檔住宅、高檔家具、高檔服裝、美術(shù)工藝品、高檔洗浴等一些消費品及高級娛樂或消費行為納入消費稅征收范圍。

2.研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。總結(jié)經(jīng)驗，盡快將房產(chǎn)稅試點改革在全國普遍推開。在收入的積累環(huán)節(jié)，限制財富向少數(shù)富有者過度集中。

3.研究開征社會保險稅。在收入的形成環(huán)節(jié)，調(diào)節(jié)低收入群體的收入分配。

4.研究開征遺產(chǎn)和贈予稅。在收入的轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)，防止財富代繼，引發(fā)新的起點不公。

〔1〕楊燦明，孫群力.中國收入分配不平等的分解——2008年調(diào)查數(shù)據(jù)的分析.財政經(jīng)濟(jì)評論，2009年下卷.

〔2〕高培勇.中國已經(jīng)到了必須啟動直接稅改革的時候.中國財經(jīng)報，2011年9月26日.

〔3〕鄧子基，李永剛.最優(yōu)所得稅理論與我國個人所得稅的實踐.涉外稅務(wù)，2010年第2 期.

〔4〕黃乾，魏下海.中國勞動收入比重下降的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng).財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2010 第4 期.

〔5〕劉佐.個人所得稅制度改革“十一五”回顧與“十二五”展望.財政研究，2010年第10 期.

〔6〕賈康，梁季.我國個人所得稅改革問題研究.財政研究，2010 第4 期.

〔7〕楊華云.財政部：約6 千萬人將不再繳納個稅.新京報，2011年7月1日.

〔8〕周明杰.報告作者回應(yīng)我國中等收入階層已達(dá)2.3億人說法.北京晚報，2011年8月11日.